疫情局部反弹应急处置：应急举措、短板弱项与能力提升路径<br/>——以H省W县为例

疫情局部反弹应急处置：应急举措、短板弱项与能力提升路径
——以H省W县为例

2023-01-05卢文刚李喆

中国应急救援 2022年1期

卢文刚李喆

0 引言

新冠疫情暴发后，我国政府迅速采取了有效的措施，中央成立了应对新冠疫情工作领导小组，国务院建立了疫情联防联控机制，各地方政府纷纷启动了应对突发公共卫生事件的一级响应，但在整个防疫及相关保障工作中，各地政府应对突发公共卫生事件所采取的相关措施和效果不尽相同。我国此次疫情最初的暴发地点虽然是在武汉，但作为距离武汉2000多公里的H省却在疫情发展中出现了三次大规模的反弹拐点，尤其是在2021年初的这次疫情暴发过程中，该省多个疫情严重的城市，从小范围的混乱逐渐演变成大规模的瘫痪情况，面对这种突如其来的疫情冲击，地方政府的应急管理能力、城市治理的模式短板与弱项逐渐显露出来。

过去两年来，国内外很多学者从应急管理、公共卫生、城市治理等视角对新冠疫情防控工作做了广泛而深入的探索研究，对我国新冠疫情的应对工作提供了帮助。但是这些研究大多倾向于宏观的理论体系研究，对于基层政府防控实际情况没有太多针对性研究，缺乏借鉴性。

排除气候、地理位置等客观因素的影响，本文尝试对H省S市W县2021年1月10日到2021年2月21日疫情发展及防控进程进行复盘，对其应对新冠疫情的措施和效果进行分析，研究应急处置中存在的问题及原因，以求不断完善基层政府新冠疫情防控方案和应对机制，提高疫情防控工作的整体合力，为提升基层政府突发公共卫生事件应急体系和应急能力提出相应的建议。

1 疫情概况：H省和S市新冠暴发情况

1.1 H省疫情概况

H省地处我国东北部，是我国最北、最东端的省份。H省自疫情暴发以来，一共出现了三次规模较大的新增病例集中暴发情况，分别是2020年2月新冠疫情暴发初期的人员感染、2020年4月出现的医院集中感染以及2021年1月的S市W县大规模人员感染。

2020年12月，随着冬季气温降低，冬季旅游项目大范围开展使H省的新冠防控面临重大挑战，4个城市出现了疫情大范围传播的情况，各地基层政府只能采取封城、全员核酸检测等措施进行防控。2021年1月10日，S市W县出现了此轮疫情的首个病例，疫情在短时间内迅速蔓延，S市多个地区迅速成为国内少有的几个疫情中、高风险地区。

2021年1月10日至2021年2月21日，H省新冠确诊病例累计确诊639例，累计死亡0例， 2月21日H省全域降为低风险地区。

1.2 S市疫情概况

S市位于H省中部，是H省的重要交通枢纽，全省六大客货运中转中心之一，省会以北重要的区域性中心城市，全市现辖3个县级市、6个县、1个区、160个乡镇、12个街道办事处；2019年末全市总人口521.70万人。2021年1月10日至2月21日，S市新冠疫情累计确诊489例，累计死亡0例[1]，经S市疫情防控应急指挥部研究决定，自2021年2月22日起，将W县疫情风险等级由中风险地区调整为低风险地区，自此S市全部变为低风险地区。

2021年1月，S市新冠疫情的暴发地点是在W县，根据后期调查，S市W县零号病例并没有被及时发现，早期确诊病例和无症状感染者均来自同一个村，并且在元旦前后都参加婚礼、聚会等人群密集性活动，造成了此次疫情的大范围传播。直到1月9日，W县一名女性患者在进行检查过程中，当地医疗机构在对门诊就诊患者进行应检尽检过程中，发现其核酸检测的结果为阳性，经过专家会诊诊断为无症状感染者，迅速将她转入定点医疗机构进行医学隔离观察，并对其16名密切接触者开始排查，通过进一步开展流行病学调查，在第一轮检测中发现20名无症状感染者。为及时有效控制疫情，该地区被调整为中风险地区，并将发现感染病例的区域进行封闭管理。

2 应急举措：S市疫情防控开展的主要工作

2.1 建立健全新冠疫情防控组织体系

一是强化建立多部门协作的联防联控机制。新冠疫情初期，S市在2020年1月成立了疫情联防联控领导小组，由市长担任组长，卫健委主任为副组长，主要成员包括：市卫生健康委员会、市委宣传部、市公安局、市应急局等28家成员单位，其中“领导小组”办公室设在卫生健康委。同时，S市卫健委成立了“新冠疫情防控工作领导小组”，负责指导全市卫生应急处置工作、部署和落实各项防控措施；组建了“疫情防控专家组”。

二是成立市疫情防控应急指挥部，实行“双指挥制”。针对此次突发疫情情况，按照国务院《关于进一步做好当前新冠肺炎疫情防控工作的通知》（国办发明电〔2021〕1号）要求，进一步完善市疫情防控一体化扁平式指挥体系，决定成立市疫情防控应急指挥部，在省委前线指挥中心的直接领导下工作，实行“双指挥制”，即疫情防控市委书记和市长双总指挥制度，并将设在W县的前方指挥部和W县当地疫情防控指挥部合并，按照原体制机制运行。

2.2 明确疫情防控部门分工和职责

在市疫情防控应急指挥部的领导下，下设12个工作专班，每个专班都由相关部门领导任组长。

综合协调工作专班：负责接受国家和省指导组、市委工作指令，下发任务提示单，督导工作落实；负责各专班、各县（市、区）重大事项、敏感问题的接收、整理、上报；负责数据和信息汇总分析，研判分析形势；协助制定全市疫情防控工作安排和政策措施，组织筹备指挥部会议。

流调溯源及区域协查工作专班：负责组织开展全市流行病学调查；负责疫情监测分析，组织指导疫情监测、报告（网络直报）、处置等工作；指导城乡社区疫情防控；提出完善疫情防控策略、措施、建议；负责流调队伍建设。

转运隔离工作专班：负责密切接触者隔离转运工作；统筹全市隔离点资源、统一调度全市隔离点分配和使用、指导协调完成隔离点征用与规范化改造、做好转运与隔离点安全和规范管理等工作。

核酸检测工作专班：负责组织指导全市核酸检测工作；统筹调度检测资源，规范开展样本采集和检测；督促指导医疗卫生机构加强核酸检测能力建设；负责域外援助检测人员沟通衔接及接待；负责全市核酸检测情况汇总。

医疗救治工作专班：负责制定临床治疗方案，指导病人的诊断、治疗和疑难危重病人的抢救；牵头组建医疗救治专家组；统筹指挥调度全市新冠病例的转运工作；督导院感防控工作决策、部署等。

管控工作专班：负责交通卡口、火车站、客运站管控，抓好各类经营场所、居民小区、村屯管控，做好对流入流出人员和机关企事业单位、学校、养老院、医院、监所等重点单位人员管控。对物流、快递、冷链食品排查管控。

物资保障工作专班：负责统筹协调市内医药供应和物资生产企业生产，应急物资保障工作；全面掌握保障工作综合情况；督促各地各部门落实各项保障措施。

外事外经工作专班：负责疫情防控所涉及的外事工作，协调境外疫情输入防控工作；会同有关部门跟踪研究疫情对全市经贸、旅游和人员往来的影响，并提出相应政策建议。

社会稳定工作专班：负责网格化落地查人、维护社会稳定和法律方面等工作；负责重要场所现场控制、交通管制、疏散群众、维护公共秩序、稳妥处置因疫情引发的不安定不稳定风险因素等工作。

宣传报道工作专班：负责组织协调新闻媒体及时报道疫情信息和主要工作进展，积极正确引导舆论；加强网上新闻发布的管理和引导；及时收集、整理和报送舆情监测等相关信息。

组织动员工作专班：负责组织动员全市党员干部自觉扛起疫情防控责任；负责采取多种形式考察了解干部在疫情防控中的工作表现；负责疫情一线干部队伍抽调和工作力量储备补充；负责组织民兵预备役承担急难险重任务。

监督检查工作专班：跟踪开展疫情防控工作落实情况的监督检查；严肃查处党员干部在疫情防控工作中履职不力、不担当不作为等形式主义、官僚主义问题；严肃查处党员干部违反疫情防控规定，顶风违纪问题；精准稳慎开展问责工作。

2.3 建立规范化的疫情防控应急处置流程

第一，反应迅速，立刻上报。发现不明原因发热、干咳、气促等症状的疑似病例时，迅速引导病患到隔离室进行留置观察并进行核酸检测，如结果为阳性，启动应急预案，第一时间向指挥中心进行报告。

第二，锁定范围，精准防控。疾控中心接报后，马上组织相关人员进行流行性病学调查和区域协查，掌握病例相关信息，排查疫情传播链条。

第三，隔离控制，核酸检测。组织新冠病例密接人员和次密接人员进行核酸检测，并对确诊患者和无症状感染者进行集中隔离。

第四，联防联控，部署工作。按照国家、省相关新冠疫情防控方案进行部署，各应急小组各司其职，采取相关防控措施。根据疫情形势，启动封闭、半封闭式管理，严格控制人员进出。

第五，疫情通报，信息发布。每天收集确诊病例和无症状感染者信息，做好新冠疫情每日通报，公布各级政府的防控措施，主动召开新闻发布会。

第六，区域检测，全力消杀。对隔离场所、重点区域进行全方位消杀。

3 短板弱项：S市W县疫情防控存在问题及原因

尽管S市W县在疫情应急管理方面做了很多工作，疫情防控体系不断建设完善，但是疫情防控是一项涉及各层级政府、多个部门和全体市民的复杂系统性工程，本文通过调研、分析发现S市W县在疫情应急管理工作中还存在预警筛查、监督管理、部门协作、专业力量储备、宣传引导、社会力量参与等方面的短板弱项甚至漏洞，亟需进一步提升完善。

3.1 应急管理工作执行不到位

在疫情防控应急处置工作中仍然不同程度出现形式主义、官僚主义等问题，从而导致了W县此次的聚集性疫情暴发，而且隐匿的传播时间很长，对外传播范围较广，给全省疫情防控工作带来了巨大的困难。

W县的应急管理工作责任监督依然存在漏洞、“死角”，部分单位对W县疫情防控应急管理工作措施落实不到位，流于形式，给疫情传播带来极大隐患，W县所辖农村地区也较多，部分村干部严防严控思想意识欠缺，重视程度不够。

3.2 疫情预警筛查不全面

W县1月份疫情的源头来自于无症状感染者参与聚集性活动，根据后期的患者行动轨迹调查，本次疫情被检测出的第一名患者王某鹤的父亲也在相同时段参加了多场婚礼。一方面无症状感染者具有潜伏期长、很难发现的特点，而且由于本身没有新冠肺炎的临床症状，几乎不会去主动就诊，这就给无症状感染者的筛查发现带来很大困难；另一方面，无症状感染者还具有在不知情的情况下隐秘传播的特征，当被感染者参加聚集性活动，就会造成传染范围扩大、加快传染速度的不利局面。在疫情防控常态化的实际工作中，疫情的预警筛查是防控工作中的第一道关卡，也是关键的环节，完善的预警筛查体系可以降低防范疫情传播的成本，当地对这名有疫情区域旅居史的人员并没有进行主动检测筛查，同时也没有严格按照防疫防控要求进行居家隔离，由此可见筛查预警工作的深度和广度直接影响了新冠疫情的防控。

3.3 各部门协作配合能力欠缺

S市虽然成立了疫情防控应急指挥部并建立多部门协作的联防联控机制，明确了各个成员单位的职责和任务，但是在疫情防控的实际工作中还是出现了分工协作能力欠缺、沟通不畅的现象。

在卡点工作中会遇到急重症的患者或者外伤人员需要紧急转往外市治疗的情况，部分患者找不到相关部门开具证明，而是靠卡点工作人员自行判断，查看医院的诊断或者是通话、微信记录。这既不利于患者救治也给卡点工作造成很大困难。疫情防控工作并不是单一某个或者几个部门的工作，是立体化、全方位的系统性工作，每个部门都要为打赢疫情阻击战提供服务，然而各部门之间存在信息不通，规避责任的问题，在具体工作中出现推诿扯皮，在细节上并没有做到全方位考虑。

3.4 专业技术力量储备薄弱

S市的公共卫生专业人才队伍和机构专业化、现代化、科学化管理配置不足，尤其是基层公共卫生医疗资源匮乏，在非应急时期还可以勉强应对常规的公共卫生需求，但是随着新冠疫情的暴发，基层公共卫生工作人员工作量大增，专业人员配置明显不足，很多年龄较大的工作人员已经处于半退休状态，很难适应这种突发性高强度的工作需要。由于流调人员配置不足、核酸检测人员和核酸检测试剂盒短缺，很难在疫情暴发时期把监测数据做到详细完整，对全面掌握疫情传播链条造成了严重的阻碍。

此外，S市W县是本次疫情的暴发地点，相关确诊病例的密切接触者和次密切接触者众多，有些区域甚至需要将所有人员全部转移集中隔离，而按照集中隔离的基本要求，隔离地点的条件需要满足“三区两通道”，但是疫情暴发前，数量足够可供随时转换的隔离场所并没有配置到位，只能临时调配资源，给疫情初期的人员隔离带来了一定困难和风险。

3.5 公众参与意识引导效果不佳

因为暴发地点是在农村，农村地区居民的卫生意识和疫情防控知识普及的还不到位，对新冠肺炎防控意识的教育引导还不够深入人心，还有些民众对新冠肺炎的防控措施、传播途径和表现症状不够完全了解，对这些违反防控措施相关行为的法制观念也不强，出现一些逃避检查的情况[2]。

新冠疫情防控意识引导效果不佳，主要表现在村民疫情防控意识的松懈上，觉得疫情防控常态化不过如此，随意参加人群密集型活动，在公共场所不按规定佩戴口罩，对疫情防控的相关知识不了解，甚至有些基层卫生机构自身的管理规定落实都不到位。长时间的无病例情况使得大家都放松了警惕，防控意识忘在脑后，虽然继续坚持进行宣传引导，但是频率和数量上都有所减少，从实施效果上看，村民的卫生知识和科学防控意识普遍不高。

3.6 社会力量参与不足

政府在S市的疫情防控工作中起到主导、主体作用，依靠党组织和基层党员力量共同落实防疫措施，但是各部门的文件、通知中很少有提及志愿者等社会力量的参与，大部分地区的社会组织在疫情防控工作中作用发挥有限。

在封城防控时期，管控人力不足，很多部门工作时间是工作一天一夜再休息，身体、精神很疲惫，很难调整过来。而此次疫情过程中，只有少量志愿者参与了小区管控，几乎没有参加卡点防疫等其他工作，志愿、公益等社会组织的参与度远远低于预期，对疫情防控没有起到更多的支持，社会多主体的主观能动性发挥不充分[3]。

4 提升路径：基层疫情防控应急能力提升建议

4.1 坚持依法依规严格落实执行

疫情应急管理的依法依规执行是关键环节，在突发公共卫生事件时，个别地方政府和部门出台的一些政令朝令夕改，一些干部工作不作为，有些地方甚至出现影响疫情应急管理工作的违法犯罪行为，实践证明，疫情应急管理工作必须做到依法、依规，在法治轨道上统筹推进各项工作。

各级党委政府需要高度警惕麻痹思想、厌战情绪、侥幸心理，毫不放松地持续抓紧抓细抓实各项应急管理工作。坚持“专班制”促落实，在严格落实“双组长”制的基础上，对成立的所有重点工作组全部实行战线领导包抓负责，组建推进专班，突出专业化、专注度，专班推进、高位推进、强力推进；坚持“调度制”促落实，疫情应急防控工作指挥部需要及时召开调度会议，听取汇报，查找不足，研究措施。对一些急难新问题，采取临时调度、现场调度等形式，随时研究部署、推进落实；坚持“督查制”抓落实，坚持问题导向，专门抽调纪委监委、政府各部门工作人员组成综合督导组，每天都对各区域、乡镇各部门疫情防控工作落实情况进行巡回式、点穴式、跟踪式督导检查，防范应急管理工作落实不到位的情况；坚持“奖惩制”促落实，坚持激励与惩处相结合，对在疫情防控工作中表现突出的干部进行表彰奖励；对疫情防控工作履职不力、失职失责的工作人员严肃问责。

4.2 完善疫情防控应急监测体系

4.2.1 发挥“哨点”作用

要充分发挥广泛的“哨点”作用。医院、发热门诊、药店、乡镇卫生院、村卫生室、社区卫生服务中心（站）、诊所等基层医疗卫生机构要落实好首诊负责制，严格做好发热患者的登记、留观、核酸检测等工作，医务人员要做好“守门人”，发现相关可疑病症要立即上报，引导病患做好下一步检查工作。

4.2.2 加强重点人员、地区排查

加强重点人员和重点地区的管控。对于中高风险地区要进行拉网式排查，确保每一位感染者、密切接触者和次密切接触者的隔离管控和行程协查，对工作中易接触到新冠肺炎病毒的重点人群切实做好防护和监测，力争主动发现疫情。

实行信息化排查。充分发挥户籍信息、购票信息、域外活动信息等大数据优势，多维度、多方面对返乡人员进行信息采集、核实比对、跟踪排查。利用公安大数据推送县境外来人数，全部纳入管理台账。实行针对性排查。在做好全面排查的基础上，根据疫情防控形势，及时调整排查重点，围绕涉及国内中高风险地区人员、境外回国人员和近期疫情反弹地区人员，有针对性地开展全面彻底排查。

4.2.3 做好物品病毒检测

做好各类环境的核酸检测工作，如阳性病例所在村屯（小区）和室内居住环境，区域内复工复产复学相关场所，冷链食品、肉禽海鲜水产运输和经营场所，货物运输、仓储物流场所，集中隔离场所等，加强对冷链产品物品及高风险地区进口的非冷链货物进行严格检测和消毒，确保斩断疫情的外部输入来源。

4.3 健全疫情防控应急处置协调机制

4.3.1 加强纵向领导管理

《突发事件应对法》第四条明确规定我国的应急管理体制为“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”。必须充分发挥疫情防控指挥部的核心作用，形成打通各层级屏障的纽带力量，自上而下梳理各层级之间的关系，促进各部门的上下联动工作。

4.3.2 优化各部门横向协同

继续深化疫情联防联控机制，明确各部门职责和责任，打破部门之间的壁垒和隔阂，实现信息共享互联，协同对疫情工作中出现的问题研判分析，制定完善的防控措施。

4.3.3 加强地区之间的合作

新冠肺炎疫情不同于其他突发事件应急管理，具有高度传播的属性，各个地区县域要通力合作，建立与其他地区信息共享、沟通协作的跨区域协调机制，全面做好疫情防控工作。

4.4 优化公共卫生体系建设

疫情应急管理的专业技术保障来源于公共卫生体系的建设。预防是最为基层、最为经济、最为有效的突发公共卫生事件应急管理方式，要把预防作为公共卫生体系建设的关键环节，加大公共卫生体系的财政投入力度，优化公共卫生资源的结构，健全公共卫生服务体系。

4.4.1 加强社区、村屯基层医疗卫生机构防控能力建设

完成“发热哨点诊室”、“应急隔离留观室”设置，全面落实接诊预检分诊等工作要求、流程和职责，加强流行病学史问诊、核酸检测和可疑病例早期识别，持续加大对发热、干咳、咽痛、嗅（味）觉减退、腹泻等“八大症状”病例的监测排查力度，确保基层医疗机构“哨点”作用切实发挥。

4.4.2 优化提升流调溯源工作能力

强化疾控、公安、交通、信息等多部门的分工协作，科学配置专业结构，综合运用现代化信息手段，加强预警演练，把流调溯源的质量和效率提高，给疫情的精准化防控打好基础。

4.4.3 补齐核酸检测能力短板

根据国家要求，按照城市常住人口数量，明确城市核酸检测能力。各地政府对核酸检测能力进行再摸底，统筹医疗机构、疾控机构、第三方检测机构的力量，把人员、物资的缺口迅速补齐[4]，对能力不足的地区需要进行统筹支援。提升核酸检测的质量，强化核酸检测质量控制，做好核酸检测试剂质量监督评价，建立专业化的检测团队，采用科学化、标准化、流程化的检测方式，提高核酸检测的质量和效率；加快新冠疫苗接种的普及工作，对医疗疾控、冷链运输、口岸检疫、公共交通等重点人群强化疫苗接种工作，逐步构筑起人群的免疫屏障，阻断新冠病毒传播。

4.5 强化基层公共卫生队伍建设

突发公共卫生事件的防范和应急处置离不开专业人员，无论是疫情的预防监测阶段、暴发时期还是恢复时期都离不开专业技术过硬、结构合理、人员充足的专业应急队伍，各地方政府要加大投入力度，合力调配资源，建设一支水平高、业务精，能打硬仗的公共卫生队伍。

4.5.1 加强公共卫生人才储备

一方面，通过增加财政投入，充实人员编制，建立合理的公共卫生人员薪酬激励制度，提高对专业化、高素质人才的吸引力，提高广大公共卫生工作者的收入水平，保证基层公共卫生队伍的稳定性[5]；拓展公共卫生人才发展空间，鼓励广大公共卫生工作者不断学习，对于表现优异者表彰和奖励；大力宣传公共卫生应急管理相关知识，弘扬公共卫生人员的先进事迹，让公共卫生应急管理工作得到社会广泛认可，增强广大公共卫生工作者的使命感和荣誉感，为公共卫生人才的储备创造有利条件。

4.5.2 丰富应急管理实战演练

秉持“以备为战、以练为战”的原则，构建科学有效的公共卫生应急人才轮训演练体系，加强常态化培训演练，确保应急演练科学化、制度化、常态化，有效确保公共卫生应急处置工作的实战水平和质量[6]。设立模拟场景，强化公共卫生应急人员培训和考核，有针对性地提高相关人员的实战技术能力和心理承担能力。

4.6 夯实疫情防控宣传

新冠疫情防控应急管理不仅需要一个强有力的政府，更离不开每个民众的协调努力。做好疫情防控相关的知识科普和社会宣传至关重要。

4.6.1 强化宣传引导

加强疫情应急管理的教育宣传，增强群众风险危机意识，灵活运用电视、广播、报纸、社区的公共宣传栏以及网络、移动互联新媒体等大众喜闻乐见、通俗易懂的宣传手段，引导群众养成良好的卫生习惯和生活方式，做到戴口罩、勤洗手、不聚集的防控常态化要求。坚持把宣传发动群众作为疫情防控首要任务突出来抓，持续用有力的正面宣传更好地强信心、暖人心、聚民心。突出对外宣传好做法，及时总结宣传推介好的经验做法，在不同地区推广借鉴[7]。

4.6.2 加强重点地区宣传

农村地区是疫情防控的短板弱项区域，医疗资源相对欠缺，医疗技术水平较低，面对突发的公共卫生事件，“防”的意义远大于“控”。针对农村地区特点，采取广播喇叭响起来、宣传车辆动起来、条幅标语挂起来，加强农村地区的疫情防控引导宣传；基层干部要循循善诱，把宣传做在前面，要不怕麻烦，耐心劝导，反复宣传政策，让群众切实从思想上认识到疫情防控的重要性、必要性和长期性，为农村疫情防控工作奠定良好基础。

4.7 充分发挥社会多元力量

4.7.1 吸纳不同主体参与

政府在疫情防控应急处置中起到了主导作用，但是社会多元力量的参与也是对疫情应急管理工作的有力补充，通过群防群控、网格化管理进一步发现和完善基层防疫工作中的盲点漏洞，全面实现防疫工作不留死角的目标。

4.7.2 加强参与主体教育培训

新冠疫情防控的应急处置需要全民参与，相关管理部门应强化宣传培训，有针对性地加强突发公共卫生事件相关知识的教育，引导广大群众提高自我防护能力和应急管理能力；结合本地实际，探索与高校、医疗机构合作的参与主体培训机制，建立社会组织的专业化培养模式，对社会组织及其成员进行培训和指导，定期开展相应的预警演练活动，补足短板，让社会力量投入到防疫一线战斗中能够最大限度发挥其优势。

4.7.3 完善参与主体的保障激励

完善专业保障和激励制度，通过制定相应工作规范、加强防护物资供给、提供相关保险服务等健全全面的保障机制。在参与主体激励方面，一方面要时刻关注参与主体的精神需求，对于志愿行为进行认可和反馈，对其志愿活动进行表彰和宣传，给予精神鼓励，满足其自我价值实现的目标；另一方面，完善补偿机制，对参与主体今后的社会生活提供相应便利，例如在工作应聘、交通出行等方面提供合理的优惠和优先权。