引大入秦工程灌区农业水价综合改革初探

2023-01-04张宏安

南方农业 2022年13期

张宏安

（引大入秦水资源利用中心，甘肃兰州 730300）

农业水价综合改革是贯彻新时期“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水方针的重要举措，也是促进水资源节约集约利用和农业可持续发展的必然要求。引大入秦工程灌区作为甘肃省大型灌区之一，推进农业水价综合改革既是立足现状结构优化的需要，更是提质增效长远发展的需要。

1 概况

引大入秦工程是以灌溉为主，兼顾城乡生活、工业、生态等供水的综合性供水工程。引大入秦工程灌区主要位于秦王川盆地，距兰州市约60 km，盆地南北长约42 km、东西宽约12 km，面积约504 km2。灌区海拔1 850～2 150 m，地形平坦、耕地连片，地势由北向南倾斜，地面坡度为1/100～1/80。灌区土壤质地以轻壤和中壤土为主，土层厚度0.6～2.5 m。

灌区属大陆性气候，其特点是干旱少雨，年均气温较低，蒸发量大，灌区多年平均降水量284.8 mm，降水多集中在7—9 月、占全年降水量的59.8%，降水量从东向西逐渐增加，多年平均蒸发量1 888 mm，是降水量的6.6 倍。年平均气温5.8 ℃，平均无霜期167 d，历年最大冻土深度1.46 m。

灌区受益区包括兰州新区、永登县、皋兰县、白银区及景泰县5 个县（区），共涉及乡镇23 个，行政村220个，灌区总人口79.2万人，城镇化率49%[1]。

2 灌区水资源和水价管理

引大工程取水口位于甘肃省天祝县天堂镇境内的天堂寺水文站以下1.3 km 处，水源为大通河地表水。减除河道生态流量后，引大渠首枯水期可引水流量为12.3 m3·s-1，丰水期可引水流量78.6 m3·s-1。2009 年，国家发展和改革委员会批复引大入秦工程供水结构优化调整方案，批复引大入秦工程灌溉面积为4.90 万hm2（农田4.41万hm2，生态0.49万hm2），工程设计引水量为4.43 亿m3。现状渠道断面可引水量为5.28亿m3，受上游电站蓄水、季节性供水及渠道过流受限影响，在优先保证农田灌溉前提下，保证向灌区稳定足额引水压力较大。

引大工程原设计为单一的农业灌溉工程，随着灌区当地城镇化进程加快，社会、经济、产业结构的发展变化，原供水格局已不适应引大工程及灌区的良性运行和发展[2]。为了引大工程提质增效，2009 年开始进行供水结构优化调整，取水用途以农业灌溉为主，兼顾城市生活、工业、生态等供水，引大工程非农供水与农业供水比例由原先的1∶9 调整为现在的3∶7。特别是2012 年兰州新区设立以来，兰州新区、白银市区及周边的城镇生产生活用水、高标准农田建设、生态建设等供水需求逐年增加，供需矛盾也在逐年加大。

甘肃省引大入秦水资源利用中心为公益性一类事业单位，工程改造维修等费用全额纳入财政预算，水费实行“收支两条线”管理。引大入秦工程灌区水费收缴实行水票制，水费由用水户或由用水合作组织收取后缴纳到指定的银行，供水凭票、按方计量、配水到斗。现行农业水价0.15元·m-3、另每667 m2农田每年收取基本水费1.5 元；生态水价0.13 元·m-3，非农供水价格0.45～0.62元·m-3。

3 存在的问题

3.1 水价与运行成本不对应

按照《水利工程供水价格核算规范（试行）》规定，对2018—2020 年引大工程供水成本进行了核算，平均运行维护成本为0.703 9 元·m-3，农业用水平均成本为0.161 0 元·m-3。引大入秦工程灌区农业水价由政府管理部门确定，自1998 年批复后，至今已20多年，其间一直未做调整，非农水价自2013年批复以来也未做调整，引大入秦工程灌区农业用水及非农供水现行水价不能客观反映水资源的供水成本[3]。且农业用水水费收入受灌区范围内年际降水丰枯及种植面积的影响较大，灌区工程设施正常维护不能及时到位，管理改革的措施无法有效实施和推进，影响了工程的正常运行和灌区良性发展，难以形成有效的水价良性运行机制。

3.2 骨干工程维护不到位

引大入秦工程1976年开始建设，骨干工程1995年建成通水，直到2015年才完成国家验收，建设周期长达39 年。总干渠、东一干渠、东二干渠合计长达190 km，运行多年后部分隧洞破损、基础沉陷、裂缝、冻胀及止水老化等各种问题相继出现，现状干渠完好率为90.0%以上，支渠完好率仅为15.2%，防渗体系破损等问题突出，斗口以上渠系水利用率为0.79[4]。通过近几年对总干、干渠重点病险渠道的加固改造及引大“十四五”现代化改造项目的实施，工程输水安全性有了极大的提升，但仍低于大型灌区节水灌溉规范标准的要求，不能满足节水型灌区发展要求。

3.3 田间工程管护主体缺位

引大入秦工程灌区运管方式为专业管理和用水合作组织管理相结合的模式，斗渠量水堰以下工程及田间工程由灌区用水合作组织负责管理维修。灌区部分田间工程为1995 年前配套修建，年久失修，标准低，配套不完善。农业水费中提取的群管费有限，不能支撑田间工程正常的运行管理和维护所需的费用支出，工程完好率差，跑冒滴漏现象严重，2020 年灌区灌溉水利用系数达到了0.551，基本达到全国平均水平。加之近年农业产出效益较低，弃耕撂荒面积较大，灌区农民种地积极性不高，进一步削弱了用水合作组织参与管理的能力与可持续发展积极性。

3.4 节水效益补偿机制缺失

引大入秦水利工程具有很强的社会公益性，农业末级渠系是农田水利设施发挥效益的关键环节，灌区管理单位承担的防洪、生态保护等公益性支出得不到合理补偿。引大入秦工程灌区2021年实现节水改造灌溉面积为1 万hm2，引大中心按每年测算的灌溉定额核定用水量，但相应的节约奖励与浪费惩罚机制尚未形成，节约的水无法给予用水单位补偿利益，节水意识及节水积极性偏低。

4 灌区农业水价改革的必要性

1）引大入秦工程灌区2018—2020 年灌溉水有效利用系数分别为0.541、0.542、0.551，距离0.7～0.8的世界先进水平还有较大差距，管理粗放、浪费用水问题普遍存在，节水潜力巨大[5]。通过农业水价综合改革，推广农业节水，提高水利用系数，实现水资源高效利用，进一步提高灌区粮食生产能力，夯实国家粮食安全的水利基础。2）农业水价综合改革是农业供给侧结构性改革总体部署的一部分，可有力推进灌区农业高质量和多样化发展，促进农业节水和灌区可持续发展[6]。改革的目标之一就是引导农民节约用水，发挥水价的杠杆作用，优化调整农业种植结构，推动工程设施健康运行，配套完善。3）农业用水的所有权很明确，属于国家所有。引大入秦工程灌区水权分配就是对农业用水的初始使用权进行分配，明晰各层农业水权，赋予农业水权交易属性，有利于促进灌区有限水资源的高效利用，促进节水，在很大程度上实现对水资源的保护，因此农业水价改革是一件改善民生的大事[7]。4）目前，我国农业正处于从传统模式向现代化模式转变的关键时期，随着国家乡村振兴战略的实施及农业投入的增加，结合灌区政府正在积极推行的高标准农田建设，配合完成好撂荒地复垦复耕工作，引大撂荒面积将逐步缩减。农村土地流转、规模化及现代化农业建设对灌区的现代化改造提出了新的需求，农业水价综合改革势在必行。5）引大入秦工程灌区灌溉南北两山和新区生态林共0.75 万hm2，是我国西部荒漠化防治重要生态屏障区。贯彻绿色、协调、可持续理念，通过灌区农业水价综合改革，调配生态用水指标，促进水资源高效利用，提升灌区生态效益，解决农业面源污染问题，将引大入秦工程灌区建成新兴旅游景观生态型灌区。

5 灌区农业水价改革的措施和建议

5.1 实现精准计量，杜绝按面积收费

引大入秦工程灌区要实现标准化规范化管理，精确计量是基础。在供水安全保证前提下，加强骨干渠系维修改造，完善各级渠系计量设施配套，实现精准计量，真正实现“以定额配水、按方收费”，提高渠系水利用率。

5.2 明晰工程产权，加强工程管护

明确引大入秦工程灌区支渠及以上工程的产权归属引大入秦水资源利用中心；水库工程产权归属现行运行管理单位；斗渠以下田间工程产权由所属乡镇、村（社）用水合作组织。同时，建立“产权明晰、责任明确、管理到位”的产权制度，实现产权主体和运营主体权、责、利统一，有利于建立灌区水利设施运行维护的长效机制。

5.3 加强水权制度建设，严格水权分配管理

引大入秦工程灌区贯彻落实最严格水资源管理制度，以许可水量为依据，严格控制取水总量。各级渠系按照“总量控制、分段监测、节点监控、定量配水”的规则，全面推进计划用水、定额配水，动态监管取水、输水及配水全过程，建立逐级交接水量机制，健全取用水台账统计制度[8]。

根据灌区农业用水需要，可以考虑用最近几年农业用水量的平均值作为现状农业用水的初始水权标准。中心统一将水权按照农业用水总量控制指标分解到县（区）城镇生产生活、生态等非农用水主体，并颁发水权证，明确权属人、用途、水资源使用量等信息。监管水权落实，按照先确权、再计划，先缴费、再配水、再供水的程序，严格用水总量控制与定额管理，强化水量刚性约束，并探索以县（区）为单元的水权交易，鼓励用水户节约用水，允许农业水权流转并从中获益。

5.4 建立合理的水价形成机制

通过建立完善农业水价形成机制，推进农业差别水价改革，促使水资源由低效益向高效益利用转移，实现水资源的二次优化配置目标；通过建立水权交易平台，在农民公平利用水资源的前提下，调动自主节水和自律节水的积极性，为最严格的水资源管理制度推行打好坚实基础，促进节约用水和产业结构调整。

依据成本核算结果，同时充分考虑农民可承受的限度，在农业水价在不低于现行水价0.15 元·m-3基础上，完成供水成本的核算，积极推动成本监审，是引大入秦工程灌区水价改革的基础条件。通过加强水的商品成本意识，促进节约用水。

适时逐步推行面向农民的透明的终端阶梯水价制度。加强节约用水，推行超定额累进加价机制。灌区农业用水超出灌溉定额50%以内（含）的，超出部分按基准水价的1.2 倍计收；超出灌溉定额50%以上的，超出部分按基准水价的1.5 倍计收。城镇用水超出用水指标25%以内（含）的，超出部分按基准水价的1.5 倍计收；超出25%以上的，超出部分按基准水价的3倍计收[9]。城镇用水价格按照主管部门的监审结果分步逐年实现成本收费。

5.5 用水合作组织参与管理

对灌区干、支渠和斗渠以下田间工程强化“供水单位+用水合作组织”共管模式，逐步建立自主经营、乡村协调、群众监督及水管单位指导服务的运行体制，提高用水户参与度，有利于解决水事纠纷，维护渠道设施，争取改革支持，合力发展，实现灌区的良性运行。

5.6 建立农业节水补贴和奖励机制

节水是水资源高效利用的必要途径。在不增加农民负担基础上收取水资源费，落实并逐年完善节水精准补贴机制和节水奖励机制，形成常态化农业用水节水精准补贴、节水奖励机制，用经济手段提高用户节水意识，促进其主动节水。

5.7 用水公开便民

农业水价综合改革实行阳光操作，建立公平公正、公开透明的配水机制、量水机制、监督机制和收费机制。规范灌区用水过程，严格水票制运行程序，凭票供水；公开用水信息，实现配水计量、供水价格、水费账目公开，让用水户“明明白白灌溉”。引大入秦工程灌区农业水权交易依托中国水权交易所交易平台，上报和发布供求信息，用水户可以通过电脑、手机等终端实时查询和发布交易信息，做到信息公开便民。

5.8 加大节水宣传和监管力度

推进农业水价综合改革，不仅要加强对水管单位的宣传，还要加强灌区辖区政府沟通、做好用水户农业水价改革的宣传，做好农业水价综合改革政策解读，树立“水是商品，是农业生产资料”的观念，回应农民关切的问题，总结宣传改革进展情况，让灌区农民充分了解改革的出发点、落脚点和具体举措，享受到改革的成果。进一步强化水情教育，增强灌区农民有偿用水、节约用水意识和节水自觉性，积极营造有利于加快完善农业水价形成机制、深化农业水价综合改革的良好舆论氛围。全灌区推行水价、水费公示制度，加强监督检查，规范水费收缴秩序，依法查处各种违规收费、放人情水、截留挪用等违法行为，进一步明确各相关单位目标责任，形成齐抓共管、各负其责的工作格局。

6 灌区农业水价改革的成效

6.1 经济效益

农业综合水价改革项目实施，以完善灌区水利工程体系为基础，加强供水服务和用水管理，推进灌区标准化、规范化管理，全面提升灌区管理水平。2021年灌溉水有效利用系数达到0.559，提高了水资源科学利用率，增加了单位自营创收能力；计划用水和定额灌溉的落实，显著提高了农业综合生产能力，全灌区2021 年完成2.33 万hm2灌溉面积，可节约水量达到了2 800万m3，减少了水费支出，促进了农民增收。