科技计划项目管理问题及相关对策—以A市为例

文/王丽 叶小廷

0 引言

当前，党中央把科技创新摆在国家发展全局的核心位置，对科技创新重视程度之高、出台政策密度之大、推动力度之强前所未有。科技计划项目作为科技创新发展的重要抓手，在推动科技创新发展中发挥着举足轻重的作用。近年来，各级政府对科技计划项目的财政资金投入的力度也越来越大，也对科技计划项目全流程管理提出更高要求，不仅要组织管理好，更要防范项目风险发生，避免财政资金损失。通过实施全过程监控，利用科学、系统的方法管理和处置各种项目风险，提高科技计划项目执行的可行性，规避潜在风险、降低风险损失，促进项目实施决策的科学化、合理化。本文以A市市级科技计划项目为研究对象，重点围绕该市科技计划项目的政策制定与执行、项目管理相关方职责、财政科研经费管理与监督以及科技业务管理系统建设与维护4个方面分析项目管理中存在的问题，并提出对策建议。

1 科技计划项目管理现状

科技计划项目管理作为政府发展科技的主要手段，在地方政府管理科技方面显得尤为重要。影响科技计划项目管理的因素颇多，包括科技政策引领、参与管理相关方履职尽责、财政科技经费使用监管、科技业务管理信息系统平台支撑等。完善科技计划项目管理对科技主管部门执行科技计划、提升科技创新水平和服务科技研发人员都具有重要的意义。

1.1 政策出台情况

近年来，国家出台了一系列重要的科技政策创新科技体制改革，A市紧跟国家改革步伐，全面实施创新驱动发展战略，在科技管理方面从以科技规划为核心，逐步拓展转变为一系列中期和年度科技计划为主要内容的管理方式，科技投入持续快速增长，激励创新的政策不断完善，颁布实施多项重大科技创新政策。同时，为加强科技项目管理，提升科研人员创新积极性，适应新形势下的科技创新改革，该市2015年以来已出台3版科技计划项目管理办法和科研经费管理办法等文件，切实为科研人员减负，促进提升科技创新水平。

1.2 相关主体责任

为确保科技项目能够顺利实施，完成预期目标任务，科技主管部门在制定项目管理制度文件时都会明确项目管理过程中涉及相关方的职责，在科技领域“放管服”改革的新形势下，项目承担单位作为项目实施的第一责任主体，发挥着越来越重要的作用。A市2018年开始试点简政放权、项目经费管理“包干制”，将项目管理权限下放给项目承担单位；为了推进科技成果转化应用、达到财政经费支持绩效目标，鼓励项目联合申报，并对应用示范类项目中的申报主体和合作方单位性质作出明确要求；在项目立项、中期检查和结题验收中，主要采取同行评议方法开展，依赖于评审专家的学术水平和主观判断；为保证评审公正客观，规范评审专家行为，专门出台了科技专家库管理办法，明确了专家的权力及义务，并对专家履职评价作出相应规定。

1.3 财政经费监管状况

科技经费监管是政府基于现有科技经费管理政策和国家有关规章制度，依托自身或委托专业管理机构对接受科技经费资助的单位行使的一种管理职责和义务。科技经费监管主要是对科技计划项目的经费使用情况开展检查和监督。目前，A市在科技经费使用监管方面主要以项目实施关键节点日常检查为主，针对经费使用存在违规问题的，给予一定期限整改，情节比较严重的，要求退回项目未使用或者使用不合理的经费，甚至全部财政科技经费。

1.4 科技业务管理信息系统建设现状

科技业务管理信息系统是信息化技术与科技管理工作的深度融合，充分利用现代信息技术和信息资源搭建起科技创新服务平台环境，为科技计划项目管理提供了高效支撑作用，也能为科技管理工作提供一定的决策咨询。A市是国内最早借助信息系统开展科技项目管理的城市之一，随着大数据时代信息安全与数据使用、保护等问题对系统建设提出了更高的要求，近几年系统更新迭代速度较快，但因投入资金限制、专业人才短缺，未建立一支稳定且懂科技管理业务的自有开发团队，在系统支撑业务开展方面还未形成长效机制。

2 科技计划项目管理主要问题

科技计划项目管理具有创新性、不确定性、高风险性等特点，这给项目管理带来了一定的难度，且项目管理过程涉及多个方面，比如要有规范合理的政策文件支撑，多方共同参与管理，涉及财政科技经费使用与监管，需要信息化系统实现规范管理等，任何一个方面运行不好都会带来一定的项目管理风险。

2.1 政策文件制定与执行

科技计划项目管理政策是规范科技计划项目全流程管理以及经费使用规范的纲领性文件，是保证项目有序运行、提高财政科技经费使用效益的重要依据。有些科技政策在制定前未考虑创新活动的需求且对创新活动认识不足，存在政策制定设计不合理、落实不到位等问题。

（1）政策制定不够全面。项目管理政策在制定时未充分考虑科研活动特点，执行时给科研人员带来一定的压力，同时也会对项目管理造成一定的弊端，有损政策文件的权威性，加大项目管理难度。短期来看，造成财政科技经费浪费；长远来说，会对地区科技创新能力建设和经济发展带来不利影响。比如，A市级科技计划项目管理办法规定，验收结论只有“通过”和“不通过”两种，项目完成合同书规定的目标任务且未发现违反相关规定为通过，其他为不通过，某项目因不可抗力因素导致无法完成任务目标按规定不通过验收，该结论可能会给项目负责人带来一定的负面影响，会在一定程度上影响科研人员的创新积极性。

（2）政策落实不够到位。近年来，国家、省、市各级出台了系列有关科技领域“放管服”改革文件，旨在充分减轻科研人员负担，进一步激发科技创新活力，然而在执行时，A市在相关政策落实方面还是存在不够到位的情况，如申报材料需进一步精简、数据共享质量仍需提升、无纸化申报还未贯穿项目管理全流程等；项目承担单位存在违规行为，如擅自开展项目重大变更、财政科技经费未单独核算等，特别是到项目结题验收阶段，部分项目不按期提交验收申请，重立项轻验收现象仍然存在，造成逾期未验项目积压，财政资金未能发挥应有的效应。

2.2 项目管理相关方履职

科技计划实施涉及多个相关方，需要具有多学科知识的科技管理专家和人员共同参与，其中项目牵头承担单位是第一责任主体，负责项目的具体组织实施，建立健全科研、财务、诚信等内部管理制度等；合作单位作为参与方，应积极协助项目牵头单位顺利完成项目任务；评审专家作为项目遴选、过程管理和绩效评价的“裁判员”，应恪守各项规定和职业道德。但在具体的项目管理过程中，相关方在履职尽责方面仍然存在一些问题：

（1）第一责任意识不够高。随着科技领域“放管服”改革力度不断加大，对项目承担单位的自主管理要求也会越来越高，但在实际执行过程中，项目承担单位未跟上改革步伐，法人责任制意识不够强，内部项目管理制度不够完善，对政策要求落实不到位，难以激发科研人员活力。比如，A市科技主管部门针对项目结余财政经费已明确规定，验收通过的项目结余经费留给项目单位自主用于直接科研活动支出，但在实际执行中，部分单位将项目结余经费用于发放奖金，也有部分单位因担心后续被倒查或审计，不敢轻易使用结余经费，导致该笔经费未发挥应有的积极作用。

（2）合作关系不牢固。A市科技计划项目鼓励产学研合作，但面对申报对相关合作主体的要求，会出现“假结婚”“拉郎配”等现象，部分因合作基础不牢导致“半路分家”；立项后有些合作单位因经营管理不善倒闭或跑路，或不配合结题验收、财政经费退回等工作；还有部分合作单位对财政资金不注重专账核算，造成项目经费不通过验收。

（3）缺少对评审专家的约束机制。目前A市科技计划项目评审主要依赖同行评议，部分专家在参加评审活动时缺乏责任意识，比如代评、随意评等现象仍然存在；另外，“打招呼”“请托”等行为造成评审有失公平、公正和公信力。由于评审专家独立于A市科技管理部门和评审专业机构，一般为执行特定任务而临时聘请的独立个体，较难进行直接管理，也缺乏对专家信用评价的管理机制。

2.3 财政科技经费管理与监督

近年来，A市政府不断加大财政科技投入力度，为提升自主科技创新能力和实现高水平科技自立自强提供了有力保障，因此，加强财政科技经费的使用管理显得尤为重要，有必要对科技计划项目实施过程中对常见管理与监督问题进行分析。存在问题主要如下：

（1）经费使用管理不够规范。若经费管理过于严格，使科研人员疲于应付报账，无法集中精力进行科学研究，有悖于“放管服”改革精神；若项目经费使用审核把关不严、管理不规范、重视程度不够，经费不按规定核算，同一支出重复列支，则造成财政资金无法发挥应有的激励效应。此外，审计事务所未发挥第三方专业机构作用，因受聘于项目承担单位，未能发挥其专业指导作用，导致整个行业未形成规范有序的管理机制。

（2）经费监督有待加强。为了激发科技创新活力，从科研经费管理角度为科研人员“松绑”，中央及地方出台了系列有关科研经费管理改革文件，同时也制定了一系列强化财政科技经费管理的法规和举措，但是在科技经费监管方面仍然存在一些问题，比如科研经费监管职责不够清晰，部门内部容易出现互相扯皮现象；监管手段和方法有待创新，主要还是以日常检查和管理为主；对违规行为处理力度不够，未形成震慑作用等。

2.4 科技业务管理系统建设与维护

科技业务管理信息系统平台作为科技计划项目管理的重要载体，越来越得到各级科技管理部门的重视并不断地进行更新换代，主要支撑项目申报、评审、结题验收、经费管理、数据统计与分析等管理工作。

A市科技主管部门为了提高科技计划项目管理效率和质量，专业的科技业务管理信息系统已建成十余年，为规范科技计划项目管理和项目数据汇集搭建了很好的平台，但由于系统更新频率较高，每3年~5年就换一个开发商重新开发搭建，重新适应各种新系统功能对项目申报单位、第三方评审机构、评审专家以及主管部门都是个不小的挑战，也不利于系统功能的持续优化升级。此外，在系统开发方面主要依靠业务外包，缺少长期稳定的专业人员队伍进行运营与维护。科技计划项目管理系统在上下级业务间、与其他部门业务间的互联互通程度不高，各项数据资源较为孤立，未形成有机整体，影响项目管理质量和效率。

3 科技计划项目管理对策建议

3.1 完善科技计划项目管理制度

结合地方科技创新发展特点和要求，贯彻落实国家科技领域改革政策方针，制定因地制宜的项目管理制度。一是积极开展前期调研，对政策制定必要性、预期目标等内容进行深调研和分析评估，确保管理制度能够符合发展规律。二是政策出台后要做好宣贯，利用新闻媒介开展政策解读、开展项目阶段管理专题培训、向信息化管理平台用户推送有关政策等手段，确保文件精神能够得到落实。三是项目主管部门应开展项目全流程闭环管理，实现项目管理的预期目标。在制度的执行过程中，也应建立动态调整机制，随时修订、废止相关政策文件。

3.2 落实项目管理相关方职责

在项目全流程管理中，项目牵头单位须履行好第一责任人的职责，应建立一套完善的内部控制制度，筑牢项目管理基础，组建高水平研究团队。开展合作申报的应选择合作基础较好的单位，项目牵头单位要做好统筹协调以及经费使用管理，建立良好的沟通渠道，及时处理项目实施过程中遇到的各种问题；合作单位应积极配合牵头单位，主动联合攻关解决技术问题，及时向牵头单位反馈管理问题。对评审专家应制定精细化的专家管理制度，明确权利义务，规范评审专家行为、压实评审专家职责；同时，建立专家信誉档案，进行履职过程管理，加强评价体系建设以及评价结果应用，完善有关退出机制，形成闭环。

3.3 加大财政科技经费监管力度

近几年，国家连续出台《国务院办公厅关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》（国办发〔2018〕127号）、《国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》（国办发〔2021〕32号）等有关科研经费管理改革的政策文件，旨在让科研经费要为人的创造性活动服务，让科研人员从繁琐的财务管理问题中解放出来，静下心来搞科研。

新形势下，在财政科技经费管理方面应做到放管结合、刚柔并济。经费管理要柔性，简化经费预算编制与预算评审，探索经费“包干制”管理；项目执行中，应考虑科研活动复杂性、不确定性和高风险性等特点开展经费考核，应当赋予科研项目承担单位和项目负责人充分的自主权；提升项目结余经费使用灵活度，盘活经费使用效率。经费监督要刚性，加强财政科技经费监督管理是提高财政科技经费分配和使用的透明性、确保其配置和使用的经济性与效率性的重要举措。建立监督检查机制，充分借助信息技术提升财政科技经费监管效率，创新经费监管手段和方式，严肃违规惩处措施。

3.4 建立科技业务管理系统长效建设机制

科技业务管理系统是实现科技计划项目高效高质量管理的重要方式，对提高地方科技创新能力具有十分重要的作用。加强系统顶层设计，做好中长期规划，使科技业务管理系统建设与运营形成长效管理机制；注重系统信息化专业技术队伍建设和人才培养，确保有一支相对稳定且懂业务管理流程的人才队伍能够支撑系统建设与运营；在保证系统硬件设施的平稳运行之外，应加强部门间、部门内不同系统间的数据信息互联互通与共享，提高项目管理效率，避免项目单位重复填报各种资料、降低出错率，切实为科研人员减负；同时，加大对项目、用户、人才信息和科技成果数据的挖掘和分析，利用客观准确的数据为科技政策制定提供辅助支撑，增强科技政策的科学性和执行力，提高政府治理能力和治理水平。

4 结语

本文以A市级科技计划项目为研究对象，分别从科技政策制定、项目组织管理、科技经费使用监督和科技业务管理系统建设方面深入分析研究当前A市科技计划项目管理现状，发现存在政策制定与执行有偏差、项目管理有关方履职不到位、经费使用与监管不规范、科技业务信息化建设缺乏长期规划等问题，并有针对性地提出了四方面建议，以期发挥科技项目管理作为载体实现财政科技经费成效作用，包括：一是应在落实国家科技改革政策方针前提下因地制宜完善项目管理制度；二是压实项目管理相关方职责，形成项目管理闭环；三是采取多种经费监管手段和方式提升财政科技经费监管效率；四是做好科技业务信息化建设中长期规划，切实发挥数据服务决策等改革思路与建议。