推进森林草原防灭火指挥机构实体化运行若干问题探讨

晋南 何川 白夜

0 引言

2018年国务院机构改革后，原来由国家林业局承担的森林防火职责和农业部承担的草原防火职责，转由新成立的应急管理部、国家林草局和公安部分工负责，这也使得森林草原防火从“一家主导”变成“三家协作”，但一段时间以来，中央和地方一些部门由于在森林草原防灭火领域职责认识有偏差、协调配合不到位，出现了一些问题，影响了机构改革效果，使得森林草原防灭火相关职能部门协同配合成为一个亟需解决的新课题。2020年应急管理部在《对十三届全国人大三次会议第5677号建议的答复》中提出“探索考虑森防指实体化运行，应急、林草等部门在防火期联合值班、统筹联动，逐步推动防灭火一体化。”森林草原防灭火指挥机构实体化运行首次被提出。今年年初，应急部防火司司长彭小国也撰文提出：“探索高火险期、处置重特大火灾期间和重要敏感时段森防指实体化运行”[1]。在深化机构改革的大背景下，这一思路也许是解决当前森林草原防灭火工作面临诸多困境的一种有效手段。本文从我国森林草原防灭火指挥机构的发展历史、实体化运行的内涵和必要性以及推进实体化运行的建议三个方面进行阐述，以期为全面推行森林草原防灭火指挥机构实体化运行，构建科学有效的森林草原防灭火体制机制提供有益参考。

1 我国森林草原防灭火指挥机构的发展历史

本轮机构改革前，森林防火指挥部和草原防火指挥部都是单独设立的。

1.1 森林防火指挥机构

1957年1月，当时的林业部成立护林防火办公室，主管全国护林防火业务工作，成为中央防火机构设置的开端。1979年，《中华人民共和国森林法（试行）》从法律上规定了森林防火机构和要求。1987年5月6日，黑龙江大兴安岭发生特大森林火灾，暴露了我国森林防火在组织指挥和部门协调等方面存在的诸多问题。1987年7月18日，经国务院、中央军委批准，中央森林防火总指挥部成立，1988年更名国家森林防火总指挥部。当年，国务院颁布实施《森林防火条例》，条例第六条规定，“国家设立中央森林防火总指挥部”，同时明确“中央森林防火总指挥部办公室设在国务院林业主管部门。”1993年国务院机构改革，4月19日发布的《关于国务院议事协调机构和临时机构设置的通知》称“国务院的其他非常设机构一律撤销。”国家森林防火总指挥部由此撤销。此后，森林防火组织体系弱化的弊端逐渐凸显，全国森林火情出现严重反弹势头，特别是2006年春夏之交，黑龙江、内蒙古连续发生3起特大雷击森林火灾，引起了党中央、国务院的高度关注。时隔13年，2006年5月29日，国务院办公厅发出《关于成立国家森林防火指挥部的通知》，通知称，“为进一步加强对森林防火工作的领导，完善预防和扑救森林火灾的组织指挥体系，充分发挥各部门在森林防火工作中的职能作用，经国务院同意，成立国家森林防火指挥部，办公室设在国家林业局。”此后，地方各级也都相应成立了森林防火指挥部，可以看出，国家森林防火指挥部经历了建立—撤销—建立的过程，从侧面证明成立统一的指挥机构是做好森林防火工作的历史经验。

1.2 草原防火指挥机构

与森林火灾相比，我国草原火灾防范工作较为滞后。20世纪50至80年代期间，草原火灾时有发生，且往往酿成大灾，使我国草原损失严重。当发生草原火灾时，基本上由当地群众自发进行扑救，缺乏组织机构、救火方案和预防扑救措施，草原防火工作一直处于被动局面。这种局面的改变也是以1987年大兴安岭特大森林火灾为转机的，1989年国务院142号文件提出，草原防火要同森林防火一样认真对待，由农业部成立草原防火指挥部。此后，我国草原防火体制日益健全，1993年，国务院发布《草原防火条例》，2008年11月对该条例进行了修订[2]。但与国家森林防火指挥部有所区别的是，草原防火指挥部只是作为原农业部的一个专项工作机构来设立的，成员也仅仅由农业部内设机构相关人员组成，而国家森林防火指挥部的成员单位则来自国务院有关部委以及解放军和武警部队。

1.3 现状

2018年3月17日，第十三届全国人民代表大会第一次会议批准《国务院机构改革方案》，国家林业局的森林防火相关职责、农业部的草原防火职责、国家森林防火指挥部的职责整合进新组建的应急管理部。当年9月30日，国务院办公厅发出《关于调整成立国家森林草原防灭火指挥部的通知》，国家森林防火指挥部调整为国家森林草原防灭火指挥部，办公室设在应急部，正式将全国森林防火和草原防火纳入一体管理，形成森林和草原并举、预防和扑救结合的全新国家森林草原防灭火指挥机构，负责组织、协调和指导全国森林草原防灭火工作。之后，地方也陆续按照中央改革要求，对森林和草原防灭火指挥机构进行了整合调整，形成“上下基本对应”的森林草原防灭火指挥机构体系。

2 如何实现森林草原防灭火指挥机构实体化运行

国家森林草原防灭火指挥部属于国务院议事协调机构，按照有关规定，议事协调机构不单独确定编制，所需编制由承担具体工作的国务院行政机构解决[3]。在实践过程中，指挥部的虚化运行，造成森林草原防灭火工作往往是“国家部署、部门参与、应急落实”，各成员单位责任没有压到实处，加之森防办人员偏少，指导森林草原防灭火工作缺乏有力抓手。为此，国家森防办提出：探索高火险期、处置重特大火灾期间和重要敏感时段森防指实体化运行，加强联合值守，协同开展工作。笔者以为，在此基础之上，实体化运行还应该包括以下两层含义，才能真正变“虚”为“实”，构建起协作有力的森林草原防灭火组织体系。

2.1 森林草原防灭火指挥部的实体化运行

指挥部的所有成员单位，特别是主要成员单位，如应急、林草和公安，在指挥部制定运行规则时，除了划分各自在森林草原防灭火方面的职责边界外，还应该成立诸如工作组之类的内设机构，牵头承担某一方面的工作职责，例如今年四川省印发的《四川省森林草原防灭火指挥部内部工作运行机制（试行）的通知》明确，指挥部除了设办公室外，还设置了火灾风险隐患排查整治、违规野外用火和火案查处、林牧区输配电设施火灾隐患排查整治、小火打早打了、火灾科学扑救和信息综合共6个小组，组长由成员单位主要负责人担任，实现指挥部工作运行具体化，发挥牵头作用的不仅仅是森防办，还有承担具体任务的工作小组，小组要向指挥部汇报工作，推动落实交办的任务，发挥实际作用。

2.2 森林草原防灭火指挥部办公室的实体化运行

现有森防办基本设在应急管理部门防火处（科），办公人员较少，推动森防办实体化运行就是要充实办公室工作人员，实现成员单位联合办公。在人员充盈的前提下，办公室可以成立若干专项小组，分类推动工作落实，这方面四川也走在了前列。据笔者了解，今年年初，四川森防办从省林草局调整到应急厅后，就以应急厅为主体，抽调了省网信办、林草局、公安厅和森林消防总队等成员单位人员到森防办实体办公，并划分了综合协调、信息宣传、火灾防控、指挥协调、督导检查和技术保障共6个小组，每个小组由5至10人组成，共同组成工作专班，实行24小时轮流值班，保证抓森林草原防灭火工作源头力量充足和各个成员单位深度参与。实体化运行的森防办各单位联合办公，一方面减少了公文来往，另一方面也大大汇聚起各方合力，及时有效沟通解决跨部门问题。

3 森林草原防灭火指挥机构实体化运行的必要性

尽管国务院对议事协调机构有严格的约束，但是国家森防办依然将“探索森防指实体化运行”作为2021年工作要点之一进行推进，证明有其提出的合理性和必要性。笔者认为，主要基于两方面考虑。

3.1 机构改革后森林草原防灭火领域协同配合问题突出

根据中央改革精神，组建应急管理部是为了统一应对包括森林草原火灾在内的各类自然灾害以及事故灾难，形成“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动”的应急管理体系[4]，国家森防办由国家林草局转隶到应急管理部后，地方各级林业系统也陆续将森防办移交给应急管理部门，同时，原承担办公室职责的森林公安脱离林业系统转隶公安，有的地方片面理解林业部门和森林公安不再承担森林防火职责，造成森林防火工作有一段时间比较混乱。应急管理部、林草局以及森林公安“三定”方案出台后，才逐渐将森林草原防火和灭火的职责给予明确，即应急部门主“救”，主要负责森林草原火灾监测预警及应急扑救工作；林草部门主“防”，继续发挥行业部门管理责任，负责防火巡护、宣传、基础设施建设以及火情早期处置等；公安部门（森林公安）主“查”，主要负责侦破火灾案件及火场秩序维护，协助林草部门搞好火灾预防。由此，形成了应急管理、林草、公安为主体的森林草原防救体系，经过近3年磨合，森林草原防灭火职责划分基本清晰，但各地各部门之间在工作衔接、协同配合上还存在一些问题。笔者在参与一些防火督查和检查过程中发现，基层特别是区县一级，部门之间的协同配合依然不是很顺畅，各成员单位之间工作衔接不紧密，“防”与“救”的职责划分没有落细落实。推动森防指实体化运行，有助于压实压细各成员单位森林草原防灭火责任，从体制机制上实现协同配合一体化。

3.2 机构改革后调整组建的森防办力量薄弱

本轮机构改革后，森防办从林业部门转隶到应急管理部门，在实践操作过程中，有的地区将原从事森林防火人员及相应编制整体移交应急系统，保留了防火业务骨干，但有的地方只是将办公室职能进行移交，人员却没有转隶，有的回归森林公安、有的转岗进入其他领域，造成防火人才流失，新成立的森防办人员由于缺乏防火工作经验，影响森林草原防灭火工作的开展。另一方面，森防办职能往往由应急厅（局）一个内设机构承担，以北京为例，森防办设在应急局防火处，而防火处不仅要承担办公室日常事务，还要负责队伍管理、预案制定以及协调火灾扑救等其他职责，人少事多的矛盾比较突出。通过抽调、挂职锻炼等方式从林草等部门充实森防办人员，强化组织机构，使得有更充足的人力、更富经验的人员来统筹本地区森林草原防灭火工作，持续指导、协调、督促各成员单位履行防灭火责任，加强森林草原防灭火组织领导。

4 推进森林草原防灭火指挥机构实体化运行的几点建议

当前正处于深化森林草原防灭火体制机制改革期，从中央到地方应该允许鼓励各级各部门创新改革举措，在探索中寻求科学有效的森林草原防灭火管理体系，森防指及其办公室实体化运行还处于探索试验阶段，其作用效果还有待进一步检验。为充分发挥实体化运行效果，在推行过程中还应该注意以下五个方面的问题。

4.1 积极寻求法律及行政法规依据

森林草原防灭火指挥机构实体化运行的首要问题是缺少法律保障，指挥部属于议事协调机构，没有人员编制及实体办事机构，各级政府需要积极探索，在试验取得成功的前提下，适时提出修改有关法律、行政法规的意见，确保改革于法有据。

4.2 注意避免实体化运行机构臃肿

议事协调机构的设置是从严控制的，历次机构改革的指导思想就是精简机构，要避免在解决森林草原防灭火指挥管理问题中，由于加强组织机构而造成人浮于事、效率低下等问题，严格控制实体化运行后森防办人员数量。

4.3 充分调研不搞上下“一刀切”

各地森林草原防灭火形势不同，任务也不同，对没有森林草原或森林草原面积小、防火压力小的地方，不硬性要求指挥部实体化运行，同时应明确指挥部实体化运行针对的是县级以上人民政府，避免造成基层干部力量薄弱和冲击本职工作。

4.4 加快实现实体化运行作用效果

各成员单位应精心挑选业务能力好、协调能力强的人员参与联合办公，既各司其职、各尽其责，又密切配合、协调联动，避免联合值班成联合坐班，影响工作实效[5]。

4.5 强化实体化运行效果跟踪评估

各级政府及编制部门要加强对指挥部实体化运行实效的考察，及时发现运行过程中出现的矛盾问题，不断调整完善机构设置及人员组成，实现改革既定目标。