新疆房地产税改革思考

□文/刘素鑫 刘维忠

（新疆农业大学经济管理学院 新疆·乌鲁木齐）

［提要］ 房地产税的征收可为基层政府筹集财政收入，在一定程度上调控贫富收入差距，调节房地产市场，进一步提高房地产资源的利用效率。对新疆而言,房地产税的征收有利于地方政府主体税的建立，提升政府财政自给能力，辅之一定的制度保障，其改革既要考虑保障地方税收收入，更要服从服务于党中央治疆方略，特别是社会稳定和长治久安总目标，发挥住房、税收政策对新时代屯垦戍边的保障作用。

近年来，有关房地产税的征收多次被提出，受到社会的高度关注。目前，我国地方政府面临缺乏稳定收入来源、财权不匹配的情况，而保有环节的房产税具有不易移动、税基稳定的特点，使房地产税作为地方税主体税种具有天然优势。党的十九大报告明确指出，要“深化税收改革制度，健全地方税体系”。从国外的经验来看，成熟的房地产税制度不仅能为地方政府带来持续稳定的财政收入，还能促进地方完善公共服务供给，对于地方税体系的健全具有重要意义。

一、房地产税改革的必然性

（一）房地产税改革的发展。房地产税因税基的不可流动性，通常被划定为地方税。一般认为，房地产税包括房地产交易、持有等各个环节征收的房产税、契税、土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税等，本文讨论的是房产持有环节的税收，包括房产税和城镇土地使用税。目前，有不少国家和地区都对房产、土地征收房地产税。2011 年，上海和重庆作为试点，开创了我国在住宅领域征收房产税的先河，此举引起了学界和社会的高度关注和广泛讨论。事实上，房地产税改革的趋势早已显现。早在十六届三中全会上，就提出当具备一定条件时，要对不动产开征统一规范的物业税；党的十八届三中全会明确提出，要加快房地产税立法；“十三五”规划纲要进一步指出推进房地产税立法；在党的十九大会议上，时任财政部长的肖捷也提出我国要逐步建立完善的现代房地产税制度。李克强在十三届全国人大一次会议和十三届全国人大二次会议上作的《政府工作报告》中明确提出要推进房地产税立法。可见，房地产税落地速度加快，基本轮廓已清晰。

（二）房地产税改革的必然性。房地产行业是国家重要的税收来源之一，与每个人切身相关，关系到国民经济的平稳运行。而且房地产税作为一种收益税，若房地产税的征收能够依据量能课税原则，对房地产价值采取动态评估并及时让纳税人知晓财产收益，那房地产收益便具有可税性。

2000～2018 年，全国税收新增比重和新疆税收增速较高。全国两税收入从274 亿元增加到了4，720.88 亿元，增长了17倍，占全国税收的比重从2.18%升至3.37%；新疆两税收入从3.67 亿元增加到91.58 亿元，增长近25 倍，占地方公共预算收入比重从4.64%升至5.98%。另外，由于我国居民住房自有率大幅提升，原来“重交易、轻保有”的房地产税体系体现出征税范围窄、税率不合理、税收优惠不科学等多个弊端。再者，2000年以后，我国房地产市场持续过热，房价高正在透支着居民的消费能力，房地产税改革从2003 年十六届三中全会首次提出至今，曾三度写入政府工作报告，还在上海和重庆进行试点，为以后的全面开征积累了经验。

在上述众多事件的影响下，房地产税的改革愈加紧迫，被寄予调控房价、调节社会分配、健全地方税体系、降低“土地财政”依赖的期待，中央政府一直在加快房地产税的改革进程。至此，房地产税改革已成定局。

二、房地产税改革产生的影响

（一）对房地产业的影响。若房地产税全面扩征，必然会对市场造成明显的冲击，这与中央政府在加快推动房地产税改革的政策信号中一再强调的房地产市场的政策动机相反。其实，房地产税本身不具有推动房价持续下跌的动力，地方政府的“土地财政”需求短期内难以改变，也没有意愿让房价大幅下降，长期影响房价的因素是市场供需形势，三四线城市、欠发达地区在房地产税改革中的市场波动下行的行情可能延续更长。此外，房地产税的征收虽然短期内会影响房地产行业的业绩，但长远来看，最符合房地产行业根本情况的应是房价平稳健康发展，而非大起大落。

（二）对地方财政收入的影响。2013 年沪渝试点结果表明，房地产税改革对增加地方财政收入的作用甚微。中央政府对房地产税的总体原则是“宽税基、低税率、有减免”，因各地情况有别，房地产税对地方财政收入的影响主要取决于当地征税房产数量和房产的评估价格。研究发现，在三四线城市，地方政府税收收入是可观的，可填补“减税降费”下的财政缺口，但为涵养税源，又必须坚持税收增长“稳步慢行”，使纳税群体的负担保持在可承受的范围内。此外，若房地产税作为地方政府主要的财政收入来源，为了增加税源，地方政府势必会提供更好的公共服务，吸引房地产业建房、吸引居民买房，由此便形成一种良性循环。

（三）对居民家庭消费与储蓄的影响。征收房地产税会增加居民的支出，挤占他们的可支配收入。居民家庭作为市场经济的重要主体，其消费和储蓄行为的变化必然会对社会产生重要的影响。2011 年重庆和上海房地产税改革试点发现：第一，在重庆地区对消费有明显持续的抑制作用，而上海地区在短期内抑制了居民消费，但长期来看促进了居民消费增长，当然两地效果不同与很多因素有关；第二，对高收入群体的消费水平有抑制作用，对中低收入群体不显著。此外，在房地产市场供不应求的状态下，征收房地产税可能会将房产持有者增加的成本，直接转移到接手者的手中。这样来看，通过征收房地产税来遏制房价或者房租的增长可能并不现实。

三、新疆房地产税征收现状

（一）房产税税收收入低，占地方税收收入比重低。由于我国地方政府过度依赖转移支付与非税收入，导致地方税体系缺乏稳定的主体税源，房地产税改革作为我国地方税收体系改革的起点，无疑就承担起地方税主体税种的使命。但根据资料显示，乌鲁木齐税收收入占全疆接近1/4，房产税收入虽逐年增长，但占比一直在5%左右，成为地方主体税种还有很大差距。

（二）城镇化进程较慢，居民纳税意识薄弱。实施西部大开发以来，西部地区各省市加快发展经济，城镇居民收入大幅增长。但新疆情况较为特殊，南疆地区自然条件较差，少数民族聚集，多以农业为主，城镇化进程较慢，城镇人口较少，居民文化水平不高，纳税意识较淡薄。资料显示，新疆城镇居民年收入在西部地区的位次由2000 年的第6 位降至2018 年的第11 位。

（三）有较宽松的房地产政策。客观来讲，新疆自住房货币化改革以来，房价总体涨幅不高，加上近年来新疆大力实施棚户区、旧城区改造的政策，使得房子供大于求趋势日渐明显。央行5 次降息，史上最低房贷利率及政府不断出台的多项利好政策，极大地拉动了市场需求，这样的市场现状又极大地带动了开发商的信心，形成一种良性循环。

（四）征收管理存在某些薄弱环节。对个人住房保有环节征收房地产税，征收对象多为自然人，征税机关必须一户一户进行落实、评估、征缴，征收难度可想而知，使得征收的成本较高。对于税务机关而言，还要有完善的信息技术支撑，维护后期数据，除去新疆各地税务机关的信息化水平差异，对落后的南疆等地更加难以实行。

四、新疆房地产税改革的关键

对新疆而言，从大方向出发，房地产税改革既要考虑保障地方税收收入，更要服从服务于党中央治疆方略，特别是社会稳定和长治久安的总目标，发挥住房、税收政策对新时代屯垦戍边的保障作用。在房地产税时代，必须考虑稳房价-稳市场-稳金融-稳预期-稳置业-稳人口结构等一系列关乎边疆稳定和长治久安的重要问题。因此，新疆房地产税改革的制度设计导向应聚焦以下三个方面：

（一）政府适度放权。借鉴国际上房地产税征收较为成熟的国家做法，一般都是在中央统一立法的前提下，给予地方政府较大权限。原财政部长肖捷也曾指出，应按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则，推进房地产税的立法和实施，形成税法统一、税负公平、调节有度的税收制度体系。因此，房地产税的基本法律框架应由全国人大立法，征收范围、税率充分授权给各级政府，依实际情况分步推进房地产税改革。新疆地处西北部，经济发展相对落后，南北疆发展不均衡的问题突出，房地产开发和人口等存在差异，放权也可充分发挥基层政府便于获取房地产信息和贴近纳税人的优势。

（二）坚持立法先行、分阶段、分地区、稳步推进的原则。稳步推进房地产税的立法是建设现代税收制度和现代财政制度的必然要求，也是构建房地产市场健康发展长效机制的重要内容。特别对新疆而言，贫困地区在2020 年刚完成脱贫攻坚任务，短期内若全面开征房地产税，不利于稳固脱贫攻坚的成果。而且在当前国内消费市场需求不足的背景下，为了稳定经济增长和稳定就业，应尽量减少房地产税对消费和经济增长的负面影响。因此，新疆宜分阶段、分地区推进，先从城镇化率较高的乌鲁木齐等城市开始，因南疆少数民族聚集且以农业为主，城镇发展相对滞后，应暂缓推行。总之，要通过渐进改革引导预期，给予市场充足的时间调整适应。

（三）实行低税率、轻税负、优惠从大的方案。新疆房地产税在实施之初，应突出“宽税基”“低税率”“多优惠”的特点，致力于优化置业营商环境和稳居宜居环境，吸引房地产业建房、居民购房，随着公共服务进一步改善，居民收入进一步提高，房地产市场健康发展，税收收入的规模才可逐步上涨，但从稳疆兴疆方略的长远考虑，借鉴历史经验，涨幅也不应太大。

（四）充分考虑居民的纳税能力，制定差异化的税收政策。鉴于开征房地产税对不同收入水平和还贷压力家庭的消费行为的影响存在差异，在推进房地产税改革的过程中，要充分考虑纳税人的纳税能力，根据量能课税与公平税负的原则，制定差异化的房地产税政策。例如，对于拥有两套以上房产或者人均面积超过一定平方米的高收入人群征收房地产税，可考虑采用累进税率，这样有可能会使更多的房源流入市场，从而起到降低房价的作用；对于仅有一套住房且用来居住的中低收入家庭，可减免征收，降低普通家庭的税收压力。

五、新疆房地产税改革的制度保障

2019 年7 月30 日，中共中央政治局召开会议，分析研究当前经济形势，会议要求落实房地产长效管理机制，不将房地产作为短期刺激经济的手段。这充分体现了党中央对房地产市场调控的坚决态度，而房地产税改革进程也将进一步提速。综合分析，本届全国人大任内，将完成新的房地产税法律制定，此后各地将分别制定地方法规并组织落实。由于房地产税改革影响方方面面，很多地方已着手开展研究工作，并部署配套措施，以期充分扩大改革红利，降低改革成本，新疆也应积极跟进。

（一）营造良好的社会氛围。要普遍提高我国公民的纳税意识。房地产税改革的想法提出后，社会公众对其误解一直存在。据调查，新疆房地产市场出现的一些变化，也与居民对房地产税的顾虑有关。对居民住房在保有阶段征税，要获得大多数民众接受和认可，需要大力宣传，形成开征房地产税的良性舆论氛围。在政策窗口期应广纳社会才智，加强各方面协商，争取最大公约数，提升决策质量。

（二）完善征管机制能力。健全的房地产登记制度、完善的房地产评估体系和发达的信息披露及纠纷调解机制是顺利开征房地产税的必备条件。全国统一的不动产登记信息管理基础平台已实现联网，要逐步促进在新疆房地产交易中的应用。为保证评估、仲裁环节的公正性，应逐步培养建立具有权威性、客观性、科学性的第三方机构。加强法规、制度建设，解决与原有制度如土地出让金等衔接问题、与居民收入增幅对接问题、与纳税人承受能力适应问题、不同属性房产征税依据问题、房地产税在地方各级政府之间归属问题、与房地产相关的各种税费基金清理规范问题等。

（三）完善公共服务供给体系。房地产税开征后，家庭消费势必会减少，尽管如此居民也不愿减少家庭储蓄，甚至会增加预防性储蓄，主要是因为当前我国的教育、医疗等社会服务体系还不完善，居民对孩子教育、家庭医疗等缺乏安全感。因此，我国在推进房地产税改革的同时，应进一步完善教育、医疗、养老等公共服务的供给体系，逐步提高社会保障水平，从而使居民适当减少家庭预防性储蓄，以促进消费和经济的稳定增长。