延迟退休国际经验借鉴及启示

□文/全 婷 李维嘉 李 可

（南京工业大学 江苏·南京）

［提要］ 近年来，随着我国人口老龄化不断加剧，衍生出一系列社会问题，为了应对人口老龄化所带来的消极影响，延迟退休势在必行。本文聚焦延迟退休这一社会热点话题，对国外不同国家的延迟退休政策进行归纳梳理并按模式分类，研究探索国外典型国家延迟退休政策成功推行的关键及相似之处，并在分析国际经验基础上，为我国延迟退休政策的顺利推行提出可行性建议。

现代退休制度起源于欧洲，欧洲是人口老龄化最早、最严重的地区，因此欧洲国家在推进养老金制度、退休制度改革方面走在世界前列。1889 年，德国建立正式的社会养老保险制度。随后，这一制度在英国、意大利、奥地利、法国和加拿大等国家逐步发展并走向成熟。1935 年，美国颁布《社会保障法》，正式建立退休制度。二战后，社会福利事业快速发展，各国政府财政压力空前增大，与此同时，伴随着席卷全球的老龄化浪潮，养老金支出压力不断增加，国家财政不堪重负，延迟退休成为国内外普遍共识。我国在20 世纪末迈入老龄化社会。目前，我国各地职工退休仍按照1978 年《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》执行，但随着人民生活水平不断提高，人口预期寿命不断延长，我国国情及基本矛盾发生了变化，老龄化不断加剧，使得现行退休政策滞后于当下社会变化趋势，并随之产生了劳动力供给不足、养老金空账运行、家庭赡养负担加重等一系列社会问题。由此可见，现行法定退休年龄已不再适宜，因此在当前社会背景之下研究延迟退休政策具有重大意义。

本文围绕国外不同国家的延迟退休政策展开研究，选取相关典型国家，对其当前所推行的延迟退休政策进行分类整理，并尝试从中汲取成功经验，为我国退休制度的调整及延迟退休政策的顺利推行提供有益借鉴与启发，具有较强的理论意义。

一、国外延迟退休政策及其特点

目前，国外的一些国家形成了相对成熟的延迟退休发展模式，本文选取了英国、美国、日本等三个较为典型的国家，对其延迟退休政策的模式进行相关分析，研究其特点及不足之处，为我国延迟退休政策的推行提供借鉴意义。

（一）英国模式——动态调整。英国通过陆续颁行一系列养老金法案对退休年龄进行不断调整。2015 年，英国男性和女性劳动者的退休年龄分别为65 岁、62.5 岁。据《2011 年养老金法案》规定，自2018 年11 月起，英国女性劳动者的退休年龄延迟至65 岁，且从2018 年12 月至2046 年期间分三阶段逐步延长男女性的退休年龄至68 岁。相应的养老金制度也规定，自2016 年4 月6 日起，人们在达到退休年龄时需缴纳35 年的国民保险费方能获得新的全额国家养老金，且其规定的最低合格期限是10 年。

英国延迟退休政策的动态性和针对性较强，在不同时期英国会结合社会老龄化程度及国家财政所面临的现状等因素对延迟退休的相关内容进行调整。

1975 年，英国工党政府主要对养老金相关领域进行改革，其颁布的《社会保障养老金法》第一次正式提高养老金年龄标准，从整合养老金体系入手建构基本养老金及与收入相关的附加养老金，其中基本养老金与物价、收入水平相联系，而附加养老金最高待遇水平规定为收入的25%且只与物价水平有关。

1979 年，英国的保守党执政，对养老金支出过多、财政压力过大等问题进行福利制度私有化改革，并于1992 年颁布《社会保障法》，规定男女性领取养老金的年龄分别为65 岁和60岁，将缴费资格年限与工作年限相互关联，以激发英国的经济发展活力，适应其老龄化进程。

1999 年，英国颁布《福利改革和养老金法案》，通过提高与收入水平相关的国家养老金待遇水平以及建立国家第二养老金，为包括妇女、残疾人、非全日制雇员、临时工等在内的低收入人群提供了社会保障。同时，还通过监管市场化运行下的养老金计划来提高养老金缴纳等方面的安全程度，并将未参加职业养老保险的中高收入者纳入适用对象中，以此进一步扩大养老金体系的群体范围。

2005 年，英国政府针对养老金的领取年龄以及养老金待遇水平方面进行了进一步调整，将政府公务员、普通公民的养老金领取年龄分别延迟到65 岁和67 岁，并将养老金待遇水平与人均收入关联起来。随后，英国在2006 年发布了第一份养老金白皮书，奠定了其21 世纪总体的养老金改革基调。后来，英国又陆续颁行《养老金法案2007》《养老金法案2011》《养老金法案2014》等，对劳动者的退休年龄进行修缮。整体来看，英国领取基本养老金的年龄标准一直在进行动态调整，现今社会老龄化现象日益严重，延迟领取养老金年龄等方式逐步成为政府共识。

虽然英国通过修改相关法案对退休的法定年龄进行相关调整，将劳动年龄与缴费资格年龄相关联以扩大缴费人口规模、缓解国家财政的支出压力，但英国在延迟退休政策的推行过程中依旧存在一些不足的地方，比如在退休年龄上限的设置上只增加不减少，对于教育水平、工作技能水平不同的老龄劳动者而言，这会导致低技能劳动者本身的负担进一步加重，进而加深社会的不平等程度，同时这也体现出老龄化对英国福利制度产生了巨大压力。

（二）美国模式——稳步推进。美国实行弹性退休制度。1978～1986 年间，美国从立法入手对弹性退休制度进行相关法律修订，规定最低退休年龄为62 岁，最晚则为70 岁。只要满足相应养老金的领取条件，老年劳动者便能依据自身状况选择该年龄范围内任何年龄节点退休并领取养老金，但领取的额度会依照不同领取年龄进行增减。若选择提前退休，养老金的发放会酌情减少，若选择延迟退休则会增加养老金的发放。

美国延迟退休政策的实施总体较稳定，劳动者在选择领取养老金年龄上体现了一定的灵活性。若在法定退休年龄前劳动者就选择退休并领取养老金，同时其提前退休的时间不超过36 个月，每提前一个月退休养老金便减少总额的0.56%；反之，提前退休的时间超过36 个月，未超过的部分仍按每个月0.56%相应地减少，超出部分只要每提前1 个月退休就相应地减少0.42%。而且美国对那些比法定退休年龄更晚退休的劳动者制定了相关奖励机制，越晚选择退休其获得的奖励力度就越大，劳动者选择比正常退休年龄每晚退休1 个月，其所获得的全额养老金就会在原有基础上增加0.67%，如果选择了延迟一年退休，则增加3%。

同时，美国的养老金制度还有着较高的市场化程度。2005年，美国针对社会保障制度领域进行相关改革，低于55 岁的劳动者被准许将其4%的应缴社保税转入可用于购买股票等有价证券的个人账户之中，且自己可以将本人个人账户上的相关累计资金留给本人子女及其后代，以此实现了打通养老金投资的金融市场渠道的成效。通过市场参与养老金体系的运行在一定程度上激发了养老金市场的活力，进一步提高了个体养老金的受益水平，并且低福利和多元化社会保障的发展也促进了养老财政稳定和老龄人群工作积极性的提高。

虽然美国在解决延迟退休问题上相对而言取得了成功，但也存在一定的不足。私营化养老金市场不断发展，大量由私营养老金业务所吸纳的资金流入了信贷市场，这在一定程度上促进了美国金融市场的繁荣，却也为美国的养老金体系带来了更多难以预测的市场风险。而政府还未对此进行任何的干预与限制，这很可能对未来延迟退休政策的发展产生一定的影响。

（三）日本模式——立法导向。日本延迟退休政策主要是从提高养老金的缴费率、逐步延迟退休年龄以及构建养老金收支平衡机制三个阶段逐步推进的，并通过颁布一系列相关立法，如《老年人雇佣安定法》等法律法规，从调整退休年龄、改革养老金制度以及促进老龄就业等领域加快延迟退休政策的进程，以逐渐实现弹性退休制。日本延迟退休政策的实施是以立法为导向，对各个阶段的退休制度等进行修改和完善，以此来分阶段、分层次推行延迟退休。

第一阶段，日本颁行了《中老龄雇佣促进特别措施法》，适用对象为中老龄劳动者，目的是推动高于45 岁的劳动者就业，并规定达到50 岁工作年龄后的员工不再随工龄增长而增加工资。1976 年，日本计划将55 岁及以上年龄的劳动者就业率提高至60%以上，即提高中老龄劳动者的就业率。之后，日本于1985 年颁行《年金修改法》对养老金制度进行改革，建立基础国民年金，让全国人民进行统一缴费，同时创立了银色人力资源中心，以保障高龄劳动者能够拥有多元化就业机会。

第二阶段，日本正式确定了60 岁退休的目标。修订后的《老年人雇佣安定法》规定企业需将退休年龄设定在60 岁以上，以立法方式让企业雇佣60～65 岁的老龄劳动者成为一项共识和义务。同时，日本于2000 年修改《厚生年金法案》提高养老金领取条件，并要求企业不能将年龄作为雇佣劳动者的标准，并对那些高龄劳动者以及对其进行雇佣的企业给予多种形式的补贴和奖励。

第三阶段，日本进一步修改《老年人雇佣安定法》，强制要求企业在2013 年4 月前将退休年龄逐渐提高至65 岁，且从2005 年开始逐渐延长退休金的缴纳年限以及提高退休金的缴费率，而银色人力资源中心也作为综合性职业介绍中心来服务高龄劳动者，以此推行延迟退休政策，缓解其日趋严重的老龄化现象。

日本通过改革相关立法促进了多元化弹性退休体系的构建，企业能够根据自身状况选取相应的雇佣方案来雇佣中老龄劳动者，而劳动者也可以依据自身的身体状况自主选择相应形式的雇佣，这不仅能够为企业带来一定的创收，还能为中老龄劳动者创造良好的就业环境，帮助其实现自身价值。

虽然日本延迟退休政策在中高龄劳动者的就业方面起到了一定的推动作用，但效果并没有十分明显，实施过程中依然存在一些不足。比如，在构建养老金收支平衡的调整机制方面，日本主要聚焦在延长缴费的年限上，这对降低养老金的支出并没有太多作用，且部分高龄劳动者家庭收入构成中劳动收入占比下降，他们在一定程度上更依赖于养老金，提高缴费率可能会对劳动者参与养老保险制度产生影响。同时，还存在部分企业对聘用老年劳动者持消极态度的现象，导致老龄劳动者无法得到高质量的工作岗位和较好的公司地位，这都需要进行不断地改善和提高。

三、借鉴与启示

通过对各国延迟退休政策实施的研究，分析他们的优势与不足，对我国施行延迟退休是十分具有借鉴意义的。结合我国目前的延迟退休状况以及我国国情，在借鉴国外先进经验时必须要考虑是否符合我国国情，然后再将其先进经验运用到我国的延迟退休政策上，同时也要认真审视国外在实行延迟退休时所遭遇到的挑战。

（一）分类推行，缩小男女退休年龄差距。结合国外的经验，我们可以发现国外的延迟退休并不是一个政策面对所有人群，而是根据本国国情分群体并且坚持公平原则具体推行延迟退休。我国实行延迟退休的根源，是由于我国的劳动力人口的不断短缺，为了弥补人口红利的缺失而逐步推行，这也侧面证明了我国的人口比例失调，需要分类推行，针对不同年龄群体实行不同的延迟退休方案，同时兼顾男女比例以及现今男女平等的倡导，在延迟退休年龄上也要逐步缩小差距，做到因类而异，稳步实施。

（二）建立起延迟退休政策的相关配套措施平台。结合美国、日本等的延迟退休政策，不难看出他们在实行延迟退休政策的同时建立了养老金激励机制来保证职工的养老生活。而在我国，不仅要建立配套的养老金激励机制，更要建立相关的社会保障政策。中国长期身为人口大国，和美国以及日本的实际国情有着比较大的差距，所以我国不仅要实施养老金激励机制，更加要实行社会保障措施，保障社会中因为延迟退休而陷入困境的人群，维持社会稳定。

（三）将外在的政策推力转化成职工的内在动因。我国目前的政策，是分阶段小步推行延迟退休，这无疑是结合我国的实际国情做出的最优选择。在分阶段推进过程中，刚开始是依靠国家政策的强制推行，以此来保障延迟退休的落实，但是任何一项政策单纯依靠国家强制力是注定走不长远的，所以在实施过程中，我们必须将外在推力转化成内在动力。借鉴美国、法国的先进养老金激励机制以及退休年龄的渐进延后，促使职工主动加入延迟退休，将延迟退休的深度和广度都进一步扩大，不仅要保证目前政策实施覆盖的范围，更要促使国民自主地加入延迟退休政策，主动扩大延迟退休覆盖的范围，同时职工的主动加入也可以使延迟退休获得民众的拥护和支持，更有助于延迟退休的落实与实施。

（四）实行试点与推广相结合。分析国外在实施延迟退休过程中所面临的挑战，并且结合我国的国情，我国的延迟退休必须在试点地区优先推行，结合反馈再逐步推行到全国各个地方。从垃圾分类政策就不难看出，我国推行任何一项政策都必须先试点，再全面推广。这是一项艰巨的任务，并不是一蹴而就的，垃圾分类政策目前在试点城市推行了如此之久，但是在全国的大部分范围内的推行仍然进展缓慢，由此可见政策的逐步落实十分艰巨。而针对延迟退休政策，我们必须调查全国的实际人口情况，找出最典型的地区来进行试点，同时小范围推广延迟退休，将两者的实施情况反馈进行仔细研究，从而完善延迟退休政策，让其能够在全国范围内推广。

（五）建立延迟退休推演模型预测推行情况。在完善延迟退休政策的过程中，在试点推行的基础之上，建立推演模型，结合调查的数据和国外已经实行的延迟退休政策，提前预测相关情况的发生并制订应对方案，避免遭遇意外情况而不知所措。通过与社会学、物理学等相关学科的合作，建立推演模型，既可以有效应对推行延迟退休时的各种情况，也可以提高政策推行的效率，尽早地将延迟退休政策落实，推动生产力发展，促进经济增长。