国家关键技术选择与技术预测40年回顾与思考

袁立科

(中国科学技术发展战略研究院，北京 100038)

当今世界正处于百年未有之大变局，深刻变化的国内外形势对科技创新提出更加迫切的要求。科技创新成为国际战略博弈的主要战场，围绕科技制高点的竞争空前激烈，因此必须要有强烈的忧患意识，做好充分的准备。健全国家科技预测机制，加强科技前沿突破方向研判，强化国家关键技术选择和重大技术预警，是把握新一轮科技革命和产业变革机遇的客观要求，也是完善创新治理机制、有效应对重大科技风险的重要抓手。自20世纪80年代起，我国开展了六次国家技术预测，作为科技决策过程的重要环节，研究成果应用于国家和地方五年科技发展规划的编制过程。回顾国家技术预测演进历程，总结历史经验，对于完善和优化国家技术预测研究工作具有重要的参考价值与学理意义。

1 发展演化

技术预测于20世纪40年代兴起，第二次世界大战期间在美国海军和空军科技计划制定方面得到广泛应用。1950年代美苏冷战时期，美国政府委托兰德公司 (RAND)进行军事预测，发展出一套以德尔菲调查为代表的技术预测方法，能够有效利用专家意见进行预测研判，之后，许多系统性的预测活动也纷纷兴起。这种长期预测的观念也逐渐被大家接受与重视，许多研究机构，甚至各国政府纷纷成立相关研究单位，未来预测研究蓬勃发展。其中，关键技术选择也源自美国,1920年在美国为了寻找国防安全材料而发起的计划中，首度出现关键性材料这个用法[1]。之后这一概念扩展，演变成一套影响国防和经济技术的方法，许多国家陆续采用此法，尤其常见于北美和亚洲国家的预测活动。

1980年代以后，在全球化与自由化的浪潮影响下，对未来的思考逐渐由单纯的科技预测转向对未来的塑造与选择，也就是从单纯的预测哪类科技会被优先部署、社会结构会如何改变，逐渐加入对于未来的主导与控制，通过创新机制或政策措施，选择想要或需要的愿景并加以塑造，传统科技预测 (Forecasting)逐渐演变为具有新的内涵特征的科技预测 (Foresight)。Foresight这一概念首度正式出现于 《Foresight in Science：Picking the Winner》 (科学的预见：挑选胜利者)一书中，描述为一种可以对长期未来作有效预测的系统性、科学化方法[2]。预测也是一个过程，使参与者可以全面了解其对于形塑长远未来的力量，并将此概念导入政策形成、规划与决策过程，通过评估正反双方意见，并衡量不同行动所导致的结果，从不同层面利用此结果来支撑决策，进而投资可能的未来[3]。

1990年代计算机与信息技术的快速发展，改变了人类的生活，也带动许多高科技创新，进一步改变了知识的生产与扩散方式。随着社会经济结构越来越复杂，为了加强国际竞争力，各国对于未来技术发展调查、规划与战略实施越来越重视，技术预测因此在20世纪末受到很大的重视。进入21世纪后，由于国与国之间的竞争日益激烈，各国政府逐步将技术预测整合为决策系统的一部分。同时，预测也与国家创新体系结合，作为提升创新体系效能的重要决策工具。技术预测在经由系统分析所发展出来的洞察力与远见，提供了国家发展所必须展现的宏观战略思考与中观规划实施，包括国家优先发展的资源配置、科学与产业间的网络联结、研发体系与科技治理体系转变以及愿景建立的共识，因此国家技术预测逐步发展成为科技战略制定与政策规划的决策利器。当然，这些也会因不同需求与目标而演变成不同的预测型态，并不是一定遵循此规则与时间运行，只能说是一个趋势的演变，在某些国家可能是以跳跃式演进。

预测的兴起最早是为了解决特定的问题，预测方法学的演进也是随着需求和时空背景而与时俱进，1970 年代以后，预测在不同区域、国家、机构的应用越来越频繁，伴随着方法学也向更多元化方向发展。纵观各主要国家开展预测的实践经验，可发现各国在预测方法的运用上呈现由单一方法向复合式方法演进的趋势。例如，日本在1970到1980年执行的技术预测计划以德尔菲法为主要调查方法，1990年后参与执行预测的国家机构越来越多，其方法也渐渐演变为多种方法混合使用。根据欧洲预测监测网络的统计表明，技术预测平均会使用五到六个方法，给技术预测实施部门提供了更多样化的选择空间，但单一方法的使用在预测计划中仍占有相当程度的比重。同时，技术预测实践逐步由科学技术领域扩展到经济、社会全领域考量。早期预测活动偏重在科学技术领域的预测和布局，连带使得方法学的开发和应用也偏重在科技层面。随着需求层面的扩散，单一维度的考量已不足以应付瞬息万变的社会，因此发展出更为弹性且可考虑多维空间的分析方法，如层次分析法、情景分析法等，而且定性方法应用更为普遍。

1970年日本开展了基于德尔菲调查的技术预测，20世纪90年代初美国白宫科技政策办公室发布了 《国家关键技术报告》，越来越多的国家开始组织国家层次的技术预测实践，并逐步融入国家科技创新政策形成过程。日本在1970年开始的科技预测调查可以说是国家科技预测计划的先驱，带动了国际进行预测调查的风潮[4]。日本更以实际合作行动，启发德国利用日本的预测议题作为该国的预测调查议题，开展合作进行预测调查。作为韩国科技发展的标杆，韩国也仿效日本，兴起进行国家科学技术预测调查的意愿。韩国2001年颁布 《科学技术基本法》，规定每5年开展一次中长期的国家科学技术预测，预测结果将为科学技术基本计划等科技战略的制定提供支撑[5]。英国1993年执行了第一次国家级科技预测活动，由隶属内阁办公室的科技厅主导，进行为期三年的德尔菲调查，是专家动员规模最庞大、执行最久的国家技术预测计划之一[6]，2017年完成了第三次国家技术预测。目前，英国国家技术预测活动由政府科学办公室领导，政府首席科学顾问负责监督技术预测的全过程，协调和促进部门首席科学顾问之间的交流[7]。联邦教育与研究部是德国科学技术的主管部门，因此，德国开展的技术预测活动均由该部门主持[8]。1992年德国与日本合作，使用日本第五次技术预测的问卷和方法，实现了技术预测方面的首次国际合作[9]。2007年以来，德国联邦教育与研究部采用周期性方法开始技术预测工作，分别于2007—2009年 (Foresight Cycle I)、2012—2014年 (Foresight Cycle II)开展了两轮技术预测活动[10]。国家政府部门组织的技术预测实践证明，技术预测已经融入公共政策过程，并发挥着重要作用。

2 实践历程

传统技术预测到新一代技术预测的转变，是人们对科技与经济社会发展的认识不断深化的结果。技术预测作为一种系统的项目优选工具，在把握未来科技发展趋势及其对经济和社会发展影响的同时，可有效提升创新系统作为一个整体在互动学习和创新过程中的效能。我国较为系统性的预测研究与实践是从改革开放以后开始兴起的，除了国家科技部组织的国家技术预测以外，中国学术咨询机构也组织实施了多次技术预测活动，如2003—2005年中国科学院组织开展 “中国未来20年技术预见研究”，2015年又开展了新时代 “中国未来20年技术预见研究”。2015年，中国工程院与国家自然科学基金委员会共同组织开展了 “中国工程科技2035发展战略研究”等。国家科技部组织的国家技术预测持续时间最长，周期性实践机制逐步形成，在学习、吸收国外技术预测先进理念和实践的基础上不断演化发展，组织架构和方法体系不断优化，已经成为科技管理的一项基础性工作。

2.1 第一次国家技术预测：技术经济预测

十一届三中全会之后，随着管理科学的引入和在我国的迅速发展，预测科学也发展起来[11-12]。1979年，我国成立了未来研究会，翻译出版了许多重要专著，进入20世纪80年代，预测作为一门专门科学和专项工作在我国逐步兴起[13]。

1982年国务院发布的 《关于国家计划委员会、国家经济委员会、国家科学技术委员会分工的通知》明确指出，为了协同做好科技计划，由国家科委组织各方面力量，积极抓好科学技术发展的预测和咨询论证工作，调查研究世界和我国的科技现状与发展，提出科学技术发展方向、优先发展的领域和重大课题。1983年，在国务院经济技术社会发展研究中心的组织下，国家计委、国家经委、国家科委、中国社会科学院等单位共同参与，围绕中国共产党第十二次代表大会提出的 “到20世纪末，我国经济建设翻两番的总目标”，通过多层次、跨部门、跨学科的合作研究，于1985年提出总报告 《公元2000年的中国》和关于2000年中国的人口和就业、能源、交通运输、科学和技术等12个专题报告，这是一次综合性、系统性的预测研究[14-15]。

关于 “2000年中国科学技术的预测”部分，着重对科学技术实力、2000年科技基本需求，以及科学技术结构与体制进行预测，并描绘了2000年的科学技术基本图景。

在十二届三中全会通过的 《中共中央关于经济体制改革的决定》中，突出了预测是计划科学性的基础和前提。这一时期的科学技术预测为制定科技政策、制定科技发展规划提供了重要依据[16]。

2.2 第二次国家技术预测：国家关键技术选择

进入20世纪90年代，我国经济改革开放的步伐加快，社会主义市场经济取得实质性推进，经济结构调整和产业技术升级开始受到各方面关注。同时，随着国际竞争形势日趋激烈，促进新兴产业发展，增强产业国际竞争力，成为各国政府的重要任务。1991年发布的 《中华人民共和国科学技术发展十年规划和 “八五”计划纲要》明确提出，要开展中长期科技发展战略、重大科技政策、优先发展的科技领域、国际发展态势与我国的对策等研究，为国家宏观决策提供科学依据。 “振兴经济首先要振兴科技”，产业技术的发展作为科技与经济的结合点，在科技界和经济界的领导中都给予了足够重视[17]。

冷战结束后，国际新一轮技术争夺战开始，确定国家关键技术成为各国技术政策的一个新特点[18]。美国、德国、日本、英国等国家纷纷开展技术预测与关键技术选择研究，尤其是美国白宫科技政策办公室成立了国家关键技术委员会，从1991年开始向总统和国会提交 《国家关键技术清单》报告[19]。我国也开始学习国外经验，进行国家关键技术选择和技术预测的实践，这不仅是对美国发布 《国家关键技术清单》的一种响应，也是计划经济体制向市场经济体制转型时期政府宏观科技管理模式的一种改革性探索[20]。

1993年，针对我国的基本国情和实际需要，考虑对国民经济各行业发展的牵动作用，国家计委组织 “未来10年中国经济发展关键技术”研究，遴选一批与国民经济上台阶密切相关的支柱行业发展至关重要的关键技术。1993年8月，国家计委、国家科委以及国家经贸委以指导文性文件的形式联合发布了 《九十年代我国经济发展的关键技术》，选出了农业、能源与环境、交通运输、原材料与资源、信息与通信、制造、生物7大领域的35项关键技术[21]。

1992—1994年，在国家科委领导和有关司局的支持、指导和委托下，中国科技促进发展研究中心 (现中国科学技术发展战略研究院)、中国科技信息研究所和航天工业总公司科技信息研究所联合开展了关于我国国家关键技术选择研究[22]。研究组比较了各国关键技术选择的情况，界定国家关键技术的方法和程序，在征询了100名高层技术和管理专家意见的基础上，通过综合集成和逐项复审选择出四大技术领域、24项关键技术、124个技术项目。国家科技管理部门在 “九五”科技规划制定过程中，选用或参考了国家关键技术选择的结果及相应的关键技术研究报告。1995年，研究组将国家关键技术选择研究重点的基本思路及研究成果编写成 《国家关键技术选择：新一轮技术优势争夺战》，为后来关键技术选择提供了宝贵经验。

2.3 第三次国家技术预测：重点领域技术预测

1990年代后期，国际经济竞争加速，主要国家均把科技发展作为国家经济增长和社会持续发展的决定性因素。积极发展科学技术，增强国家综合国力，提高国际经济竞争力，已成为各国政府的中心任务。

1997年科技部启动 “国家重点领域技术预测”课题研究，考虑到缺乏全面开展技术预测的经验，选择 “农业、信息和先进制造”三个重点领域，组织1200名专家对技术发展进行咨询调查，通过两轮调查、分析评价以及反复论证，从308项备选技术中选择出128项国家关键技术，其中农业、信息、先进制造三个技术领域分别为34项、55项和39项，以 《国家重点领域技术预测》 《先进制造技术预测》 《电子信息技术预测》 《农业领域技术预测》等专辑形式发布国家技术预测和关键技术选择研究报告。这次预测在理论方法上也进行了一些尝试，尤其是在进行若干轮大规模德尔菲专家调查的基础上，多次组织高层专家论证会对预测结果进行论证，据此选择国家关键技术，这是将日本的技术预测和美国的国家关键技术选择结合在一起的方法[17]，预测结果为 “十五”科技规划的制定和行业规划提供支撑。

2.4 第四次国家技术预测：从预测、选择到国家路线图

进入21世纪，经济全球化进程明显加快，信息、生物、材料和能源等高技术及其产业发展迅猛，科学的交叉融合和技术集成将导致重大创新突破，以更快的速度转化为现实生产力，深刻改变着经济社会的面貌。制定我国科技发展战略，选择适合我国国情且能促进经济、社会和自然协调发展的关键技术及其关键技术群，是当时面临的紧迫任务[23]。

2001年发布的科技教育专项 “十五”规划提出 “加强科技发展战略研究和技术预测工作”，对我国技术预测工作做出了整体部署。同年，科技部发展计划司委托中国科技促进发展研究中心组织有关专家，对技术预测相关理论进行深入探讨，对主要国家技术预测与关键技术选择研究工作进行系统分析，编辑出版了 《从预见到选择：技术预测的理论与实践》研究。考虑到国家关键技术选择是一个决策管理过程，通过技术预测，可以综合集成社会各方面专家的创造性智慧，形成具有一定科学性和权威性的成果，为国家关键技术选择奠定基础[24]。

2003年，在科技部统一部署下，发展计划司资助并委托中国科技促进发展研究中心组织相关单位，在 “信息通信、生命科学与生物技术、新材料”三个重点高新技术领域实施重点高技术领域的技术预测调查研究。2004年又完成了能源、资源环境和先进制造三个领域的研究，集中了近500位来自政产学研用等各个不同部门的专家建议，成为编制2006—2020中长期科技发展规划的重要支撑。

为了落实规划纲要提出的战略任务，科技部发展计划司委托中国科学技术促进发展研究中心组织相关单位，在完成 “信息、生物、新材料、能源、资源环境和先进制造”六个重点领域的技术预测和关键技术选择研究的基础上，进一步组织专家，选择与人民生活密切相关的 “农业、人口健康和公共安全”领域开展调查研究，征求了近500位来自企业、高等学校和研发机构等社会各方面专家的意见，从我国经济社会发展的需求出发，选择30项国家关键技术以及112个建议发展的技术重点，为 “十一五”科技计划的制定奠定基础。在预测方法上，系统集成了日本、英国的经验，强调大规模德尔菲调查与专家研讨会相结合，同时也强调需求分析的重要性，加强宏观战略分析。

进入 “十一五”时期，技术预测作为我国科技发展规划的一项重要基础性研究工作得到进一步强化，强调技术预测要为科技规划的滚动实施和动态调整提供决策依据。在2003—2007年完成信息、生物、新材料等九个领域技术预测调查的基础上，对遴选出的90项国家关键技术和286项技术发展重点，在综合考虑技术重要性、研发基础、技术差距和实现时间的基础上，建立 “国家目标-战略任务-关键技术-发展重点”之间的关系，确定技术发展优先序、实现时间和发展路径等，完成了国家技术路线图研究[25]，逐步探索形成了一套中国特色的组织体系和方法论。

2.5 第五次国家技术预测：全领域覆盖支撑规划编制

“十二五”时期，世界经济政治格局出现新变化，世界科技发展呈现新趋势，学科交叉和技术融合加快，创新要素和创新资源在全球范围内流动加速，科技创新孕育新突破。2008年爆发的国际金融危机影响深远，主要国家都将科技创新提升为国家发展战略，强化核心关键技术的研发部署，抢占新兴产业发展的先机和主动权。 《国家 “十二五”科学技术发展规划》强调技术预测作为科技管理基础性工作的重要性，要为科技战略决策和管理提供有力支撑。2012年，党的十八大明确提出实施创新驱动发展战略，强调科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置。2013年， “十二五”科技发展规划基本部署到位，启动了 《国家中长期科学和技术发展规划纲要 (2006—2020)》中期评估，为新一轮技术预测奠定了很好的基础。

2013年启动的第五次国家技术预测由科技部发展计划司与中国科学技术发展战略研究院共同组织，采取 “先摸底、再调查、后选择”三步走的战术，同时，紧密结合与中长期规划中期评估的衔接，做好与 “十二五”规划的衔接，适应新一届政府职能改革的需要。第五次国家技术预测覆盖全领域，共有信息、生物、新材料、先进制造等 14 个领域完成了中外技术竞争比较、技术预测调查和领域关键技术选择，共提出280 项领域关键技术。在此基础上，通过召开国家层面关键技术遴选会议，经过专家的激烈讨论交流，最终投票选出 100 项重点关键技术，包括 40 项重大突破类技术、60 项重大效益类技术，以及 10 项颠覆性技术、10 项非共识技术，成为 “十三五”科技创新规划任务部署的重要参考。

2.6 第六次国家技术预测：建立国家技术预测联动机制

进入 “十三五”时期，国际竞争态势有了新变化，创新格局发生深度调整。我国科技创新能力和水平进入从量的积累向质的飞跃、从点的突破向系统能力提升、从以 “跟跑”为主向 “跟跑、并跑、领跑”三跑并存转变的重要时期，成为具有重要国际影响力和竞争力的科技大国。但是，新的国际技术竞争形势暴露出我国关键核心技术缺失的紧迫问题，迫切需要找准现代化强国建设急需发展的关键技术，为夯实科技基础、有效应对国际竞争提供重要依据。

技术预测长效机制建设和技术水平竞争评价成为 “十三五”期间国家技术预测体系与制度建设和研究的重点。2017年，习近平总书记在全面深化改革领导小组第32次会议上更是明确提出要健全国家科技预测机制。2019年第六次国家技术预测启动，为中央形成新的科技创新战略判断提供依据，为编制新一轮科技发展规划提供直接支撑。

第六次技术预测在延续第五次技术预测工作组织体系的基础上，进一步强化技术预测工作的组织领导，成立了技术预测工作领导小组。科技部部长任组长，科技部分管部领导及发展改革委、教育部、工业和信息化部、生态环境部、交通运输部、住房城乡建设部、农业农村部、卫生健康委、中科院、工程院、自然科学基金委、中国科协等其他单位主要负责同志为领导小组成员。同时，强调定性与定量方法相结合、主观与客观方法相结合的方法理念，综合运用德尔菲专家调查、文献计量、专家会议、国际比较等研究方法。按照选择国家关键技术的原则和准则，在各领域调查数据综合分析和归纳的基础上，发挥领域专家组成员在各自技术领域的优势，组织各种形式的高层专家论证会，从国家战略和经济社会发展需求出发，进行国家关键技术选择，提出了354项优先发展的技术项目建议，成为新一轮国家中长期规划编制的重要参考。

3 经验总结

回顾历次技术预测实践，可以发现，过去40年国家关键技术选择和技术预测是在特定时空条件下不断进行探索和经验累积的40年。历次关键技术选择与技术预测为国家科技规划和科技创新发展方向识别提供了有力支撑。这里对六次国家技术预测的划分并没有严格的学理依据，但纵观每次国家技术预测，都呈现了鲜明的特点，组织架构和方法体系不断完善，业务流程不断优化，有效支撑了重大科技战略研判和科技规划编制，技术预测作为科技管理的一项重要基础性工作得到不断强化。

3.1 支撑科技战略研究与规划编制

国家关键技术选择与技术预测就性质、内容及其作用而言，是为科技发展规划服务的[26]。在确定规划战略目标、主要任务及发展重点时，无不需要对未来发展方向、需求、能力及手段进行预测和评估。技术预测能够把战略需求分析和关键技术对接起来，通过集成技术和产业等方面专家对影响科技项目决策的一些重要因素的判断，指出未来技术发展路径、可能形成的产品/服务、应用场景及市场潜力，并对它们之间的关系进行分析，勾勒出有优先顺序和相互关联的一系列技术获取和扩散的图谱，为改进科技规划工作进行基础性研究[20]。

可以说，我国历次科技规划中都蕴含着技术预测。尤其是20世纪80年代以来，几乎每一个规划的制定出台背后都有技术预测研究的基础支撑，2000年以来，技术预测更是作为科技管理基础性工作予以强化。第五、六次国家技术预测与前几次预测分批次、分领域、分阶段推进不同，全领域覆盖 (分别涉及14个和17个领域)直接支撑国家科技规划战略研究和规划编制。在定期开展全领域技术预测，形成对未来5～15年技术发展水平、技术发展趋势、技术发展阶段判断的同时，每年开展技术前沿热点监测，及时把握科技发展方向，凝练未来需要发展的关键技术，进一步提高国家科技发展规划的针对性和准确性。

3.2 流程体系逐步完善

早期科技规划主要通过专家会议中对科技发展方向及重点领域选择等方面的预测，经过讨论后形成。这样的预测有赖于专家学者平时的研究积累和对科技发展前景的洞察，缺乏长期的、系统而有组织的研究基础。当国家整体科技水平处于相对落后位置，对标领先国家，技术发展方向、目标比较明确，对这类问题的判断和预测比较容易。但当我国有越来越多的领域以并跑、领跑姿态进入世界科技前沿探索的 “无人区”时，传统意义上的基础研究、应用研究、技术开发和产业化的边界日趋模糊，创新活动不断突破地域、组织、技术的界限[27]。

传统的 “规划-指南-项目”的科学咨询和决策管理方式，需要在多技术路线尝试中承担高昂的试错成本与机会成本，已经不适应 “无人区”创新特点，对科技发展方向及重点的把握需要有更加深入细致的分析，研究国家战略与经济社会发展对科学技术的影响及需求，分析经济社会与科技发展的互动关系，从而对科学技术的总体发展趋势、各技术领域发展态势以及制约我国发展的关键因素提出明确的洞见。

经过20世纪90年代国家关键技术选择和重点领域技术预测实践，我国的国家技术预测工作迈上了新台阶，充分认识到从预测到选择的重要性。预测是选择方向，选择是确定重点[28]。进入21世纪，国家技术预测体系化特征更为明显，在流程设计上，首先对国家未来经济社会发展的技术需求进行分析、凝练，对既有技术水平做 “摸底”分析；在此基础上，遴选领域关键技术清单；对遴选的关键技术清单进行技术经济分析，重点阐释能够反映关键技术的核心指标、影响以及预期目标；开展大规模德尔菲调查，充分吸收、收敛不同部门专家的意见，形成供领域组参考的领域关键技术清单；根据调查结果，组织领域关键技术选择会议和国家关键技术选择会议，确定未来影响我国经济社会发展的重点关键技术；设计关键技术发展的路径，构建关键技术路线图，对这些关键技术的发展状况和未来发展趋势进行跟踪和评价，把握技术的发展态势[26]。这种体系化的技术预测研究，综合集成社会各方面专家的创造性智慧，遵循内在的流程逻辑，可以减少失误、降低风险，研判形成的国家关键技术结果具有较好的科学性与权威性。

3.3 方法组合不断优化

20世纪80年代开展的第一次国家技术预测在研究方法上主要采用定量分析法和计算机模拟，进行综合分析评价，这为今后我国在战略研究中使用系统分析方法奠定了基础[29]。后来，我国学者还发展了许多新的预测分析方法，如灰色系统理论等，进行定性定量综合分析，并以此为基础提供各种宏观预测报告。第二次国家技术预测组织开展的国家关键技术选择实践为此后的国家和区域技术预测实践提供了借鉴。第三次国家技术预测的 “国家重点领域技术预测”是我国技术预测活动方法系统化、国际化的开端[20]。这次预测实践对备选技术清单形成机制、德尔菲专家调查方法、咨询专家选聘、数据处理等方法有了好的探索，研究并确定了一整套关键技术选择评价方法 (包括专家调查、层次分析、模糊评判、四分点、相关矩阵和综合集成法及相应的数据处理软件)。

进入21世纪，技术预测形成了一套体系化的工作流程，方法体系趋于成熟，这个时期的技术预测基本上形成了以德尔菲专家调查方法为主，专家研讨、层次分析、客观计量等多方法集成的方法体系，而且对咨询专家人数、权重以及评价意见进行了深入分析[30-31]，对优化方法体系有了更深层次的理解。第五、六次国家技术预测更加强调愿景需求分析的重要性，统筹考虑现实需求和潜在需求、前瞻引领与需求导向相结合，在全面扫描国际前沿发展的基础上，按照我国的战略需求和资源禀赋，确定未来发展重点，既找准引领未来发展的技术，又明确弥补科技短板的方向。

3.4 国家技术预测趋向建制化、规范化

技术预测通过把握未来科技发展趋势、选择重点研发领域，使科技管理和决策更加科学化、民主化，成为转变政府管理职能的一项重要手段。经过多轮次的技术预测实践，我国技术预测逐步趋向建制化、规范化。国家科技部下属的中国科学技术发展战略研究院设立了专门的技术预测研究机构，组建了一支技术预测研究队伍。同时，国家技术预测与关键技术选择的工作流程和组织体系逐步完善，从高层次专家委员会、领域专家组的建立、确立备选技术清单、大规模调查的咨询专题讨论会、专家咨询会、研究工作组成员的组成和协调会，以及工作进行过程中与主管部门的沟通联络，对最终结果的专家论证等方面积累了丰富经验。除了各领域战略专家、技术专家外，还进一步扩大企业专家的比例，吸收部分国际专家参与，动员部门和社会公众参与，形成整合不同利益相关者意见的预测系统。技术预测文化已经渗透到庞大而多样化的各个部门，以及我国特有的复杂和多层次的政策体系。

4 思考启示

40年来，我国的科技事业经历了历史性、整体性、格局性重大变化，尤其是党的十八大以来，我国把创新作为引领发展的第一动力，全面实施创新驱动发展战略，在多个创新领域实现了重大突破，迈入创新型国家行列。科技创新发展已经进入新的发展阶段，同时也对精准识别科技创新战略重点领域和优先发展技术方向提出了新的要求。

回顾40年的国家关键技术选择和技术预测实践，可以发现，从最初的 “技术系统内在因素决定技术发展轨迹”，逐步发展为 “技术与经济社会发展相互作用决定技术发展轨迹”，再到 “技术发展轨迹具有多种可能性，未来技术发展轨迹是可以通过今天的政策而加以选择的”[32]，以及 “将当前问题与未来机会联系，有效指导政府科技政策的制定和科技资金的投向，提升创新体系效能”[26]，我国技术预测研究越来越深入，实践经验越来越丰富，但是问题和挑战依然存在。

新形势下，技术预测对创新体系效能提升与国家需求匹配还有较大的优化空间，需进一步加强包含科学、技术以及不同维度创新之间的互动，将当前的问题与未来的机会联系起来，识别不同主体、不同层次间交互作用的协同效应和阻塞机制，形成合力，提升技术预测规范性，促进科技管理决策的科学化、民主化和社会化。

4.1 完善常态化技术预测机制，同时发挥好支撑和校准科技决策的功能

在日本、英国、德国等发达国家,技术预测已成为政府科技管理部门的一项重要职能,通过定期开展技术预测,将研究结果供科技管理部门决策参考,并作为公共产品向全社会发布。当前,我国进入新发展阶段，必将深入贯彻新发展理念和高质量发展要求，加快推进科技创新及治理体系和治理能力现代化，这意味着政府职能也将进一步转变,更加注重宏观管理和提供社会公共产品。因此,常态化技术预测工作是科技综合管理部门的责任。

由于国情、文化、决策体制的不同，预测调查所肩负的任务也有所不同，其出发点与覆盖面也因此差异明显。美国的预测目的主要是维持全球科技领先地位；英国和德国的目的在于巩固科技竞争力；韩国早期以日本为标杆追求经济成长，进入新兴发达国家后，转而以兼顾民生福祉为目标。技术预测除了支撑科技决策，帮助实现国家科技发展愿景和目标，同时还具有校准政策方向的功能。随着环境与情境改变需进行动态调整，当新的机会与迫切需求出现时需重新检视预测分析，以提高精准度。技术预测成果和部分中间成果将为科技研发计划的调整提供全面、系统、多角度和多层次的信息支撑。

4.2 进一步提升技术预测的社会沟通、交流功能

技术预测与社会的交流、沟通与融合将成为其发展的重要趋势之一，强调技术预测过程中的讨论对话、建立共识、构建网络至关重要。国家科技发展战略目标的实现需要科技界和企业界乃至整个社会的共同努力，因而科技界、企业界以及社会各界需要了解国家科技发展的宏观战略目标及未来优先发展和支持的重点技术领域。从目前的情况看，科技战略决策缺少相应的基础信息，科技界、企业界以及社会各界对未来科技发展方向缺少全面了解的局面亟待改进。

通过开展国家技术预测,建立具有广泛代表性的专家网络，让广大科技界专家积极参与，主动听取社会各方面专家的意见，并向党中央国务院及时反馈科技发展信息，使科技管理部门成为向国家提出重大决策建议的主渠道。技术预测在科学研究、技术创新、知识传播和知识应用中发挥着重要作用，可以大大促进社会各方面的合作与交流，强化政府、研究机构、高校和企业之间的沟通能力，从而形成充满活力的技术创新网络，提升国家创新体系效能。

4.3 重视大数据、智能化等新技术、新方法应用

日本、俄罗斯、英国等国家注重专家调查与大数据预测并行，广泛运用人工智能、自然语言分析等前沿技术，处理并生成动态的数据信息。此外，数据分析和模拟技术的集成允许通过修改未来条件的概率及其因果关系来检查不确定条件下的各种 “应用”场景[33]。在国家层面需要进一步做好顶层设计，与地方形成上下联动机制，组建高质量专家人才队伍和专家网络，形成合力，研究优化预测方法工具箱。重视大数据、人工智能及机器学习等新技术、新方法在技术预测领域的应用，重视文献计量、专家研讨、德尔菲专家调查等传统方法与愿景需求分析、情景分析、路线图等方法的结合，通过新技术手段为专家研讨和德尔菲专家调查提供基础信息，提高技术预测的准确性和科学性。

4.4 面向社会愿景与挑战，服务社会高质量发展

面向社会愿景和挑战，发掘技术发展需求是科技创新政策转型研究的新发展方向，需要把社会愿景和技术需求与关键技术选择协同考虑，在实现经济目标的同时解决社会挑战。技术预测方法满足了这一发展需求，为面向社会愿景与挑战的优先技术选择提供了有效的实现途径和治理方式[34]。

从社会形塑科技发展的观点来看，技术预测必须敏感地认知到科技发展与社会变迁互为因果的影响关系，在提出科技发展方向的政策主张的同时，应阐明其所主张的发展路径，以及科技发展与经济社会发展的关系[35]，要推动技术预测向产业预测甚至社会预测的转变，理解掌握社会预测理论和方法，对技术的经济、政治、文化等未来社会影响进行全面整体性研判[36]。重视开展技术应用场景分析，致力于分析关键技术对经济社会发展的影响，定期评估重点技术领域发展水平和能力，支撑科技创新资源配置战略调整与动态优化。聚焦国家和地方的重大需求，开展重点行业技术路线图研究。围绕科技经济结合的新规律、区域发展布局、产业转型升级、重点科技项目部署提供专业建议，融入地方重大工程项目、关键核心技术遴选的咨询研究和决策论证。