北京市精准脱贫现状及对策

□文/王再文 李晓丹 李卫东 王华亭

（1.国家信息中心；2.北京交通大学；3.北京现代产业规划研究院 北京）

［提要］ 本文主要探究北京市扶贫可持续发展的方法路径，以及如何将精准扶贫与乡村振兴进行有效衔接。为此，从资本视角对北京市扶贫对策进行分析，并结合北京市现状对脱贫后可持续发展及实现乡村振兴给予建设性建议。

自古以来，消除贫困就是世界各国人民追求的目标，是人民对美好幸福生活的向往。我国将消除贫困、实现共同富裕，全面建成小康社会视为党的重要使命。党中央将消除贫困等工作列入我国“四个全面”战略布局，将脱贫攻坚列入我国第一个百年计划，精准扶贫成为我国小康目标建设的三大攻坚战之一，并对如何进行精准扶贫做出了具体工作部署。

脱贫攻坚是一项持久的国家任务，与人民的生活、社会的进步及国家的发展息息相关。虽然扶贫工作面临地区分散、对象数量大等艰难任务，但经过采取和执行科学有效的决策，在2021 年我国实现了全面脱贫的伟大胜利。为维持和确保脱贫效果的可持续性以及乡村振兴战略的顺利开展，本文以北京市为例，从资本视角分析北京市采取的脱贫对策，为防止返贫现象的发生提出建设性对策建议。

一、现有研究成果综述

现有文献中，学者从不同的角度对致贫原因进行分析，并提出了对应的脱贫政策，主要可以分为以下几个方面：

首先，一部分学者对贫困地区的产业发展困境进行分析，并提出有针对性的对策。张红梅等（2021）在研究后脱贫时代宁夏地区的减贫政策时，提出要注重当地葡萄酒旅游产业的发展，努力发现产业中的生态价值、品牌价值和文化价值，将其与乡村振兴战略相衔接，不断创新发展模型。赵燕鸿（2021）研究了脱贫攻坚期乡村旅游产业存在的问题，并提出要完善乡村旅游管理体制、提升旅游扶贫项目等对策建议。吕华鲜（2021）基于广西壮族祥贝乡旅游脱贫存在的农户主动性不高、旅游业贷款困难等问题，提出了要实现农、旅、文一体化发展等建议。

其次，部分学者对贫困地区的某一致贫原因，如教育、文化、绿色生态等进行分析，为促进可持续脱贫和乡村振兴提出建议。在如何进行可持续脱贫能力建设方面，李月（2020）从教育视角，在战略部署、价值取向、目标定位、扶贫效益和扶贫组织上对脱贫能力提升提出对策建议。马野（2020）从文化角度，对农村存在的文化意识较差和相关建设体系落后等问题提出利用多种资源和技术等方式促进农村红色文化的发展，助力农村脱贫事业的发展。汪夏为（2020）从土地资源利用视角对如何解决农村贫困提出建议，要完善土地使用的法律法规和农产品交易市场、扩大土地交易的覆盖范围等。郭景福和董帮国（2020）对民族地区的致贫原因进行分析，从绿色发展的角度，在制度、生态文化等方面提出政策建议，推动绿色减贫。刘雨露和郑涛（2019）认为贫困的根源是风险事故，并从“三农”保险的宣传、政策制定等方面对如何进行长效脱贫提出对策建议。

再次，还有学者对某一区域进行研究，针对地区存在的问题，提出针对总体发展的综合性政策建议措施等。孙苗苗（2020）以宁夏西吉县硝河乡新庄村为例，对西部民族地区所面临的资源整合能力不足、防范监控不够、产业链有待完善等问题，提出了利用西部特色资源进行产业建设、加大教育扶贫等建议。郭纹廷（2019）对西部少数民族地区的致贫因素进行分析，从基础设施建设、生态保护、群众自身、旅游产业等方面对脱贫攻坚、实现乡村振兴提出对策建议。阿达莱提·图尔荪和高进（2021）从自然地理、社会人文、政策制度和个人观念等多个角度分析南疆农村妇女致贫原因，并在宏观、中观和微观三个方面对如何巩固脱贫成效提出了设立政策制度、提高女性文化水平和完善各归口扶贫体系等建议对策。

最后，还有学者从扶贫对象自身角度考虑，为促进地区振兴提出对策建议。贺东航（2020）从帮扶对象角度考虑，对其所在的贫困村与非贫困村间的“倒挂现象”、贫困群众“等、靠、要”心理等问题，提出要将扶贫与乡村振兴战略相结合，建立系统制度体系等对策。张贵群（2019）也是从扶贫对象的角度考虑，对其存在的“因懒致贫”问题，从深层次分析，在如何激发内生动力、优化资源和完善机制体系等方面提出对策建议。

综合来看，大部分学者从生态、产业或土地某一角度进行分析，或依据某一地区整体情况从自然、人文、政策和扶贫对象等方面综合研究并提出对策建议，鲜有学者从资本视角对致贫原因分析并提出针对对策。

二、北京市精准脱贫现状分析

北京市市委市政府自2016 年以来，严格落实国家出台的精准扶贫战略，并先后制定了《关于进一步推进低收入农户增收及低收入村发展的意见》《关于进一步加强低收入农户帮扶工作的措施》及与各区相对应的政策措施，这一方面对低收入户、低收入村等做了明确界定；另一方面也对工作要求、工作目标及分工等做了具体规定，助力北京市低收入户“全部摘帽”。

2020 年，北京市低收入户实现全面增收，其人均年可支配收入已达17，588 元，较2019 年的年均可支配收入增长16.8%，取得了明显的阶段性成效。此外，扶贫产业也得到较快发展，现已有特色种植、休闲旅游和光伏等917 个产业项目，使经营净收入取得增长。例如，黄土梁村在2019 年因其香草产业的发展，实现增收约40 万元，帮助低收入农户全面脱低。

做好“脱低”与乡村振兴的有效衔接，是巩固和维持“脱低”成效的重要一环。北京市在2019 年提出了《乡村振兴战略规划（2018～2022 年）》，在生态、产业、乡镇规划等方面明确了到2022 年应达到的具体要求。例如，在生态方面，2022 年要累计建立1，100 个首都绿色村庄；在产业方面，农产品质量安检合格率在2022 年应稳定在98%以上；在民生方面，养老等服务机构到2022 年应不少于450 家，等等。

综合来看，北京市2020 年的“脱低”情况取得一定成效。同时，为使该正向效应可持续发展并和乡村振兴战略进行有效衔接，应进一步对北京市政策措施进行分析，合理更新相应举措，促进乡村振兴战略的实现。

三、北京市可持续脱贫与实现乡村振兴面临的挑战

本文从资本视角对北京市可持续脱贫和实现乡村振兴所面临的挑战进行分析，主要包括以下几点：

（一）自然资产有效使用率不高。北京市低收入地区为全面“脱低”，结合当地特色，利用当地特色自然资源开展了一批产业帮扶活动，如旅游产业、养殖产业和种植产业等。众多低收入户通过参与产业扶贫，提升了自身可支配收入，实现“脱低”。但在大力实施特色产业扶贫的过程中，也存在着自然资源利用率较低等问题。北京市密云区，依托其特色自然资源，发展黑木耳产业，帮助低收入者“脱低”，虽然黑木耳产业已初具规模，但仍存在精细管理不强、产品质量不过关等问题。密云区黑木耳种植区域较为分散，生产管理较为粗放，使得黑木耳的产量和质量欠佳，降低了资源使用率。此外，还存在产业培育见效慢、产业选择不恰当和后续管理不到位等问题。部分地区发展产业过于看重短期经济效益的提升，而忽略了长期的产业经济发展。同时，产业后续等管理问题亟待解决，这些原因均影响当地自然资产的合理有效利用，使得区域自然资源利用率不高。

（二）人力资源综合水平有待提升。北京市低收入区人力资本主要面临人口结构失衡、人口质量不高两个问题。在低收入地区，因年轻人外出务工产生较大的人口流动，致使人口结构发生一定变化，即低收入户地区的老龄化现象更为普遍。低收入户的人口结构的变化也在一定程度上决定了低收入地区的人口素质水平，老人和小孩的受教育水平和劳动力水平均较低，总体使得低收入地区的人力资源处于较低水平。例如，北京市门头沟区的低收入户存在较为明显的“三高两低”的特点，无劳动能力者占比高、老龄化程度较高、病残比例高、受教育程度低和就业率低。扶贫对象自身还存在“等靠要”和“争贫”思想，阻碍扶贫的实现。此外，在管理方法上也有待改善。北京市为促进低收入地区的发展，选派机关优秀干部到低收入村担任“第一书记”，“第一书记”的帮扶对低收入村“脱低”产生积极作用，但因其任期、个人能力等原因，在治理过程中存在重经济发展、轻领导班子队伍建设等管理问题。

（三）社会保障体系有待完善。虽然北京市近年的最低生活保障有所提升，但仍存在社会保障力度不足、社会保障效率不高和救助方式单一等问题。随着贫困结构的变化，北京市受助率近年不断下降，北京市为此开始提升最低生活保障门槛，降低救助标准。然而，这种政策措施效果有限，并没有改变其救助理念。最低生活保障制度解决的是绝对贫困，每当贫困结构开始变化，其衡量标准便降低贫困人口受助率，影响社会救助。此外，其衡量标准为收入，考虑较为片面，应综合考虑家庭成员的劳动能力、身体状况等情况。

社会救助体系有待进一步完善，主要体现在社会救助的形式单一和社保力度不足。目前，社会救助体系提供的形式有限，符合条件的受众只能在有限的方式里面进行选择，而不能结合其自身生活条件、具备技能等因素选择能够长期有效脱贫的方式。此外，社保的标准不断提升使得部分家庭困难的低保户难以被纳入其范围。

（四）金融资源普及率有待加强。低收入户地区的经济建设必然离不开国家的财政支持和产业政策，地区产业的发展带动农户脱贫。然而，农村合作社仍存在因基础资金短缺影响其脱低成效的情况。村民因其家庭自身收入来源较少，难以有足够的资金投入到合作社中，导致合作社也难以购置一些农用设施，使得实现大规模生产更为困难。此外，部分村子还出现同质竞争，其资金和规模情况又难以维持长久发展，容易陷入发展困境。因此，在推出金融扶贫相关政策措施时，相关政策的普及与推广有待加强，金融扶持政策的推出也应与农户的需求更为贴合，促进扶贫的可持续性发展。

四、北京市实现可持续脱贫对策建议

针对北京市现存的阻碍长期“脱低”的因素，本文从资本的视角给出以下几个方面的对策建议，以促进持续“脱低”和乡村振兴的实现。

（一）实现自然资产效用最大化

1、产业发展集体化。目前，扶贫产业的建设较为分散，使得其在抗风险能力、综合管理等方面存在明显不足，不利于发挥集体经济的优势。推动低收入村产业集中化发展，一方面使各村资源更为集中，合力利用其自然资产等各种资源，有利于产品的生产、销售及自身品牌的形成；另一方面集中进行产业的建设发展有利于形成规模经济，降低产业发展的风险，进而促进低收入户就业增收，实现可持续脱贫。

2、推动技术研发。现有部分产业仍存在因技术问题使得产品在生产数量和质量方面存在一定问题，需要进行技术研发以解决产业生产中存在的问题，优化产品、提升质量，使其更具产品优势。这将极大提升资源利用率，促进低收入户持续脱贫，与乡村振兴战略实现有效衔接。

3、加强产业管理。加强产业管理，一方面是指低收入村在进行产业发展时，要选择与当地现有资源或特色自然资源相关的产业进行建设发展，不能跟风盲目选择，要从长远角度考虑选择更有利于低收入户群体的产业；另一方面是指在产业推动过程中，要明确产业的目标和发展方向，使低收入户参与其中，惠及贫困群众。

（二）提高人力资源整体水平

1、改善人口结构。许多低收入地区人口结构都存在老龄化、劳动力水平较低等特点。为提升劳动力水平，一方面要“留住人”，即发展当地经济，促进当地村民就业实现农户的增收；另一方面要“吸引人”，即当地根据自身发展需求，制定政策吸引更多人才的加入，实现脱贫的可持续发展。

2、提升人口素质。提升人口素质也是“授人以渔”的一个过程，要从三个方面进行改进：一是要注重低收入群体的思想教育，让其摒弃“等靠要”和“争贫”思想，依靠自身努力，实现长效脱贫；二是要注重对低收入群体实施有针对性的技能培训，使其在接受培训后，能够帮助他们进行就业；三是要注重后期的持续性关注，使教育成效具有持久性。

（三）完善社会保障体系

1、社会救助新理念。北京市的贫困结构与往日已有所不同，我们应抓紧结构变化的关键点，更新救助理念，从关注绝对贫困过渡到更多地重视相对贫困。社会救助新理念，一方面体现在完善贫困户的筛选标准，有效选择出相对贫困人群；另一方面体现在改变救助观念，使得社会救助不仅仅是“济贫”，还要加强贫困人口的主观能动性，帮助贫困人口长效脱贫。

2、完善社会救助制度。北京市社会救助制度的范围还需要进一步调整，从帮扶具有本市户籍人员可以逐步扩大到常住人口、流动人口，这需要不断平衡本市户籍人员与其他人员间的利益关系，建立具有包容性的社会救助制度体系。

3、社会帮扶方式多样化。目前的社会帮扶体系较为单一，多为一次性捐款捐物。一方面可以通过与高校、企事业单位等合作建立长效脱贫机制；另一方面可以完善个例帮扶体系，增强贫困户的积极主动性，增强“造血”功能。

（四）精细化金融扶贫政策

1、建立脱贫基金。政府应加强对贫困地区的财政支持，可以通过设立脱贫基金，帮助贫困地区群众解决合作社资金短缺、产业发展紧急资金需求等问题。此外，还可以引导企业对其感兴趣的合作社、扶贫产业等进行投资，建立利益联动机制，促进贫困地区的长效脱贫。

2、普及金融扶贫政策。在推行各项金融扶贫政策措施的同时，也要注重对政策的宣传和推广，使贫困户能够及时了解到相关政策，并结合自身情况，进一步决定是否需要金融支持。此外，对金融扶贫政策表述简洁清楚，使得贫困户能够根据详细信息选择合适的金融扶贫项目，促进长效脱贫。