“营商环境”制度廓论

□文/ 赵山河

（云南民族大学 云南·昆明）

［提要］ 一个国家或地区的营商环境制度如何，直接关系到招商引资成果和经济发展的质量，关系到政府财政收入和百姓的生活水平。我国政府不断深化“放管服”改革，对各大城市营商环境制度进行考核排名，形成各地竞相优化营商环境、扩大对外开放的良好局面，我国在全球营商环境报告中的名次也大幅度提升。本文主要梳理“营商环境”制度的历史发展，分析我国目前“营商环境”制度的不足，并提出完善建议。

一、“营商环境”制度的历史发展

（一）营商环境的定义。2001 年，世界银行成立Doing Business 小组，负责制定中小企业营商环境指标体系，2003 年发布第一个年度全球营商环境报告。“营商环境”一词由此而来。学术界至今对“营商环境”并没有统一的定义解释。世界银行定义是“伴随着企业整个经营活动过程（包括从开办、营运到运营结束的各个环节）的所有周围条件和境况的总和”。在2019 年7 月《天津市优化营商环境条例》中，营商环境是指“市场主体在准入、生产经营、退出等过程中涉及的政务环境、市场环境、法治环境、人文环境等有关外部因素和条件的总和”，这和“营商环境”百度词条定义相同。2019 年10 月国务院公布《优化营商环境条例》提出的定义，“营商环境是指企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件”。

（二）全球营商环境报告的内容与我国排名情况。世界银行对于各个国家和地区营商环境的评估均采用样本城市的方式，我国选取的样本城市是北京和上海。营商环境报告以中小企业为研究和测评的对象，采用11 项一级指标、43 项二级指标评估各个国家和地区制定的相关法律法规和政策是否有利于企业的设立与经营。营商环境报告评价指标体系完善、覆盖面广、发布周期稳定，现在已经成为具有国际影响力的营商环境评估体系，给全球资金流动、人才流动提供了方向。排名靠前的国家和地区，在吸引外资和吸引人才等方面独具魅力，大量的资金、大批国际知名专业人才和青年学者都会奔涌而来，从而加速了这些国家或地区经济的持续快速发展，并且逐步成为经济发达的国家或地区。所以，各个国家和地区政府对此都十分重视，通过对营商环境报告各个指标的得分排名情况逐一对照检查，分析不足，取长补短，逐项整改，抓好落实，经济实力均有较大增长。从2003 年发布第一份年度全球营商环境报告，到2019 年底，共发布17 份。近年来，我国在世界银行全球营商环境报告中的排名大幅提升，2015 年第90 位、2017 年第78 位、2019 年第46 位、2020 年第31 位，进入了营商环境较好国家序列。

（三）我国营商环境制度发展路径。在2012 年，广东省在全国率先就发展营商环境进行专题调研和学术研究，并制定了优化营商环境的五年行动计划。就全国来说，2013 年中共中央第一次提出了“建设法治化营商环境”的目标，全国上下围绕优化营商环境进行大刀阔斧的改革。2014 年，上海市公布《中国（上海）自贸区管理办法》，首次对营商环境进行了地方制度化立法。到了党的十九大以后，优化营商环境就成为了我国“放管服”改革新的目标。2018 年11 月，中国社会科学院信息化研究中心等机构联合发布《首届（2018）中国营商环境评估报告》。2019 年5 月，中国战略文化促进会等机构联合发布《2019 中国城市营商环境指数评价报告》。同年10 月，国务院公布《优化营商环境条例》，这是我国第一部针对营商环境专门颁布的法规。该条例对当前优化营商环境工作涉及的各个领域进行了制度化规范，于2020 年1 月1 日起实施。

（四）营商环境制度建设的重要性。企业家到一个地方投资发展，第一件事就是要先去考察了解当地的营商环境。好的营商环境能够吸引企业家和各类人才施展抱负，实现理想，创造美好生活。如果一个地区的营商环境较差，就难以得到投资者的青睐，最终导致当地的经济发展缓慢，税收收入偏低，社会就业岗位欠缺，百姓的生活水平也会受到影响。所以，优化营商环境是解放生产力的实事，是提高人民生活水平的好事，是实现我国经济高质量发展的大事。优化营商环境“对于增强微观主体活力，提升政府治理能力，促进更高水平对外开放，作用显著，意义重大”。推动经济发展的着力点就是营造良好的营商环境。近年来，我国政府下大力气深化改革，简政放权，“放管服”改革取得显著成效。2018 年3 月，李克强在国务院政府工作报告中总结说：“五年来，国务院部门行政审批事项削减44%，非行政许可审批彻底终结，中央政府层面核准的企业投资项目减少90%，行政审批中介服务事项压减74%。”

二、目前“营商环境”制度的不足

便利高效的营商环境制度是企业稳定发展的保障，是对企业从开办到生产经营、从发展到结束整个过程所有外部环境中不适应发展的部分进行认真调查整理、梳理归类，对各个指标中存在的问题逐条对比、逐条诊断，深入探讨、分析症结所在。

（一）行政工作效率有待提高。有些地方政府存在部门与部门之间各自为政的情况，各个部门只管按照自己的职责干好自己的事，去同一家单位检查也是检查各自分管的工作，部门之间工作相互协调的机会较少。有的部门怕给企业添麻烦，深入基层调研的机会较少，或者去基层调研也是轻描淡写，听听汇报而已，对企业发展进程和群众的需求诉求了解不多不深，对企业发展中遇到的困难也没有去认真钻研思考，没有积极想办法帮助解决。有些地方政府虽然进行了行政审批制度改革，在放开市场准入限制、优化审批流程改革等方面取得了明显效果，但是在事中事后监管改革方面却有些滞后，出现了部分权限放开了却管不住的现象，比如市场准入放开了，有些地方政府对一些不该管的事情却抓住不放。还有一些部门，办事效率低下、执法不规范现象依然存在。如今国家倡导大众创业、万众创新，一些部门的工作检查仍然比较频繁，也加重了企业的迎查负担。比如，某一个地方出现一起大的建筑安全事故，上一级政府强调要抓好建筑行业安全工作。这个阶段，各个项目建设单位就整天迎接各种检查，政府安全领导小组来查，安全主管部门来查，建设主管部门来查，行业主管部门来查，项目挂包单位来查，政府的项目建设指挥部来查，按属地化管理乡镇或者街道办也来查，还有上级或者再上级政府安全领导小组和各类主管部门来查，确实让企业疲于应对。

（二）中小企业融资难。大型企业的还款能力强，银行信誉较好，所以银行批准的贷款额度较大。各家银行也都愿意和他们打交道，部分银行工作人员见了国有企业和大型企业老板就笑脸相迎，见了中小企业老板就是满不在乎的样子。就中小企业来讲，的确有一部分中小企业固定资产较少，在原材料购进和市场销售方面都容易受外部环境变化的影响，所以很难从银行获得急需的贷款支持。加上个别企业在内部管理方面不规范，引起了银行对资金安全的担心。银行贷款基准利率上浮标准和贴现率浮动标准都由各家银行自行制定，多数中小企业能够拿到的银行贷款利率偏高，要是到民间借贷利率更高，有的甚至到了20%左右，企业融资负担整体较重。

（三）好的优惠政策落实不好。近年来，国家和各级政府都制定了支持中小企业发展的优惠政策，比如支持“双创”、降低企业负担等，由于主管部门对这些优惠政策传达不及时、不到位，导致部分企业不知道有这些好政策，能够对号入座、享受这些优惠政策的企业就更少了，这样就相对制约了企业的发展。了解这些优惠政策的企业有的也弄不明白企业的哪一项业务适合哪一项优惠政策的哪一条。中小企业点多面广，布局分散，数量庞大，比如快递公司为了节约租金费用又想拥有较大的仓储面积就选择城市郊区较偏僻的地方安家。有关部门对税收减免对象调查统计不全，心中无数，底数不清。制定优惠政策的目的就是为了促进经济社会的快速发展，优惠政策落实不到位，业务主管部门责无旁贷，应该追责。

（四）政府部门之间信息不能有效共享。政府各部门在长期履行职责过程中积累大量的信息资源，这些资源仅供部门内部或系统内部了解情况、掌握动态、研究工作使用，而没有在部门之间自由交流，难以建设实时的、涵盖企业开办和注销、监管、税务、财务信息等全方位的企业信用评价体系和监管体系，政府多部门信息互联无认可性。没有企业信用体系这个基础，就难以改变企业信用贷款难、贷款额度小的问题，处在部门职责边界的工作就会出现多部门重复执法或者个别事项执法缺位的问题，处在部门职能交叉的工作就会出现企业向不同部门重复报送材料报表的问题。信息不能有效共享已成为制约营商环境优化的瓶颈。比如，山东省某市发展改革委向市统计局了解全市各行业重点企业经营情况答复，根据《统计法》不能提供单个企业的上报数字。于是市发展改革委就安排自建统计系统，向全市所有的规模以上企业下通知，把每月向市统计局报的经营情况报表同时报送市发展改革委，这样就人为造成了企业向多个政府部门重复报送经营情况报表的问题。现在，信息共享的障碍并不是技术上无法做到，而是部门之间权力分配等因素的影响，这就需要上级政府、乃至国家做出科学的决策，并安排信息管理专项资金，确保基层部门之间的信息共享不是一次性的行为或者短期的行为，而是一个长期的制度安排。

（五）引不进、留不住让部分企业在人才招聘中有些尴尬。与大型企业相比，中小企业在经济效益、职工人数、企业影响力等方面都没有优势，而且发展的稳定性也不如大型企业，所以难以用高工资、高福利来吸引人才。在参加人才招聘时如果对企业的急需人才给出了高薪的承诺，引来了高端人才，一旦外部环境发生变化，资金欠缺、购买原材料受阻，或者企业产品销路不畅，这些都可能会使原先的承诺难以完全兑现。还有一些企业由于规模较小，能给人才提供的成长机会和发展空间不大，能提供培训的机会也比较少，难以吸引人才。政府部门的人才市场作用还没有得到充分发挥。由于缺少综合性的人才供需平台，企业的需求信息和人才的需求信息交流受到制约，双方难以通过供需平台进行双向选择。部分地区出台的人才政策对高端人才的奖励力度较大，但是门槛太高，一般都达不到享受奖励政策的标准，而对中低端人才的奖励措施力度较小，缺乏吸引力。另外，人才流动也与城市经济发展速度、学术环境、企业发展前景、企业管理模式和企业文化、个人提升空间和生活环境等因素密不可分。因此，是否能够引来人才、留住人才不仅仅是企业自身的问题，也是整个社会经济发展环境的问题。

三、我国“营商环境”制度的完善

营商环境是一个地区的核心竞争力，营商环境制度的建立和完善同做好作风建设一样，永远在路上，没有最好，只有更好。所以，要按照高质量发展的要求，不断改进工作方法，提高工作效率，对照发达国家和先进地区的好经验、好做法，努力营造更好的营商环境。

（一）营商环境制度修改意见

1、对照世界银行年度营商环境报告，抓好整改落实。《全球营商环境报告》的评价方式采取问卷调查和案例分析的形式进行，其评估结果得到世界各国和地区的一致认可。实践证明，哪些经济体的营商环境得分排名靠前，就像吸铁石一样，能吸引全球的资金和人才流向这些地方。到2020 年，新西兰已连续四年总排名第1 位，紧随其后的是新加坡、中国香港、丹麦和韩国，美国居第6 位，我国居第31 位，虽然较上年上升了15 个位次，但和排名靠前的几个经济体相比，营商环境还有较大的整改提升空间。比如和第一名新西兰相比，在跨境贸易方面，出口报关单审查时间我国是8.6 小时，新西兰是3 小时，进口报关单审查时间我国是12.8 小时，新西兰是1 小时；合同执行方面解决商业纠纷的时间我国是496.25 天，新西兰是216 天。营商环境就是生产力，要对照世界银行评价指标和国际国内先进水平，找准差距，借鉴先进经验做法，结合我国实际，完善营商环境制度，出台具体务实的改革举措，抓好我国营商环境评估，加快我国营商环境的整体提升，加快经济发展。

2、集中开展优化营商环境调研与考评活动。调研活动就是要组织专门调研组分头到政府各部门单位，到工业园区、企业、市场，采取现场了解、座谈讨论、问卷调查、意见反馈等不同形式，全面调查掌握各部门、各行业、各单位存在的制约经济社会发展的消极因素，认真研究解决办法，制定相关工作制度。考评活动就是一方面对各级政务服务窗口单位进行明察暗访，了解各窗口单位在制度建设、服务效能、投诉处理等方面的运行情况，“最多跑一次”承诺的执行情况以及网上业务的办理效率，形成廉洁高效的政务服务环境；另一方面要深入企业了解政府优化营商环境政策在企业落实兑现情况，了解企业的真实需求和评价建议，然后抓好整改落实，齐心协力优化营商环境。另外就是制定考核指标，定期考核排名，增强加快发展的紧迫感。2017 年，贵州省政府采用世界银行营商环境评价指标对全省80 多个县进行考核检查，查找工作漏洞，分析存在的问题，整治营商环境。2019 年6 月，又参照上海、北京、深圳等地营商环境改革经验，制定了《贵州省营商环境优化提升方案》，提出了17 个方面45 项具体量化考核措施，全面改善营商环境。

（二）优化营商环境的对策

1、引进人才，重视人才，留住人才。营商环境首先是人才环境，而吸引人才首先要看生活环境如何。过去各地要先招到项目和资金，提升税收，然后再进行城市建设。现在要先改变当地的生活环境，提升公共服务水平，才能引来更多高端人才，进而引来创新要素。改善生活环境应成为优化营商环境的重要组成部分。同时，政府部门要做好调查统计，及时完善各类人才信息库和企业需求信息，为企业和人才提供双向选择。要积极帮助企业联系高校专家教授，为企业发展献计献策，答疑解惑，帮助企业培养急需的技术人才，联系职业院校与企业合作共建校外实习基地。作为企业，在引进人才的过程中既要注重工作能力和个人品质，又要善于激发人才的工作潜能，让人才把奉献精神作为生存的根本。企业要根据所在城市职工平均收入和企业的经济效益，完善企业自身的薪酬体系，逐步提高企业职工和科技人才的工资收入。对企业急需的科技人才和高精尖人才要根据人才需求情况，制定专门的引进和激励政策，如住房补助、安家费用、购车补助等方面的优惠政策，加快企业发展，积极为人才提供施展才华的发展空间和提升能力的培训机会。据《大众日报》介绍，山东省淄博市淄川区“自2008 年起，每年举办百名专家淄川行、百家企业院校行、百名博士企业行活动，累计吸收3，000 余名国内外专家教授参与其中，助力淄川签约合作项目500 余项，解决企业技术难题1，300 余个，引进高新技术项目50 多个”。

2、加快制度创新。一座城市的GDP 多少、活力大小、发展后劲怎样，企业最具有发言权。因为企业的发展，既要看企业的管理水平，还要看企业所在地区的营商环境。营造良好的营商环境的核心就是制度创新，要让企业单位和社区居民都能用最少的时间、跑最少的路、花最少的钱把事情办好。营商环境就是竞争力，山东省深入推进“一次办好”改革，为企业发展提供“保姆式”服务，当好企业发展的“店小二”。还有上海市的“五个一”改革措施、浙江的“最多跑一次”、江苏的“不见面审批”，这些先进的理念和做法都是在“放管服”改革上的制度创新，值得学习。要“提高改革创新艺术。善用‘集成法’，把外地经验、跨行业经验进行梳理整合提炼，结合实际为我所用。善用‘点穴法’，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，不仅要找准部位，更要找准穴位。善用‘开门法’，走出去开阔视野、感受体悟，请进来条分缕析、理清思路”。

3、尽力为企业构建良好的融资环境。首先，企业自身要练好内功，不断加强内部管理，改进生产技术，抓好产品创新，积极开拓市场，提高经济效益，增强企业的核心竞争力和持续发展的能力，逐步壮大自身实力以引起政府的重视，得到银行的支持。金融部门要贯彻落实好国家对中小企业的贷款优惠政策，主动深入企业开展需求调研，大力推动金融产品创新，及时推出适合于推进中小企业发展的贷款形式，保证对中小企业贷款的平均增长速度不低于整个银行业的贷款平均增长速度。政府部门要把对中小企业贷款多少列入对金融机构的年度绩效考核。政府部门要多为企业发展着想，积极在银行和企业之间牵线搭桥，雪中送炭，帮助企业解决急需资金。地方政府应设立中小企业发展扶持资金，发挥财政资金四两拨千斤的作用，支持企业发展。其次，鼓励企业加快技术创新和管理创新，带动地方经济的较快发展。2020 年春节前后，新冠肺炎疫情对我国经济社会影响较大，多数企业无法正常复工、部分订单无法兑现，部分企业经营出现了一定的困难。除政府部门给予救助补偿外，金融部门也应该深入调研企业和市场的受损情况，积极为企业和个体经营者提供资金支持，帮助他们渡过难关。

4、以政务平台为载体推动信息共享。依托“互联网+”和“政务云”平台，将国家和省、市、区政务信息资源接入一个接口，实现信息共享，提高办事效率。建立信息标准化工作的法律法规，完善信息共享制度，规范信息和信息产品的交流和使用，在严格的信息安全条件下实现信息共享，建立数据的价值标准和开放标准，激发共享过程中利益相关方的积极性。要构建企业数据库，将企业的基本信息录入政府信息平台，实行动态更新、部门共享，以便为企业提供便利高效的政务服务。要把信息共享和应用纳入对各级政府及相关部门的政绩考核当中，促使政府部门拿出更多的不涉密信息，促进全社会的创新和应用，形成上联国家、下联市县、横跨各省的全国一体化信息共享平台，为企业、群众提供方便。

5、建立法治化的营商环境。“法治就是最好的营商环境，是优化营商环境的内在要求、应有之义和重要保障”。改革开放40 多年来，我国的营商环境制度建设有了较大的进步，法律、法规门类逐步健全，要做好法律法规的宣传和培训工作，使法治观念深入人心，有法可依，有法必依，确保人民生活的安定和企业经营的正常运行。新西兰、新加坡、美国以及中国的香港、深圳、天津等地优化营商环境经验做法为各地建设法治化国际化营商环境、推动整体营商环境的改善和优化提供了重要启示。“法治是衡量营商环境优化改革成败的最重要指标，世界银行的评估打分，打的实际上也是法治的分”。要适应我国经济发展的新常态，完善法治建设（包括涉外法制建设）规划，提高立法工作质量。比如，学习新加坡的优化营商环境模式，为知识产权保护、投资者保护、企业人才保护等提供有力的制度保障。要持续推进以“放管服”为重要内容的营商环境改革，通过优化事前事中事后监管，保护支持企业依法正常开展经营活动。政府部门的领导干部和机关人员要带头讲廉洁、讲诚信、守信用，切实加强自身建设，主动帮助企业协调解决具体问题。在司法的公平正义方面，司法部门要切实保障企业对案件审判和执行工作的知情、参与和监督的权利，要让企业心服口服。同时，强化企业在市场竞争中的契约精神和责任意识，发挥法制的教育和宣传功能，共同形成法治化的营商环境。

综上，近20 年来，世界银行对营商环境评估制度的不断丰富和完善，为全球营商环境的改善做出了巨大贡献。积累了珍贵的经验成果，但同时又流露出一些不足之处。我国近两年来开始对各大城市进行营商环境评估，既要借鉴世界银行的先进经验，进行对照检查，又要扎实开展大调研、大考评活动，找出自身存在的问题，以刮骨疗毒的勇气深化营商环境制度改革。切实改善人才生活环境，帮助中小企业、特别是新兴企业解决资金困难，助力“双创”。要加快制度创新，实现信息共享，把企业满意、百姓满意作为政府工作的出发点，持续推进“放管服”改革，完善法治建设规划，提高立法工作质量，用法治方式解决我国改革开放、发展经济过程中遇到的矛盾，共同营造法治化的营商环境，促进我国经济的高质量发展。