从卫生行政处罚案件基本情况看管理成效

陈炯媛，张蔚怡，周红珠

南通卫生监督所，江苏 南通 226000

2021年8月，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》指出，要健全行政执法工作体系，全面推进严格规范公正文明执法。主要围绕深化行政执法体制改革、加大重点领域执法力度、完善行政执法程序、创新行政执法方式等方面，提出改革发展举措[1]。卫生监督部门是受卫生健康委员会（原卫生部）委托的执法单位，依法履行公共场所卫生、学校卫生、生活饮用水和涉水产品卫生、放射卫生、职业卫生、医疗卫生、传染病防治、消毒产品卫生以及母婴保健与计划生育等卫生监督职责，依法查处相关违法违规行为。卫生行政处罚的案件数量、立案案值、案件来源、案由运用等基本情况能从一定程度上反映出卫生监督机构对卫生行政执法人员培养的成效。梳理剖析行政处罚案件要素分布情况，既有利于总结卫生监督机构的优良管理经验，也有利于改进对卫生行政执法人员的培养方式，更有利于指导基层卫生监督实践工作，推动卫生监督领域执法效能的提升，全面推进严格规范公正文明执法。

1 资料与方法

1.1 一般资料

收集整理南通市卫生监督所2019—2021年承办的卫生行政处罚案件。2019年南通市卫生监督所承办案件共计91件；2020年南通市卫生监督所承办案件共计95件；2021年南通市卫生监督所承办案件共计115件。共计承办案件301件。

1.2 方法

运用描述性统计分析方法，对2019—2021年以来南通市卫生监督所的卫生行政处罚案件从案件数量、立案案值、案件来源、案由运用的年度分布情况进行统计分析。

2 结果

2.1 按案件数量分析

南通市卫生监督所2019—2021年度每年立案数量呈增长趋势，尤其是2021年度，相较于2020年度增长明显，增长率高达21.05%。见表1。

表1 2019—2021年南通市卫生监督所卫生行政处罚案件数量分布情况

2.2 按立案案值分析

2019年立案案值共计约为59.64万元；2020年立案案值共计约为72.09万元；2021年立案案值共计约为99.88万元。南通市卫生监督所2019—2021年度每年立案案值呈增长趋势，年度增长案值平均约为20万元。见表2。

表2 2019—2021年南通市卫生监督所卫生行政处罚立案案值分布情况

2.3 按案件来源分析

根据《卫生行政处罚程序》第十四条规定，卫生行政处罚案件来源包括在卫生监督管理中发现的，卫生机构监测报告的，社会举报的，上级卫生行政机关交办、下级卫生行政机关报请的或者有关部门移送的等四类。经统计，南通市卫生监督所近3年一般程序案件中，在卫生监督管理中发现的共计185件、社会举报的共计56件、卫生机构监测报告的共计40件、上级卫生行政机关交办的共计12件、下级卫生行政机关报请的共计4件、有关部门移送的共计4件。其中在卫生监督管理中发现的案件数占案件总数的61.46%，占比较大。通过分析近3年在卫生监督管理中发现的案件数量，发现数量呈现增长趋势，且在当年案件总数中的占比也逐渐增加。见表3、表4。

表3 2019—2021年南通市卫生监督所卫生行政处罚案件来源分布情况

表4 2019—2021年南通市卫生监督所在卫生监督管理中发现的案件数量分布情况

2.4 按应用的案由数分析

南通市卫生监督所2019—2021年度每年应用的案由数量呈增长趋势，相较上一年度而言，每年应用的新案由数量也在稳步增加。见表5。

表5 2019—2021年南通市卫生监督所卫生行政处罚运用的案由数量分布情况

3 讨论

从近3年的处罚数据可以看出，南通市卫生监督所所办案件的数量、立案案值、运用的新案由数均在稳步增长，同时，在卫生监督管理中发现的案件数逐年增加，反映出卫生行政执法人员主动发现违法线索的能力也在逐步提升，这些效能的提升与南通市卫生监督所的管理模式息息相关。南通市卫生监督所扎实推进行政执法三项制度，创新对卫生行政执法人员的管理、培养模式，多措并举提升卫生行政执法人员的执法能力和执法水平，使得全所的案件质量、水平得到大幅提升。

3.1 压实责任，强化卫生行政执法人员的宗旨意识

卫生监督部门也是民生保障部门，卫生行政执法人员的宗旨意识决定着办案的态度和深度。在日常监督检查时，部分违法违规行为需要依靠深挖蛛丝马迹才能发现，但更多地则需要卫生行政执法人员满怀“人民至上、生命至上”的初心情怀。近年来，南通市卫生监督所以南通市“厚植为民情怀 提高执法水平”“机关作风建设提升年”等主题教育活动为契机，通过举办习近平法治思想宣讲会、召开主题教育民主生活会等形式，自查自纠，不断强化卫生行政执法人员的宗旨意识，做到监督执法既有力度，更有温度。同时，为有效提高卫生行政执法人员依法行政的意识及能力，推动卫生健康行政执法工作持续健康发展，南通市卫生监督所组织专人对行政执法全过程记录28项制度、行政处罚裁量细则、综合绩效考核工作实施方案等制度进行逐一梳理和重新修订，从落实行政执法三项制度、制作及管理执法文书、卫生行政处罚工作程序、行政执法人员行为规范等方面严格规范行政执法全过程，强化卫生行政执法人员的宗旨意识、法治意识、文明意识、责任意识，全面压实行政执法主体责任，以层级稽查与内部稽查为抓手，确保日常监管中的职责落细、落实落到位，对于敷衍塞责、应付了事的，及时批评教育，取消评先评优资格。通过建章立制，进一步提升卫生行政执法人员的责任感与信念感，使之紧绷思想之弦，以如履薄冰的危机感，持之以恒地完成每一项检查任务，为群众的生命健康安全负责。

3.2 加强培训，打造各专业门类上的行家里手

在以往的办案过程中发现，医疗卫生类、职业卫生类、生活饮用水和涉水产品类案件来源主要依靠社会举报、卫生机构监测报告或上级卫生行政机关交办等方面，在日常监管中发现的案件数量相对较少。造成这一现象的原因包括：（1）客观上：①和案件类别的特殊性有关，部分违法行为的现场较难发现。例如，对于非法行医这类违法行为的处罚，当事人开展诊疗活动的场所十分隐蔽，只有接到投诉举报立刻到现场监督检查，才有可能记录下非法开展诊疗活动的状态。②部分案件必须依据鉴定结果或检测报告才能立案。例如，对发生医疗事故的医疗机构和有关医务人员的处罚、对供水单位提供的饮用水不符合国家卫生标准和卫生规范的处罚等，必须要等到相关机构提供鉴定意见或检测报告才能进行下一步处罚。③群众维权意识增强，投诉举报数量增加。④卫生行政执法人员的配备不足。在面对纷繁复杂的社会举报、卫生机构监测报告或上级卫生行政机关交办等来源的案件时，卫生行政执法人员花费较多精力，面对人手不足的局面，部分科室对被监管单位的日常监督工作难以做到面面俱到。（2）主观上，卫生行政执法人员主动发现违法线索的能力仍有很大提升空间。对于专业性较强的违法行为，部分非科班出身的卫生行政执法人员在日常监管中难以准确辨别；或面对类似医疗美容这类技术上更新迭代较快的产业，卫生行政执法人员的知识储备难以跟进，导致在日常监管中发现的案件数量相对较少。因此，南通市卫生监督所优化培养方式，致力于不断提升卫生行政执法人员“能说、会写、善查”执法技巧与能力，提高卫生行政执法人员主动发现违法线索的辨识力，努力锻造一支忠诚、干净、担当的卫生监督执法队伍。①以执法技能培训、法律法规讲座、庭审观摩、案例交流等形式不断丰富执法经验，提升业务素养，提高卫生行政执法人员发现和处置违法行为的能力。②对于更新迭代较快的产业，加强与相关单位的联系，主动学习新技术，了解前沿科技，提高辨别违法行为的能力。③搭建传帮带、青蓝工程等桥梁，构建老带新模式，通过合议旁听、现场教学，手把手教导年轻监督员如何书写文书、哪些是监督检查过程中的关键点等，将优良经验不断优化并代代相传。④建立轮岗交流制度，让年轻同志有更多的机会学习到不同领域的执法知识、执法要点，达到触类旁通、融会贯通。⑤成立卫生监督共同体专家库，在启动专项督查时，抽调专家库成员组成检查组，指导督查工作。通过多形式培训、多平台锻炼，南通市卫生监督所近3年在日常监管中发现的案件数量及其在全年案件总数的占比都在稳步增加。

3.3 激励先进，用评价体系引领执法效能提升

有时会发现，少数现场科室对于拓展新案由的积极性不高，对于新出台、新修订的法律法规也不主动摸索运用，卫生行政执法人员倾向于办理流程熟悉、操作便利、案情简单的案件，对于较为复杂的案由不常涉猎[2]。有鉴于此，南通市卫生监督所运用多种激励方式，鼓励现场科室办理高质量、新案由案件。一方面，根据《卫生行政执法案例评查标准》，南通市卫生监督所在省、市各级案例征集、评选中优先推荐运用新案由、文书质量高、案情复杂的案件，引导现场执法科室积极拓展案由，提升现场科室办理大案、要案、高质量案件的积极性；另一方面，开展案例分享，对于新颖、复杂、有难度、高质量、有影响力的案件，面向全市卫生监督机构进行分享，并邀请专家点评，提升其他现场科室办理类似案件的能力；此外，南通市卫生监督所也借助科室互审、稽查把关、所内评查等形式，对每个案件逐级审核，集合群智群力，对于运用新案由的案件，加大把关力度，梳理归纳建立取证模型，便于制作同类案由的案件。借助上述举措，南通市卫生监督所办理的案件案值、质量、运用新案由的数量均在稳步增长。

3.4 聚焦民生，大力整治行业乱象

南通市卫生监督所关注民生领域，梳理收集群众反馈意见，采取多种手段大力整治行业违法违规行为，民生类案件数量稳步增长。①以“双随机”抽查制度为抓手，将日常监督检查中发现的和群众反映强烈的突出问题列为重点，对抽查发现的违法违规行为，依法依规进行处理。②主动公示投诉举报电话及邮箱，及时记录并受理投诉举报。随着《信访工作条例》的宣传推动，群众参与社会管理能力也逐步提升，遇到违法违规现场，或是自身权益受损，群众寻求政府帮助的意愿强烈，因此，投诉举报数量逐步增加[3]。市所专门出台了《卫生监督投诉举报工作管理办法》，对于群众反映真实、属于卫生监督机构执法权限的案件，明确责任人和办理时限，第一时间妥善处置。③以开展“我为群众办实事”系列活动为契机，围绕人民群众关心的热点、难点，每年开展类似“放心游、放心学、放心医、放心美、放心养、放心生”“健康中国 控烟先行”等专项整治工程，对相关行业逐一进行摸排，严肃整治违法违规行为，明确整改期限，开展“回头看”，确保整改到位。④明确群众需求，精准普法宣传。市所结合行政管理相对人的需求，根据特殊时间节点，以公众号宣传、普法进企业、进社区、进学校等形式，开展职业病防治法宣传周、游泳场所卫生监管法律法规暨卫生知识培训、《艾滋病防治条例》宣贯进校园等系列普法活动，使群众知晓与自身权益相关的法律法规规章，主动投身社会卫生事业管理，为卫生监督机构提供重要违法线索。

4 建议

南通市卫生监督所通过转变作风、提升技能、改进评价方式等措施已有效提高卫生行政执法人员的能力与水平，但仍存在部分薄弱环节。例如，卫生行政执法人员取证熟练度有待提升。医疗卫生类、职业卫生类、传染病与消毒卫生类、生活饮用水及涉水产品类案件由于案情复杂、案值较大，因此，从案件受理至调查终结的时间延续较长，且有时需要经过听证、重大法制审核、公告送达、邮寄送达等必要程序，因此，案件办理总时长较长。这也从侧面反映，除去客观因素，医疗卫生类、职业卫生类、传染病与消毒卫生类、生活饮用水及涉水产品类的专业人才较少，在前期办案时，部分卫生行政执法人员对于取证要素不太熟悉，执法技能和水平有待提升。因此，在加强技能培训的同时，也可考虑通过以下方式进一步提高执法效率、规范执法流程、完善取证过程、丰富执法经验、打造执法队伍优良形象。

4.1 深入推行执法全过程记录制度

全面落实行政执法全过程记录制度，一方面通过不定期抽查文书和执法音像资料了解执法人员在日常监管中的取证方式、沟通技巧、文书质量等方面有无瑕疵，另一方面可再次通过监督执法视频记录对执法现场进行排查，提升发现违法线索的可能性。通过科室自查、科室互评、领导审核、定期抽查等形式，总结建立相对固定的案卷流转审核流程，适度扩大案件审核范围[4]，确保不遗漏任何违法线索的同时，减少甚至避免执法过程中的瑕疵，互相督促，打造卫生监督高质量的执法形象。

4.2 改进考核方式，修订考核指标

修订评价体系，探索建立以处罚新案由、文书质量、相对人满意度等作为考核依据的评先评优方案，引导现场执法科室积极拓展案由，提升现场科室办理高质量案件的积极性，参考兄弟地市、其他机构的考核模式，激发执法队伍活力，推动解决人员少、案件多不平衡的矛盾[5]。借助案卷流转审核流程，明确出错率较多的人员及问题，通过内部稽查通报等梳理相关出错处，对相关人员予以提醒，对于具体行政行为经行政复议机关审查后，决定撤销、变更或者确认违法，或在行政诉讼中败诉的案件承办人员，取消其评优评先资格。此外，对相对人进行现场或电话回访，了解执法人员在办案或监管过程中是否存在违法违规行为，是否向当事人普及相关法律知识，是否文明用语，亮证执法，是否有多头检查等[6]，形成量化考核指标，将相对人满意度作为评优评先的依据之一。

4.3 探索建立各案由的取证索引

在日常监管中主动加强对新案由的探索和办理，组织全所或全市专家库各专业门类专家集体讨论，指导办案人员完善证据链，便于缩短相同案由的办案时长。同时，建立索引库，梳理归纳各类案由的取证要素，法律法规运用，相关笔录的关键点，办理过程中的易错点、难点等条目，并在全所乃至全市范围内推广运用，大幅提升案件质量[7-8]。

4.4 加快推进数字化、信息化建设

通过大数据排查违法行为，发现违法线索，从根本上推动解决日常监管人手不足的问题。推动建立信息化人才库，加大对中青年信息化人才的培养力度[9]，由点及面，带动全单位、全市对卫生监督信息化的适应程度。推行电子送达、优化送达软件、完善送达程序[10]，解决“送达难”的问题[11]，缩短案件办理时长，提高执法效能。多措并举，推进卫生监督数字化转型[12]。

4.5 推进柔性执法

做好信用修复工作。为优化营商环境，各执法机关根据自身权力事项清单制订了涉企轻微违法行为不予行政处罚和一般违法行为从轻减轻行政处罚清单[13-17]，实施精准执法、柔性执法，同时，建立容错机制，给企业开辟信用修复的通道，促进社会经济高质量可持续发展。卫生监督机构应结合社会需求，在执法时充分考虑当事人具体情况，以人为本，建人民满意卫生监督所，做人民满意卫生监督员。