财政支农与农村综合改革思考

□文/任 婧

（中共吉林省委党校（吉林省行政学院）吉林·长春）

［提要］ “三农”工作离不开财政的支持，财政是加快推进农村改革的重要政策工具。面对新形势、新任务，我们要分析研判财政支农和农村综合改革工作的形势任务，进一步明确财政支农的着力点和落脚点，着力深化农村综合改革，创新财政支农体制机制，进一步强化财政在国家“三农”治理中的基础性、支撑性作用，保障“三农”在经济社会发展中的“压舱石”地位不动摇。

近年来，我国农业农村这个“基本盘”总体稳定，较好地发挥了“压舱石”作用，呈现出稳、进、新的良好态势。同时，必须清醒地看到，随着我国经济发展进入新常态、“三期叠加”形势逼人、经济运行结构性失衡等宏观环境变化，农业农村发展面临的外部环境和内部条件也发生了复杂而深刻的变化，面临许多突出矛盾和问题，农业农村发展动能不足、农业生产结构不合理、农业经营方式不适应、农业发展不可持续等问题显现，相互交织、错综复杂。农业农村依然是我国经济社会发展的短板。财政支农是财政工作的重要组成部分，财政支农资金是国家“三农”治理的重要政策工具，财政支农工作成效直接关系到中央“三农”政策的贯彻落实。对于农业这样的弱质产业和农村这样的发展短板，政府与市场“两只手”都重要，尤其是政府“这只手”显得更加重要、不能缺位。要有效发挥财政支农的职能作用，为推进国家“三农”治理体系和治理能力现代化提供更有力支撑。

一、财政支农面临的新形势

（一）改革支农投入政策体系，以适应财政收支矛盾加剧的总体压力。当前，我国财政经济运行仍面临严峻的风险和挑战，托底国内经济增长的重担更多压在“积极财政政策”身上，财政收支矛盾有进一步加剧的可能性。对财政支农投入来说，过去我们一定程度上是依靠加大投入来推动政策实施的，对于投入的效率、绩效重视得不够。财力增速的下滑迫切要求我们转换驱动，更多依靠创新投入机制来推动政策实施。要努力把握机遇，在千方百计加大支农投入的同时，改革完善财政支农投入政策体系，重点是减少一些低效投入，调整取消一些不合理的政策，归并一些重复的资金项目。在调整存量、用好增量的同时，做好“撬动”这篇文章，积极探索更加多元化的支农投入方式，健全完善支农投入稳定增长机制。

（二）优化财政支农重点，以适应供需调节下农业主要矛盾的转变。习近平明确指出，新形势下我国农业主要矛盾已由总量不足转变为结构性矛盾，主要表现为阶段性的供过于求与供给不足并存。从需求看，城乡居民农产品消费正从“吃饱”向“吃好、吃得安全、吃得营养健康”快速转变，多元化、个性化的高端需求显著增多。从供给看，市场需求旺盛、适销对路的高品质农产品国内生产供给不足，或者供应成本高，许多国内需求漂洋过了海，中高端农产品进口显著增加。而一些大路货品种，虽然国内生产供应充足，但卖不上价，甚至积压滞销。这些问题的产生，说明目前我国农业发展还满足不了人民群众日益增长的多样化、个性化、高端化需求。过去，财政支农政策更多关注的是农产品短期数量平衡问题，现在我们要数量、质量、效益并重，在保障粮食等主要农产品供给安全的同时，顺应国内消费结构升级趋势，压减低端供给，增加中高端供给，重点支持增加绿色、优质农产品，使农业供需关系在更高水平上实现新的平衡。

（三）提升财政支农应对能力，以适应农业国际竞争日趋激烈的态势。由于近年来我国农业生产成本持续攀高，人民币汇率升值和国际海运价格下降，导致国内外主要农产品价格明显倒挂，农产品进口压力空前加大，呈现生产量、进口量、库存量“三量齐增”的现象。在这种形势下，迫切需要财政、关税、汇率、贸易等各方面政策共同发力，支持提高国内农业竞争力。财政支农作为其中重要一环，也是最直接、最有效的手段之一，应立足国内国外“两种资源、两个市场”，转被动应付为积极应对、主动出击。从国内看，关键是降低农业生产成本，提高发展质量和效益，完善价格形成机制，重点解决国内生产规模小、科技含量低、劳动力和农资成本高等突出问题。从国际看，要积极支持农业企业“走出去”，加强与国外农业企业的交流与合作，参与国外农业资源的开发利用，增强我国在国际市场中的话语权和竞争力。

（四）完善财政支农体制机制，以适应市场配置资源的决定性作用。随着全面深化改革向纵深发展，市场在城乡资源配置当中越来越发挥决定性作用，农业农村对资源要素的吸引力在加大。随着农业新业态、新功能的拓展，农村产业的深度融合以及农业现代化和新农村建设的加快，农业农村将成为投资兴业的热土。财政支农工作应紧跟市场调节的步伐，适应资源流动的节奏，不断创新和完善体制机制。比如，在资金方面，可以更多地利用市场化手段，发挥财政资金“药引子”作用，撬动金融和社会资金更多地投向农业、农村。此外，对于市场培育出来的各类新型经营主体以及各种新兴产业、新业态，应及时纳入政策范围，加强支持、服务和引导，特别在起步初期能够“扶上马、送一程”，促使其发展壮大，成为我国现代农业的重要组成部分。

二、财政支农的着力点和落脚点

（一）支持农业结构调整和农产品有效供给。农业供给侧结构性改革首要任务是推进结构调整。要紧紧围绕市场需求发展生产，形成结构更加合理、保障更加有力的农产品供给体系。按照“稳粮、优经、扩饲”的基本思路，继续支持农业种植结构调整，加快构建“粮、经、饲”协调发展的三元结构。坚持质量兴农，把农产品质量放在更加突出位置，推动农业标准化生产、品牌化营销、绿色化发展，健全农产品质量安全监管追溯体系。发展适度规模经营，优化经营结构，把促进规模经营与带动一般农户增收结合起来。

（二）支持农村新产业、新业态发展。在高基数上实现持续增长，需要创新培育农业农村经济新的增长点。要加快农业科技创新，给农业插上科技的翅膀，增强农业发展动能。立足资源禀赋和区位优势，着眼提高农业全产业链收益，调整优化农业产业结构，做强一产、做优二产、做活三产，促进一二三产深度融合，不断催生各种新产业、新业态和新经营模式。积极培育现代农业“产业园”“科技园”“创业园”，拓展农业多种功能，构建现代农业发展有效载体。

（三）支持农业生态建设和环境保护。牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，加快建设资源节约型、环境友好型农业，促进农业发展、生态协调、环境改善的协调统一。加强耕地、森林、草原、河湖、湿地等生态建设与保护，加强农业面源污染治理和农村环境整治，推行绿色生产方式，推动农业休养生息，把该退的坚决退下来，把超载的果断减下来，把该治理的切实治理到位。

（四）支持农业经营体系创新。我国国情决定了农业规模经营和小农生产必将长期并存，各地要做到因地制宜、分类施策，农业生产经营规模坚持宜大则大、宜小则小，不搞一刀切，不搞强迫命令。财政政策支持的对象、方式要多样化，满足不同类型生产形式和主体的需要。既要发展土地流转型合作社，也要支持土地托管、联耕联种、服务带动等多种形式的合作社，既要加快培育一批规模化经营主体，也要重视对农民个体的培训，支持社会化服务主体的发展。加快形成以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系，引领农业适度规模经营发展。要依托新型职业农民培育、农民专业合作社发展、农业生产社会化服务、农业保险等现有支持渠道，不断完善政策，健全支持新型农业经营主体发展的政策体系。

（五）支持促进城乡统筹发展。健全城乡发展一体化体制机制，是推进农业供给侧结构性改革的重要保障。要稳步推进农村集体产权制度改革，健全农村产权交易体系，盘活农村资源要素。高度重视农村社会治理，扶持村级集体经济发展，加强农村基层党组织建设，提高基层组织凝聚力和带动力。加强农村公共服务能力建设，逐步实现基本公共服务均等化。

三、推进农村综合改革的重要任务

（一）大力实施乡村建设行动。大力实施乡村建设行动，把乡村建设摆在农村综合的重要位置，是“十四五”规划纲要提出的明确要求，也是2021 年中央1 号文件的重要部署。要把中央的精神和要求落实到具体工程项目上，集中资源把公共基础设施建设的重点放在农村，在推进城乡基本公共服务均等化上持续发力，统筹县域城镇和村庄规划建设。农村既要宜居，推行农村人居环境整治提升行动，全面改善水、电、路、气、房、讯等基础设施条件，农村还要宜业，支持5G、物联网、冷链物流等既方便生活又促进生产的设施向农村覆盖延伸。建立一个充满活力、和谐有序的乡村社会，让广大农民有获得感、幸福感、安全感。

（二）加快农业产业体系调整。从功能链条、空间布局等各方面进一步优化农业产业体系。继续因地制宜、分类施策，推进农业种植结构调整。大力支持农村一二三产业融合发展，着力构建农业与二三产业交叉融合的现代产业体系，让普通农户参与全产业链价值链利益分配。创建国家现代农业产业园起点要高、标准要严，要坚持以农为本，完善与农民的利益联结机制，不能异化变成工业园或延伸产品园；要坚持示范引领，不能“堆盆景、垒大户”，要坚持机制创新，不能仅仅是“挂牌子、戴帽子”，要形成经验和机制。

（三）推动农业发展方式转变。要稳步推进农业可持续发展战略，支持农业休养生息。继续抓好耕地轮作休耕、黑土地保护性利用、华北地下水超采区综合治理、重金属污染耕地修复和种植结构调整治理等试点，及时开展总结评估，探索出可复制、可推广、可持续的政策路径。扎实推进新一轮草原生态保护补助奖励政策，支持扩大新一轮退耕还林还草规模，完善天然林资源保护制度，促进农业发展、生态协调、环境改善的和谐统一。要把农业节水作为方向性、战略性大事来抓。同时，紧紧牵住农业水价综合改革这个“牛鼻子”，推动建立合理水价形成机制，让水价反映水资源的稀缺性。

（四）积极推进扶持村级集体发展。农村集体经济是中国特色社会主义基本经济制度在农村的主要实现形式，是完善乡村治理的物质基础，是巩固党在农村执政基础的有效抓手。扶持村集体经济发展，壮大经济实力，使村级集体组织形成可持续的发展能力和办事能力，是财政发挥国家治理基础和支柱作用在农村的重要体现。要继续扩大试点范围，健全村级集体经济管理机制、经营机制、监督机制和政策引导机制，遵循市场规律和尊重村集体主体地位，因地制宜、量力而行地选择发展方式，积极探索发展村集体经济的有效途径。

（五）打牢根基加强支农资金使用管理。财政支农工作上接党中央、国务院重大决策部署，下接广大农民群众和贫困弱势群体，财政支农资金管理需要常抓不懈、时时提醒、反复敲打。要加大力度狠抓支农资金使用监督，多措并举，软硬兼施，强化威慑，积极推行信息公开，推动监管机制常态化、监管主体多元化。要加强支农资金执行管理，其中加强部门协作与配合至关重要，要多下功夫，建立机制，形成步调一致、相互促进的工作格局。要针对形势变化和支农工作变革，不断健全完善财政支农资金管理制度，形成覆盖全面、上下衔接、操作性强的管理制度体系。要进一步完善支农资金绩效评价机制，实行“大专项+任务清单”管理，必然要求建立与之相配套的绩效评价制度，要完善评价指标，创新评价方式，让评价结果客观真实地反映工作成果和资金、政策的实际成效。要严肃财经纪律，深入贯彻落实全面从严治党要求，严守党的政治纪律和政治规矩，切实加强党风廉政建设，确保资金安全和干部安全。