生物安全法视野下国门生物安全法律体系研究

程文波

（西北政法大学，陕西西安 710063）

1 生物安全法视野下的“国门生物安全”

何为国门生物安全？是研究国门生物安全法律体系应当首先应予以明确的问题。2015年5月，中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》，要求“健全国门生物安全查验机制，有效防范物种资源丧失和外来物种入侵”。“国门生物安全”首次出现在中央文件之中。2016年10月，中共中央、国务院印发《“健康中国2030”规划纲要》，提出要健全口岸公共卫生体系以及健全国门生物安全查验机制。“国门生物安全”一词在检验检疫领域的使用日益广泛，不断进入公众的视野。但此时海关部门对“国门生物安全”的内涵还缺乏系统的探究[2]。

2020年，新型冠状肺炎的爆发成为新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。2020年2月14日，习总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上指出，针对这次疫情暴露出来的短板和不足，要把生物安全纳入国家安全体系，强调要尽快推动出台生物安全法。由此，生物安全成为我国国家安全的重要组成部分之一，得到前所未有的重视。

2020年10月17日，全国人大常务委员会颁布的《中华人民共和国生物安全法》认为生物安全指国家有效防范和应对危险生物因子及相关因素威胁，生物技术能够稳定健康发展，人民生命健康和生态系统相对处于没有危险和不受威胁的状态，生物领域具备维护国家安全和持续发展的能力。规定从事下列八项活动适用该法：①防控重大新发突发传染病、动植物疫情；②生物技术研究、开发与应用；③病原微生物实验室安全管理；④人类遗传资源与生物资源安全管理；⑤防止外来物种入侵与保护生物多样性；⑥应对微生物耐药；⑦防范生物恐怖袭击与防御生物武器威胁；⑧其他与生物安全相关的活动。生物安全的概念和范围在法律层面得以科学、清晰的界定。

在国门生物安全概念方面，国门生物安全概念是上述两个概念的结合体，是指为了保护人类和动植物生命健康，保护生物资源和生态环境，促进生物技术的健康发展，海关部门依据其职能有效地防范、应对危险生物因子及相关因素威胁进出口岸，进而维护国家安全和可持续发展。在国门生物安全威胁方面，笔者认为应包括：进出境传染病、动植物疫情，生物武器、生物恐怖、转基因生物进境，出入境特殊物品（微生物、人体组织、人类遗传资源、生物制品、血液和血液制品）；生物实验室安全管理；外来物种入侵和濒危物种管理，等方面。至于食源性疾病的管控，虽然也是海关部门的重要职责，但是食源性疾病的管控由《中华人民共和国食品安全法》进行调整更为适当，也更为科学，不宜纳入国门生物安全的范畴之内。

2 国门生物安全法律体系的现状

为应对国门生物安全的威胁，自20世纪80年代以来，我国制定了相当数量的国门生物安全法律法规[3]，初步搭建起包含法律、法规、规章、规范性文件等不同位阶构成的国门生物安全法律治理框架，主要包括：

2.1 主要法律法规

2.1.1 国家安全方面。主要包括《中华人民共和国国家安全法》和《中华人民共和国生物安全法》。其中《中华人民共和国国家安全法》首次以立法的形式明确定了国家安全的法定内涵，除传统的国防安全和社会安全外，还包括经济安全、金融安全、文化安全、科技安全、粮食安全、网络安全、生态安全、资源能源安全核和安全等非传统安全问题。《生物安全法》是国家安全法律体系的重要组成部分，与《国家安全法》是特殊法和一般法的关系。

2.1.2 人员的传染病防控。主要有《中华人民共和国国境卫生检疫法》和《中华人民共和国传染病防治法》。为确保上述法律的顺利实施，国务院又先后制订了《中华人民共和国国境卫生检疫法实施细则》《中华人民共和国传染病防治法实施办法》《艾滋病防治条例》等行政法规。

2.1.3 动植物的疫病防控。主要有《中华人民共和国动物防疫法》和《进出境动植物检疫法》两部法律。国务院制定的行政法规有《中华人民共和国进出境动植物检疫法实施条例》，但尚未出台《中华人民共和国动物防疫法》配套的行政法规。在植物检疫方面，仅于1983年1月3日由国务院出台《植物检疫条例》一部行政法规，尚未制定法律。

2.1.4 外来生物入侵防控。我国尚未制定针对外来入侵生物的专项法规或条例，主要由环保和检验检疫领域的法律法规组成[4]，如《环境保护法》第三十条：“引进外来物种以及研究、开发和利用生物技术，应当采取措施，防止对生物多样性的破坏”和《海洋环境保护法》第二十五条：“引进海洋动植物物种，应当进行科学论证，避免对海洋生态系统造成危害”的相关规定。但对严守国门、防控外来生物入侵发挥重要作用的主要是《植物检疫条例》《中华人民共和国进出境动植物检疫法》及其实施条例等法律法规。

2.1.5 实验室生物安全。2003年SARS疫情爆发，国家开始重视高等级生物实验室的安全管理，但未制定专项的法律，仅仅在《传染病防治法》第22条规定“疾病预防控制机构、医疗机构的实验室和从事病原微生物实验的单位，应当符合国家规定的条件和技术标准，建立严格的监督管理制度，对传染病病原体样本按照规定的措施实行严格监督管理，严防传染病病原体的实验室感染和病原微生物的扩散。”该法条是对病原微生物实验室生物安全管理的原则性规定

在行政法规级别上，《病原微生物实验室生物安全管理条例》和《实验动物管理条例》是关于实验室生物安全管理的最重要的两部行政法规。尤其是2004国务院发布的《病原微生物实验室生物安全管理条例》，标志着我国的实验室生物安全管理开始全面走向法制化的道路，逐渐形成了对实验室生物安全进行法律规制的初步框架[5]。

2.1.6 生物技术研究、开发和应用。在生物技术研究、开发和应用方面，目前尚未制定对应的法律，主要由国务院制定的《生物两用品及相关设备和技术出口管制条例》《基因工程安全管理办法》和《农业转基因生物安全条例》三个行政法规进行管理和规制。

2.1.7 生物反恐。2015年发布的《中华人民共和国反恐怖主义法》第二十二条和第二十三条要求有关单位应当依照规定对传染病病原体实行严格的监督管理，严防传染病病原体扩散或者流入非法渠道，一旦发生被盗、被抢、丢失或其他流失的情形，案发单位应当立即采取必要的控制措施，并立即向公安机关和主管部门报告

2.1.8 人类遗传资源保护。在法律方面，我国针对人类遗传资源保护的法规有《中华人民共和国刑法》第333、334条对非法采集、供应血液、制作、供应血液制品罪，采集、供应血液、制作、供应血液制品事故罪与组织出卖人体器官罪进行了规定。《中华人民共和国传染病防治法》第23条、70条、18条则分别规定了非法采集、买卖他人血液和非法采集、买卖血液等行为的刑事处罚。在行政法规方面，2019年，国务院颁布了《人类遗传资源管理条例》。

2.1.9 生物资源保护。在法律上《环境保护法》《海洋环境保护法》《野生动物保护法》和《畜牧法》等法律。为保证上述法律的执行，国务院发布了《自然保护区条例》《野生植物保护条例》《濒危野生动植物进出口管理条例》和《畜禽遗传资源进出境和对外合作研究利用审批办法》等行政法规，对生物资源保护进行了相应的规定。

2.2 海关部门规章

海关作为国门生物安全的主要执法机关，为保证法律法规的执行出台了一系列的部门规章，构成了国门生物安全法律体系的重要组成部分。

2.2.1 进出境动植物检疫。主要《进出境非食用动物产品检验检疫监督管理办法》《进出境粮食检验检疫监督管理办法》《出境水果检验检疫监督管理办法》《进境水果检验检疫监督管理办法》《进出境中药材检疫监督管理办法》《出境竹木草制品检疫管理办法》《进境货物木质包装检疫监督管理办法》和《进境栽培介质检疫管理办法》等。

2.2.2 外来生物入侵。《进境动植物检疫审批管理办法》《出入境快件检验检疫管理办法》《中华人民共和国禁止携带、邮寄进境的动植物及其产品名录》《进境动物检疫疫病名录》《进境植物检疫性有害生物名录》等。

2.2.3 人类和生物资源保护。《进境动物遗传物质检疫管理办法》《进境植物繁殖材料加你管理办法》和《出入境特殊物品卫生检疫管理规定》。

2.2.4 生物技术开发、应用、研究。《进出境转基因产品检验检疫管理办法》。

3 国门生物安全法律体系存在的问题

3.1 缺乏一部牵头的国门五年生物安全管理法律或法规

《中华人民共和国海关法》自1987年颁布以来，先后经过2000年、2013年6月、2013年12月、2016年、2017年和2021年等6次修正，但是海关法第二条所规定的四大传统职能依然沿用，不能全面、准确定位和涵盖过节对新时代新海关的职能要求，特别是2018年机构改革后，随着检验检疫职能的划入和《生物安全法》的颁布和实施，该条款已不能准确定位海关职责。同时，国门生物安全的定义目前也无权威和科学地界定，需要一部牵头的法律法规予以明确。

3.2 法律体系不健全、融合度不高

一是对防范物种资源流失、防止转基因产品非法入境、防范口岸生物恐怖袭击、海关部门实验室生物安全管理、生物安全能力建设等的法律体系尚不健全；二是海关部门内部规章的融合度不高，例如海关禁止限制进出境物品的43号令和原质检总局1712号公告规定内容，略显重复，未能有效的突出生物安全的法治性；三是部分法律制度尚未制定。如，《生物安全法》要求的国家准入制度、指定口岸制度和境外重大生物安全事件应对制度尚未在法律层面上予以完善。

3.3 法律责任追究机制不完善

一是在行政处罚方面，在行政处罚立法领域，《国境卫生检疫法》和《动植物检疫法》的行政处罚条款数量少，设置得不完整，与日益严重的国门生物安全形势相比，威慑力不够强，市场主体违反国门生物安全的法律成本低；在执法领域中，目前海关的行政处罚的执法主体有的由缉私部门调查处理，涉检案件由海关相应的职能部门进行调查处理，行政处罚的主体上不统一。同时，2021年修订的《海关行政处罚实施条例》对国门生物安全的内容几乎没有涉及。二是在刑事领域，目前生物安全法中宣示性的刑事责任条款难以在司法实践中落地，生物安全法的刑事处罚机制原则性强，现有的国门生物安全法律体系中生物安全犯罪的附属刑法条款束之高阁，没有罪刑规范的实质性内容。同时在刑法典上，刑法典的相关条款规范供给不足，刑法典中现有的刑法罪名难以与《生物安全法》的立法目的进行配套。特别是对传染病防控、生物资源保护、生物技术谬用等生物安全行为虽有规定，但罪名不能覆盖严重危害生物安全行为的全部类型。三是在国门生物安全私法保护方面不健全。《生物安全法》仅在第八十二条中规定“造成人身、财产或者其他损害的，依法承担民事责任”，但在其他法律相关规定中均无相应的规定，操作性和制度性不强。

4 完善国门生物安全法律体系的建议

4.1 提高政治站位，加强《海关法》《进出境动植物检疫法》的修订

坚持以人民为中心的政治立场，主动落实国家总体安全观，科学定义国门生物安全概念，细化海关工作职责，加快《海关法》《进出境动植物检疫法》和《国境卫生检疫法》的修订，建立以《海关法》为核心的国门生物安全法律制度。

4.2 建立健全国门生物安全相关法律制度

持续完善防范物种资源流失、防止转基因产品非法入境、防范口岸生物恐怖袭击、海关部门实验室生物安全管理、生物安全能力建设等的法律体系，牵头制定指定国家准入制度、指定口岸制度、境外重大生物安全事件应对制度，进一步梳理原海关和原检验检疫部门法律法规之间竞合的内容，强化部门之间法律法规的融合。

4.3 做好行政法、刑法和民法的对接

进一步完善国门生物安全法律责任追究机制。一是强化国门生物安全的刑事处罚力度，科学设置国门生物安全刑事罪名，提高国门生物安全法律体系的处罚的“威慑力”，让国门生物安全法律“长出牙齿”；二是理顺海关内部的行政处罚机制，修订《海关行政处罚实施条例》，为违反国门生物安全的行政处罚工作提供足够的制度供给；三是积极探索国门生物安全私法保护供给。