南京都市圈规划建设跟踪审计浅议

□文/施钦博 孙绍伦 徐乐融 庄元熙 居苗苗

（南京审计大学 江苏·南京）

［提要］ 随着国家区域经济的高度协同、一体化发展，以南京为中心城市的“南京都市圈”政策得到落地。在都市圈规划建设过程中，国家财政扮演了一个不可或缺的角色。如何高效率、高质量地使用财政拨款是都市圈规划建设中一个非常重要的课题。而跟踪审计作为一项极具中国特色的审计方式，可以为财政支出的合理使用提供最大限度的保障，从而实现“提质增效”建设南京都市圈。

2021 年2 月，《国家发展改革委关于同意南京都市圈发展规划的复函》发布，南京都市圈成为中国第一个由国家发改委正式批复规划的都市圈。

如今正值“十四五”开局之年，江苏作为全国经济强省，正在奋力追赶，飞速崛起，向着构建“经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高”的新江苏的目标迈进。作为省会城市的南京，随着都市圈政策的落地，以其为中心的城市群承载能力不断增强，宁镇扬一体化有效推进，逐步与周边安徽城市群实现资源共享、发展协同，依托有限的资源集中力量办大事，集中力量引人才，共同推进长三角高质量一体化发展，加强区域间的互动协作。最重要的是，国家对南京都市圈技术产业的支持，包括重点支持紫金山实验室创建国际实验室等一系列措施更加凸显科技向生产力发展这一规划，对国际大都市而言其重要性不言而喻。因此，南京都市圈在国家长江经济带发展战略中具有重要地位，也是长三角地区带动中西部地区发展的重要传导区域，这也使得南京这座城市的知名度得到提升。

众所周知，财政贯穿社会经济，深刻影响着社会生产、分配、流通、消费等各个环节，在新时代发展中具有举足轻重的作用。而财政审计是确保财政充分发挥职能作用的有效手段。根据审计署最新的相关指示，财政审计是国家审计亘古不变的永恒主题和法定职责，能够有效促进经济社会良性循环发展，保障国家财政正常运转。由此看来，财政审计深刻影响着财政作用的发挥。

2009 年，温家宝在十一届全国人大二次会议上做政府工作报告时提到，“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”，这里明确点出了我国政治体制之下财政资金跟踪审计的重要性。跟踪审计作为一项具有中国特色、符合我国国情和社会发展程度的审计方式，在很大程度上克服了资金使用过程中效率低、浪费严重的问题，不同于传统意义上被动的审计，它以一种主动的姿态，对项目开展进行全过程监督检查，及时发现并解决项目开展中存在的问题，极大地提高了资金使用效率，促进政策目标及时得到实现。在南京都市圈规划建设的同时，国家势必会投入大量财政资金用于南京都市圈内城市的高度协同、高效率地均衡发展，在财政资金使用过程中不可避免地会存在资金使用不到位、资金使用效率低或者资金浪费严重等问题，因此跟踪审计在提高资金运作效率、避免资金浪费方面就显得尤为重要。

财政资金在南京都市圈建设中发挥了无可替代的作用，在使用过程中也会不可避免地出现一些低效浪费、预算执行效率低、产出效率低的问题。针对南京都市圈规划建设中出现的问题，对国家财政拨款使用情况的经济性、效益性进行跟踪审计势在必行。江北新区位于南京市长江以北，主要发展定位是国家级产业转型升级、新型城镇化和开放合作示范新区，长江经济带和长江三角洲的重要发展支点，南京都市圈和苏南地区的新增长极，南京市相对独立、产城融合、辐射周边、生态宜居的城市副中心；职能是中国重要的科技创新基地和先进产业基地，南京都市圈的北部服务中心和综合交通枢纽。2015 年6 月27 日，国务院正式批复同意设立南京江北新区，南京江北新区建设上升为国家战略，成为中国第十三个、江苏省唯一的国家级新区。在本次项目研究上，我们从南京市江北新区切入，以南京江北新区在规划和建设南京都市圈过程中财政资金使用为例进行跟踪审计，运用江北新区财政支出使用的审计结果和审计报告进行类比和推广分析，对都市圈内其他地区的财政使用情况提出改进完善的建议。

一、财政支出跟踪审计的社会影响

（一）有利于建立和谐的分税制度。在进行财政审计活动的时候，发现现在财政改革已经发生了巨大的变化，财政支出跟踪审计可以明晰分配公共产品与服务的支出职责、中央与地方的权限，能够让审计工作更好地开展。在合理划分税权的基础上，让财政审计工作能够顺利地展开，为之后的审计活动奠定坚实的基础。通过划分税权，实行公平公正的财税方式，可以增强地方的财力，让公共基础设施的建设变得更加完善。

（二）建立更加完善、公平的分配制度。在开展财政审计工作的时候，财务人员需要建立更加完善、公平的分配制度，为财政审计工作贡献自己的力量。中央财政部门需要进一步加大对中西部地区的一般性转移支付，增强中西部地区财政保障的能力，根据不同地区的经济发展情况来制定相应的财政审计策略，以便应对财政的转移活动，这样可以促使财政审计部门效率的提高，有利于其之后的财政活动的开展。

（三）不断优化财政支出，打造民生财政。在财政审计工作开展的时候，财务主管部门需要不断地优化财政支出，让整个财政支出变得更加高效。通过调整公共领域的财政支出，让审计工作变得更加顺利。财政工作者需要注意调整工作的秩序，加大购买性与消费型支出，从投资推动型向消费型转变，这样可以调整财政支出的区域性，为财政支出的发展奠定坚实的基础。

二、通过跟踪审计发现都市圈建设中财政支出现存问题

（一）资源浪费严重，节约发展亟待落实。由于南京都市圈横跨苏皖两省包含多个城市在内，其经济效益辐射范围广泛，江北新区在全面推广创新驱动可持续发展的政治背景下，其企业完成结构转型过程中存在资源利用率不高的现象，导致产业所需的铜、煤等刚需原材料浪费严重。同时，自动化代替人工生产存在着生产过程中人员分配不均的情况，导致人工资源利用率低。现阶段，人才资源也是稀缺资源，企业发展转型升级所需要的人才资源和社会资源匹配率低，造成社会提供的优势资源不能够很好地被企业利用，形成浪费。因此，如何将人力、物料等资源进行合理分配，提高资源的利用率，进行节约发展是亟待解决的问题。

（二）财政资金未统筹使用，中小型企业融资困难。对南京都市圈的财务支出情况进行跟踪审计发现，对于财政资金的分配与使用存在着以下三点问题：

1、预算编制不合理。各企业自制的财政支出预算表存在预算不合理的问题，比如各项目的进程安排和所匹配需要的资金数额存在着比例失调的现象，导致项目进程所需的到位资金安排不合理，项目进程不能如期开展，资金缺口无法填补。同时，也出现了项目开展后发现低于预期规模、预计资金过剩问题。这些现状都和前期企业没有进行正确严谨的项目预算编制有关，从而影响到项目进展程度。

2、使用资金不到位。跟踪审计发现，江北新区的一些企业在转型升级时所需要的资金没有到位，影响企业项目的整体进度，使得企业转型升级速度缓慢，不利于企业快速占有市场份额。使用资金到位滞缓也导致中小型企业在筹资和融资时失去了资金方面的竞争优势，对于企业自身的招标或投标都有着一定的负面影响。

3、财务报表账目设置不合理。财务报表中成本账目的设置存在混乱的现象。如，生产车间、施工车间、建设团队所耗费的成本科目应该分门别类地进行登记，避免各车间耗用的水电费、原材料、管理费用、安装建设费用等混为一谈，挤占其他成本耗用，导致在工程项目进行阶段性完工结算时出现重复登记成本耗费的情况。

（三）企业投标、招标操作不规范，企业间竞争有失公允。在企业融资过程中，招投标单位没有公开招投标；招标单位与投标单位非独立个体，即存在关联关系的企业也参与到招投标中；设立的招标评判制度不合理，招评委员会设置不合理等现象，直接或间接影响企业间沟通和企业竞争的公平公开性。

（四）工程监管不到位，执行效率低下。在财政支出的跟踪审计中发现，存在企业项目的工程监管松懈，使得项目完成进度与现实需求脱节，影响大型工程建设。同时，存在监管人员技术水平缺乏、未能恪尽职守等问题，影响工程进度或对工程进展程度进行错误的判断，降低完工效率。

三、财政支出跟踪审计改进对策

（一）充分认识内部审计效用。南京都市经济圈的设立旨在促进中心城市与周边城市的同化发展，实现都市圈整体实力的提升。但其地跨两省，运行主体包含了经济圈范围内的诸多地区。想要实现南京都市经济圈高效一体协同进步，在生态环境、基础建设以及经济结构等方面优势互补，就必须发挥好审计效用。结合相关政策和基本管理要求，制定有效规划。健全城乡投资建设，布局科研产业、环境生态治理等相关方面的审计制度，健全审计制度，规范审计行为，提升审计质量。将南京都市经济圈各市的融合进程与未来规划有机统一，助力长三角地区发展。

（二）优化项目追踪审计体系。针对都市圈建设过程中范围广泛、业务复杂的财政覆盖项目，建立起有效的追踪审计制度对保障资金合理流通有着重要意义。对于国有资产运用，重视归档并完备审计材料。结合事前、事中、事后多角度形成由面到点的审计追踪系统，明晰财政流向，确保政府支付收益。通过搭建追踪审计网络，规范预算编制和报表账目，最大限度地避免资金流出不规范等情况所造成的损失。

（三）进一步提高审计系统专业化。南京都市圈财政支出涉及项目繁多，并且财政审计自身也存在着覆盖广泛、项目门类众多的特点。政府审计工作应针对此特点健全相关专业储备，结合应用信息技术，布局大数据审计，提高审计质量与效率，突破传统审计工作的空间限制。在地方省市直接构建网络审计平台，将各地发展的投入与成效量化，成为南京都市经济圈的催化剂。

（四）有效利用审计结果。目前的财政审计广泛存在着重审计、轻监管的状况。在实际建设的过程中，要充分利用经济责任审计和绩效审计成果。一方面要监督领导干部是否节约资源，避免国有资源的浪费，保证项目的收益；另一方面要针对政府工作人员在项目落实过程中是否存在违规或不合理的行为进行考察。综合两种审计结果，能够得出精准有效的高质量审计报告，全面地反映政府在都市圈建设过程中的财政运用情况。有关部门也能依据报告实施查处，制定规划，让审计成效最大化。

四、结论

首先，根据党的十九届五中全会，要推进国家治理体系和治理能力现代化，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。而财政贯穿社会之中，深刻地影响着社会生产、分配、流通、消费等各个环节，在新时代发展中具有举足轻重的作用。而财政审计是确保财政充分发挥职能作用的有效手段。根据审计署最新的相关指示，财政审计是国家审计的亘古不变的永恒主题和法定职责，能够有效促进经济社会良性循环发展，保障国家财政正常运转。由此看来，财政审计深刻影响着财政的作用发挥，而财政又对整个社会有着至关重要的影响。党的十八大以来，审计署积极探索新常态下财政审计的目标重点，稳步推进财政审计对国家重大政策措施落实、预算执行情况和财政管理情况的审计监督，着力推动积极财政政策加力增效，保障财政资金安全规范有效使用，在加强和改善宏观调控、深化财税体制改革、完善财政政策、建立现代财政制度等方面发挥了积极作用。

其次，从跟踪审计的特点和优点来看，跟踪审计的效益性、预防性、动态性，能够全方位跟踪南京都市圈的财政收支，确保资金合理利用；从效益性角度看，实施跟踪审计的根本目的是节约建投成本、提高收益，需要对财政资金展开全面有效的监督，把握其使用效能，在实施跟踪审计的过程中，如果能够及时发现问题，并给出相应的整改举措，可以最大限度地减少建设过程中的管理支出，有效避免潜在风险，提高项目管理水平；从预防性角度看，提前设置标准值，如果在实际监测的过程中出现了和标准值不符或者偏离标准的现象，就能即刻拉响警报，提前防范问题，将风险因素扼杀，避免事后审计的不足和弊端；从动态性角度看，在实施了跟踪审计之后，由于其所具有的动态性和同步性特点，能及时发现问题，有效避免问题持续扩大，使建设目标得以顺利完成，这样才能充分展现审计应有的效能。

现阶段，南京都市圈经济不断发展，综合实力不断提高，政府财政专项资金越来越多，对政府运用财政专项资金提供公共服务的行为进行高效的跟踪审计显得刻不容缓。完善跟踪审计立法工作、提升审计人员专业知识面广度深度、做好各类项目的跟踪审计评价指标构建工作，对促进南京都市圈财政专项资金发挥更大效用有着至关重要的作用。