中国知识产权税收激励政策体系——演进路径、国际比较与优化对策

邓 洁，安云梦

(重庆理工大学重庆知识产权学院，重庆 400054)

0 引言

知识经济背景下，以知识产权为核心的科技创新活动已经成为领跑世界科技革命迈向新阶段的重要源动力。与知识产权相关的科技创新政策是政府通过制度设计和政策安排，实现对知识资源的创造、归属、利用以及管理活动支持和引导的有力抓手[1]。其中，税收优惠政策是各国激励知识产权活动的重要政策工具，知识产权活动投入成本高、收益不确定且存在技术外溢风险，这种无法预期的收益和损失成为抑制企业主体创新积极性的重要因素，税收的效率与正义恰好可以提供激励和补偿[2]。

通过税收优惠政策对研发创新活动进行激励的理论研究及实践探索已经有很多，但是知识产权活动并不完全等同于研发创新活动。首先，研发创新是知识产权产生的基础，但研发活动并不必然产生知识产权，知识产权是一种通过法律确定的产权制度，只有跨过立法所规定 “门槛”的创新才能够产生知识产权。此外，知识产权的价值实现还与其法律权利的属性及特征密切相关。简言之，知识产权活动与创新活动在其产生及价值实现的过程既相互关联又有所差别，这就决定了知识产权激励与创新激励在原理、机制以及路径上均存在差异。厘清知识产权税收激励与研发创新激励的区别和特征，才能有效发挥知识产权税收优惠政策的激励效应。二者的区别主要体现在以下三个方面：①知识产权是一种无形财产权，其权利客体须经法律确认，权利效力具有时间性和地域性；②知识产权活动环节具有联动效应，例如，高质量的专利创造会带来更高效率的价值实现，专利价值的提升会进一步激励企业的研发意愿，从而形成创新链和价值链的闭环；③知识产权与社会、经济、科技等领域具有密切关联，知识产权政策要服务于国家整体发展战略，国家层面知识产权战略目标的变化会影响知识产权制度的价值取向和设计逻辑。因此，知识产权税收激励政策的设计和优化明显区别于已有的以激励创新为导向的税收优惠政策。

从知识产权税收实践来看，中国高质量知识产权创造与运用激励不足、税收激励政策覆盖知识产权全流程的联动效应未充分实现等问题仍未解决。例如，同族专利规模通常被用来表征专利创造的质量， 《2019年世界五大知识产权局统计报告》显示，2015年世界五大知识产权局同族专利总量中仅有6%来源于中国；专利权维持年限也是评价高质量专利的主要指标，中国授权发明专利维持年限达到20年的比例也远低于美国和日本。除了对高质量知识产权创造的激励不足外，现有知识产权税收激励政策促进知识产权转化运用的效应也有待提升。例如，2008年实施的 《企业所得税法》和 《企业所得税法实施条例》中规定了技术转让税收优惠，但本文通过对 《全国技术市场统计年度报告》数据进行统计梳理后发现，优惠实施后五年间技术转让合同成交量却呈现下降趋势，说明该税收优惠政策并未实现对知识产权运用活动的有效激励。中国文化产业的高质量发展需求和对营商环境的规范要求，也使得将著作权、商标权等知识产权纳入税收激励政策研究视野的必要性大大提高。此外，当前中国经济增长模式已经发生变化，由高速增长转变为高质量增长，从依赖要素数量转变为更多依赖高质量创新及应用。虽然中国已经初步建立起知识产权税收激励政策体系，但无论从税收优惠政策所覆盖的知识产权类型还是知识产权活动链条中各子环节的联动效应，或是对新阶段发展目标的匹配与回应来说，开展知识产权税收优惠政策的体系化研究均十分必要。厘清发展脉络是进行体系化研究的基础，从宏观层面对知识产权税收激励政策体系的演进路径进行分析，深入挖掘影响政策变迁的推动因素、不同时期的政策取向、政策扩散和演化规律以及政策体系与现实需求的匹配度等，有助于从纵向历史视角发掘体系演进的客观规律，把握体系发展脉络及未来走向。与域外国家在具体政策设计上进行横向比较研究，则有利于从微观层面将体系进行解构，发现中外差异，为本国知识产权税收优惠政策的优化提供思路。

1 相关文献回顾

所谓知识产权税收激励政策体系，是指政府为了激励企业、高校及研究机构等市场主体开展关于专利、著作权、商标等多类型知识产权的创造、交易、保护和管理等活动而制定的一系列税收优惠政策。知识产权活动中知识、技术的溢出效应使得企业无法获得全部的利益[3]，财政补贴和税收优惠是政府对知识产权活动进行补偿和激励的基本形式。考虑到政策时滞，税收优惠比财政支出更为及时[4]，在政府普遍未能实施最优补贴政策的情况下，税收优惠也更具吸引力[5]。政府对知识产权活动给予税收优惠，可以有效激励企业的创新发展，具有明显的挤入效应和正外部性[6]。

根据知识产权活动环节，可将已有文献划分为关于研发环节及关于成果转化环节的两类税收优惠政策研究。针对研发环节，中外学者选择对不同的优惠方式进行效应测度，多数观点认为税收优惠能够有效激励企业开展知识产权研发活动。例如，Cappelen等[7]、张信东等[8]以及Ivus等[9]的实证研究结果分别显示，挪威税收抵免计划、中国加计扣除政策、印度研发税收抵免计划等都对企业研发投入和专利申请具有正面激励效应。在成果转化环节，对知识产权收入给予税收优惠的 “专利盒”制度是政策研究的重点，学界主要关注如何激励创新以及与之相关的税基侵蚀及规避两个方面。Sakar[10]考察了各国的 “专利盒”制度，提出充分利用该制度增强国家创新能力和防止税收流失的有效措施；Gaessler[11]观察了2000—2014年13个欧洲国家引入该制度后的变化，发现许多国家的引入目标即激励创新并未实现；曹越[12]选取15个国家的 “专利盒”与中国的 “类专利盒”制度在政策设计要素上进行对比，而后提出完善对策。除了以上针对知识产权税收优惠政策的分环节研究外，也有部分学者通过对政策文本进行统计分析开展了体系化研究，但研究视角多以创新活动为主[13-14]，缺乏专门针对知识产权税收激励政策的体系化研究。

现有关于中国知识产权税收激励政策的研究在以下几个方面还有待进一步深化和拓展：①对知识产权活动的特殊性考虑不充分，当前研究对象大多集中在创新创业和科技主体的税收优惠政策，或是将知识产权与创新完全混同；②忽视了体系化研究，现有研究对单一环节或主体的分析会割裂与其他相关政策的联系、忽略研发环节与成果转化环节之间的联动效应，且涵盖知识产权类型匮乏，对于著作权、商标权等少见纳入税收研究范围中；③对新发展阶段的新需求回应不足，进入新发展阶段，提高高质量知识产权的创造和运用，实现由知识产权大国向知识产权强国转变，既是知识产权强国战略的重要目标，也是知识产权税收政策研究应当关注的新方向。基于此，本文引入知识产权税收激励政策体系这一概念，将专利权、商标权及著作权等多种类型知识产权纳入政策体系的研究范畴，基于宏观、微观相结合的视角进行深入探析，从宏观上厘清中国知识产权税收激励政策体系的动态发展脉络，进一步对中外政策的微观设计进行横向比较，综合分析现行政策体系的问题与不足，结合域外经验及中国现阶段高质量经济发展目标提出优化方向。

2 中国知识产权税收激励政策体系的演进路径

本研究所称的知识产权税收优惠政策，是指国家通过税收优惠对开展知识产权研发、成果转化等活动的纳税人及征税客体给予激励的特殊规定。尽管中国在1984年才颁布第一部 《专利法》，但早在1982年发布的 《关于对专有技术使用费减征、免征所得税的暂行规定》中已经开启了对排他性权利许可费的优惠，该暂行规定下文简称财税字[1982]326号。因此，本文将其作为政策体系研究的时间起点，1982年—2021年4月30日期间出台的中央层面知识产权税收优惠政策 (法律、法规及部门规章)作为研究对象。国家税务总局税收法规库、财政部税政司政策发布数据库以及海关总署海关法规数据库为政策文本主要来源，并以 “税屋”网中央法规库作为补充。为了保证所选取政策文本的代表性，本文按照以下标准对初步检索结果进行筛选：①与知识产权活动直接或间接相关；②政策内容具有实质性的确立或变更；③具有一定普适性的正向优惠；④针对企业、高校、科研院所等市场部门主体。筛选后共保留了107项契合研究主题的政策文本。

40年间，中国知识产权制度经历了不断调整，相关税收政策也随之进行了适应性变动。本文根据宏观背景、推动因素、政策目标和演化逻辑将体系演进划分为五个阶段。

2.1 探索期 (1982—1994年)

1978年中共中央召开了第一届全国科学大会，同年十一届三中全会确立了通过引进先进技术和设备推动国民经济发展的思路，中国科技发展全面复苏，学习与追赶成为此后很长一段时间的发展方式。1988年北京成立了中国第一个高新技术产业开发试验区，高新技术企业是知识密集型企业，其创新活动有助于加快技术进步速度、提升国家创新能力。自主知识产权数量、研发投入和研发人员比例被纳入高新技术企业认定的标准中，一旦企业被认定为高新技术企业，即可享受15%的企业所得税优惠税率。上述政策促使企业提高自主知识产权创造能力以满足认定标准，实证研究结果证实了该政策对企业研发投入和创新绩效的激励效应[15]。虽然上述政策认定标准中已经纳入了知识产权条件，但不是直接针对知识产权活动进行激励。

探索期科技发展的主要定位及思路包括学习域外经验、吸引外商投资和外国技术、建立高新技术企业等。虽然财税字[1982]326号文件规定了对排他性权利的优惠，但1982年我国知识产权制度尚未正式确立，因此该政策与知识产权活动仍然属于间接关联。这一阶段，知识产权税收优惠体系构建处于初步探索中，政策与知识产权的耦合性较弱，上述高新技术企业的所得税优惠沿用至今，体现出政策设计的科学性和稳定性，但从整体来看，多数政策在优惠范围和强度方面仍有待加强。

2.2 发展期 (1995—2005年)

自改革开放以来，依靠廉价劳动力等资源中国经济得到了飞速增长，但技术水平落后、劳动生产率低、经济增长质量不高等问题也日益凸显。1995年，中共中央、国务院 《关于加速科学技术进步的决定》提出要建立多元研发体系、突出企业创新主体地位，同年提出的科教兴国战略对科技发展也产生了重要驱动作用，标志着中国科技体制进入新阶段，本阶段税收优惠政策的制定主要围绕科技与教育两大主题。1996年，财政部、国家税务总局颁布了一项知识产权税收优惠的里程碑式政策—— 《关于促进企业技术进步有关财务税收问题的通知》，其中引入的加计扣除措施是国际上对知识产权研发活动进行激励的主要方式，后续通过 《企业所得税法》等政策逐步提高了扣除比例，并将专利申请费、注册费、代理费等同样纳入扣除范围。实证显示，加计扣除政策可以显著提升企业研发投入和专利申请数量，进而提高全要素生产率水平[16-17]。这是中国首次运用这一重要优惠方式对与知识产权直接相关的研发活动进行激励，也是现行加计扣除政策的雏形，标志着中国从减征、免征等直接优惠向间接优惠的转变。

20世纪末，中国软件业快速发展，1999年微软状告亚都、金山发布红色 “正版风暴”、印度软件出口总值远超中国的销售总额等事件的发生，引起国家对于软件业的重视和进一步支持。 《关于鼓励软件产业和集成电路产业发展有关税收政策问题的通知》是这一时期的另一项标志性政策，规定了对于新办软件企业的所得税优惠，即自盈利后实行 “两免三减半”。另外，还对软件产品自行生产收入予以增值税即征即退的规定，将优惠延伸至知识产权产品化阶段，提升了企业自主研发并实施技术的积极性。自此，中国开启了对于软件产业的大力扶持。相较于之前对电视台进口录像带和机关报纸、刊物的增值税优惠，2003年是对市场化企业著作权活动进行税收优惠的开端，财政部、国家税务总局、海关总署、科技部新闻出版总署联合发文，对综合类科技报纸和科技音像制品的发行收入实行增值税先征后退优惠，随后 《财政部、国家税务总局关于宣传文化增值税和营业税优惠政策的通知》下调了音像制品和电子出版物的增值税税率，关于著作权市场化优惠布局由此展开。

在发展期阶段，模仿和引进国外先进技术仍然是中国技术学习的重要途径，但已经开始了一定的自主研发，税收政策也相应对研发环节进行了重点部署。这一阶段政策体系主要呈现以下特征：第一，税收优惠政策与国家顶层政策的匹配度提高，对自主研发、软件业发展等要求进行了及时回应，并通过 《国务院关于调整进口设备税收政策的通知》等政策继续落实了前期提出的设备引进要求；第二，优惠形式逐渐丰富，但优惠力度仍然有限，例如，新引入的加计扣除政策丰富了对专利活动的优惠方式，但优惠的力度还比较保守；第三，关注文化产业的知识产权活动，将著作权优惠的覆盖面由科研、机关等单位逐步扩大到市场化企业；第四，软件产业化优惠增强，结构性减税意图明显。整体而言，这一阶段知识产权税收激励政策呈现出快速发展特征，税收优惠政策的覆盖对象正从周边主体向知识产权汇聚，耦合性也逐渐增强。

2.3 完善期 (2006—2011年)

面对日益强化的资源环境约束和技术升级，国家科技进步不再完全依赖模仿创新，自主创新对中国经济发展的推动作用逐渐凸显。2006年全国科技大会后发布的 《关于实施科技规划纲要增强自主创新能力的决定》围绕增强自主创新能力，提出强化企业的创新主体地位、建立激励自主创新的政策体系等要求，税收体系随之进行调整，减少了对外资企业的特别优惠、强化了关于自主研发的政策安排。1994年税制改革后，内外资企业开始适用不同的税法，经过12年的研究策划，2007年通过的 《企业所得税法》及其后颁布的 《企业所得税法实施条例》统一了两税，正式告别 “内外有别”时代，并以税收立法形式确定了专利等无形资产的摊销、研发费用加计扣除和技术转让所得减免等优惠。这一时期，政策体系主要从覆盖范围、优惠强度和优惠方式几个方面进行完善。以加计扣除政策为例， 《财政部、国家税务总局关于企业技术创新有关企业所得税优惠政策的通知》和本次立法对其进行了改良和细化，将计算方式从增量法改为总量法、提高自主研发的费用扣除比例、形成无形资产或可获得更多的费用扣除。在激励企业加大研发费用投入的同时，提高了无形资产研发成功率和专利申请数量。另外，对于技术转让的优惠范围也从国有、集体工业企业扩散至所有居民企业，免税收入额度从30万元提升到500万元。

在完善期阶段，政策体系以强化激励自主创新为核心开展了一系列政策布局，其阶段性特征相应体现在如下几点：一是重视自主研发活动，除了提升加计扣除比例外，允许科研机构采购国产设备享受增值税全额退税优惠，对进口研发设备也给予大量优惠；二是统一两税，减缓内外资企业的差别对待情况；三是拓展了优惠对象的范围，给予采用先进技术或具备较强研发能力的技术先进型服务企业15%的企业所得税税率优惠；四是开展技术型区域特惠，对孵化器、科技园、经济特区内企业和科研机构等进行知识产权活动给予特别优惠。

2.4 成熟期 (2012—2017年)

2012年党的十八大提出实施创新驱动发展战略，知识产权税收激励政策体系的构建也正式进入成熟阶段。2014年 《公司法》修订中取消了关于股东以无形资产作价出资的限额，随后财政部、国家税务总局便相应出台了知识产权作价投资可分期纳税的规定，标志着税收优惠政策已经开始铺向更灵活多元的知识产权活动环节，同时也可以看出税收政策与其他政策的协同反应速度已经大大提升。 《关于完善股权激励和技术入股有关所得税政策的通知》进一步明确了知识产权作价投资政策，并且给予分期纳税和递延纳税两种可选择的优惠方式。

在优惠范围方面，政策覆盖的知识产权活动环节、企业类型和产业领域均有拓展，除了上述知识产权作价投资外还包括天使投资的所得税优惠，同时将股权投资优惠对象也扩大到初创科技型企业，体系覆盖面达到前所未有的广度。在优惠结构方面，产业性优惠趋势持续加强，对软件产业、集成电路和薄膜晶体管液晶显示器件等产业的优惠力度较前期大幅提升。上述专利密集型产业中的技术突破有助于解决 “卡脖子”问题，也会相应提升高质量的专利产出，因此成为税收激励的重点。提升高质量知识产权创造水平正是 《知识产权强国建设纲要 (2021—2035年)》中提出的重点任务，体现了这一时期体系政策与国家顶层政策的协同性及与知识产权的耦合性都在逐渐增强。成熟期税收优惠政策的力度得到保持，优惠的类型基本稳定在减免退、加计扣除、加速折旧、延期纳税以及留抵退税等常见形式，此后也少有扩充。至此，中国知识产权税收激励政策体系完成了在主要知识产权类型和基础活动环节的优惠布局，体系框架搭建基本完成。

2.5 强化期 (2018年至今)

近年来，中国专利多而不优的问题日益凸显，提高专利质量是新时期知识产权强国建设的核心任务。研发投入结构直接影响技术创新高度，技术创新高度是衡量专利质量的重要维度，如何提高企业主体的研发投入规模及效率是中国科技政策一直以来关注的重点。 《关于提高研究开发费用税前加计扣除比例的通知》将加计扣除比例进行了大幅提升， 《关于进一步完善研发费用税前加计扣除政策的公告》更是将制造业的扣除比例提高至100%，这是中国自实行加计扣除政策以来采用的最大扣除比例，在世界范围内也是屈指可数的。2019年美国通过限制华为对芯片等核心部件的使用进行贸易制裁，提醒中国对于芯片制造与设计等产业核心技术的自主创新已经刻不容缓，税收政策随即做出响应，实施了更多关于集成电路产业的大幅优惠，通过对生产不同线宽的企业制定不同的优惠强度来实现激励，甚至出现了十年免征期的规定[18]，这也是有史以来中国知识产权税收激励政策做出的最大利益让渡，直接导致2020年中国集成电路布图设计登记申请量较上年实现了72.8%增长[19]，该政策激励效应较为明显。

在强化期阶段，政策体系覆盖面及优惠形式保持相对稳定，政策调整主要体现在对已有优惠的强化、细化和延期，尤其侧重于对基础研发活动以及战略性新兴产业领域的知识产权税收优惠。从体系演进的驱动因素来看，既有体系内生动力，又有国际竞争及产业发展的外生因素。相较以往，政策体系对于国家经济、政治等客观环境的变化进行了更为迅速的反应，政策间的协同效应显著增强。

3 中外知识产权税收激励政策的微观比较

3.1 中外知识产权税收激励政策的对比分析

伴随着中国知识产权制度近40年的发展，知识产权税收激励政策体系已经基本完备，但就政策效应而言与域外国家仍有一定的差距。例如，OECD国家对知识产权的创造环节给予税收优惠后，研发经费来源于政府部门的比例平均下降到8%，而科技部 《2020年全国科技经费投入统计公报》显示，中国的这一比例为14%，反映出相较于域外，中国税收优惠政策的创新激励效应还有待进一步提升。

为了探寻中外政策设计差异，挖掘限制中国知识产权税收优惠政策激励效应发挥的关键因素，本文选取英国、新加坡、日本等十余个国家与中国同类知识产权税收优惠政策进行横向比较，选择研发环节、成果转化环节以及中小企业主体作为比较视角，将政策体系的结构性与关联性作为比较的维度，对中外知识产权税收优惠政策进行微观层面政策设计上的对比，以期为完善中国知识产权税收激励政策体系提供经验。选择研发环节、成果转化环节以及中小企业主体作为比较视角，主要是出于知识产权活动规律及创新实践的考虑，研发环节是企业获取自主知识产权的主要途径，研发投入的强度、结构及研发人员数量等直接影响知识产权创造的能力及质量。知识产权创造后还需通过交易、产业化或者其他转化方式实现价值，才能使得整个创新链形成闭环。因此，研发与成果转化环节是各国知识产权税收政策关注的重点。此外，据 《2018年中国企业发展报告》显示，中国市场上中小企业占全国企业总数比例超过90%，对发明专利和企业技术创新的贡献度达到65%和75%以上。由此可见，成功激励中小企业开展知识产权活动是提升国家整体知识产权创造和运用能力的关键。

体系结构性是指组成体系的元素和框架安排等内部特征，主要体现在税收优惠政策制定的科学性与政策布局的合理性两个方面。体系关联性则描述了体系与外部环境的相互影响和作用效果，关联性判断的重点在于考察体系是否与国家顶层政策及现实需求相匹配、是否考虑到后端优惠与监控管理问题。体系结构性与关联性特征是影响政策体系发挥激励效应的重要因素，基于此，本文选择上述维度对中外政策开展横向微观比较。

(1)体系结构性。科学性是指政策制定要符合客观规律与实际情况，才能保证发挥预期政策效应、实现政策目标。政策设计主要通过优惠方式、优惠强度以及限制条件的设置来实现科学性。在研发环节，域外国家多采用更加灵活丰富的优惠方式来实现激励，如韩国和新加坡都允许企业采用技术开发准备金形式来降低风险 (见表1)。研发设备的税收优惠政策也备受各国青睐，企业可通过一次性扣除、缩短折旧年限或加速折旧以享受较高的优惠强度，丹麦、爱尔兰等允许企业当年一次扣除购买费用，而中国规定500万元以下的设备才能一次扣除。在成果转化环节，中国虽然制定了 “类专利盒”政策，但在限制条件设置的合理性上与域外国家仍存在一定差距。例如，荷兰等国家出于鼓励技术积累或避免税收流失等目的，在 “专利盒”政策设计上要求发生转让的知识产权必须保留在本国，中国缺乏防止知识产权流失的相应条件设置。此外，中国 “专利盒”政策还对许可年限和受让方设置了限制条件，进一步缩小了本国 “类专利盒”政策的优惠范围。

在政策布局的合理性方面，将更多类型的知识产权、更加细化的活动环节纳入优惠范围、侧重给予中小企业额外的加强优惠是域外国家优化政策结构的有效手段。在研发等前端环节，美国等国家早在2000年已开始了对研发子环节的税收支持[20]；法国将产学研联合项目的加计扣除比例提升到200%；日本对为基础研究而购买的设备免征部分税金。针对成果转化等后端环节，许多国家采用 “专利盒”政策对知识产权收入进行税收减免 (见表2)[21]，匈牙利、瑞士和塞浦路斯等国除了发明专利外，将外观设计、版权、商标和技术秘密的转让许可都纳入优惠范围；英国和葡萄牙对知识产权侵权损害赔偿和所获保险收入给予税收优惠[22]；值得注意的是，韩国已经将此类优惠对象覆盖范围进一步扩展到技术的购买方。在中小企业方面，法国、韩国、澳大利亚等都对满足一定条件的中小企业进行知识产权活动给予特别优惠 (见表3)，而中国仅有针对科技型中小企业的亏损结转这一政策规定，没有通过倾斜优惠推动中小企业为知识产权发展做出进一步贡献。

(2)体系关联性。税收优惠对国家顶层政策要求的及时反应是具有体系关联性的表现之一，域外国家会制定众多税收专项计划来落实国家发展要求，其税收优惠政策与国家顶层政策的匹配度较高，如英国的企业投资计划 (Enterprise Investme-nt Scheme，EIS)、新加坡的生产力及创新优惠计划 (Productivity and Innovation Credit，PIC)等。日本对国家基础研发能力极为重视，制定的 《促进基础技术开发税制》及 《关于加强中小企业技术基础的税制》等有效激励了企业开展基础技术研发活动。相比之下，中国税收优惠政策在产学研、基础研究等方面仍然没有配合顶层政策实现协同调控作用。

可执行性是检验政策质量的重要标准，立法层级、监管手段以及循环优惠是评价可执行性的常见指标。英国、日本等国家更倾向于以立法形式颁布优惠，政策的稳定性和可预测性自然也会增强。许多国家通过建立跟踪监控和评估报告机制、制定政策指南等手段来保障政策的有效实施，如英国制定了 《企业无形资产研发操作手册》来指导企业合理运用税收优惠，保障了政策的可执行性。循环优惠是指通过政策规定，使获得知识产权税收优惠后的企业将所得再度用于开展知识产权活动，以此形成可执行的循环激励链条。例如，印度规定，企业将知识产权活动的税收优惠所得再度投入研发免税[23]，以此激励企业自主研发活动的维持和提升。

表1 中外研发环节税收优惠政策对比

表2 中外成果转化环节税收优惠政策对比

表3 中外中小企业税收优惠政策对比

3.2 中国知识产权税收激励政策体系存在的突出问题

通过对中国知识产权税收激励政策体系的演进分析可知，知识产权活动与社会技术、经济发展相匹配是推动知识产权税收政策演进的直接动力。设计能够有效激励高质量的知识产权创造、保护和运用的税收政策，实现对经济高质量发展的支撑是当前政策设计的现实需求。通过将中国现有政策体系与域外政策的微观比较以及与当前实践需求的匹配，发现中国知识产权税收优惠政策在科学性、完备性、协同效应和可执行性等方面仍存在一定的优化空间。

(1)完备性。完备性主要体现在政策体系对知识产权的活动环节，以及相关优惠主体覆盖的全面程度。

首先，对不同类型知识产权价值实现方式的优惠覆盖不足，中国一直以来都鼓励科技成果的转移转化，并对技术转让给予交易收益的税收减免优惠，但自行生产、销售专利产品同样是重要的价值实现方式，现有政策只对软件产品采取增值税即征即退优惠，对其他类型的专利产品尚无优惠布局。在知识产权交易过程中，技术受让方购买技术需要付出资金成本，目前政策只对转让方的收入予以税收减免，对受让方的购买和后续投资活动缺乏激励。

其次，对基础研究的支持力度不足。据科技部 《2020年全国科技经费投入统计公报》，中国基础研究经费仅占全国研发投入经费的6%，远远低于应用研究和试验发展经费，而发达国家的平均比例约为20%，瑞士在2017年更是达到42%。合理的基础研究强度有助于实现技术拉动效应、促进经济增长。显然，我国仍低于最优强度区间[24]。

最后，对中小企业的倾斜保护不足。中小企业是未来中国高质量知识产权创造和运用的重要主体，但其风险承受和融资能力相较于大企业更差，因此创新积极性也更容易被挫伤。此前针对科技型中小企业75%的高比例加计扣除政策，已经通过 《财政部、税务总局、科技部关于提高研究开发费用税前加计扣除比例的通知》扩散到多数居民企业适用，现存针对科技型中小企业的亏损结转政策的激励效应相对有限。

(2)科学性。中国知识产权税收激励政策在科学性上突出存在以下两类问题：

一是限制条件不合理。其他国家对于享受研发环节税收优惠的企业多有研发活动必须发生在境内或知识产权保留在境内的条件限制，这样能够有效增加就业并防止技术流失，中国却对非独占许可使用权转让进行了5年以上的时间限制，这样既不利于促进运用，也不利于吸引域外技术和保留知识产权。

二是缺乏风险补偿。加计扣除政策允许对于技术研发失败所产生的费用进行加计扣除，在一定程度上补偿了研发风险，但以知识产权作价投资面临更高的不确定性，现行政策中除了采取延期纳税的设计外再无其他规定。另外，考虑到专利权有效性具有较高的不确定性，企业为了避免权利不稳定性风险会自行购买专利保险，现有政策对提升企业规避和应对专利风险能力的此类支出尚未给予优惠，对企业自主规避知识产权风险行为的引导不足。

(3)协同效应。知识产权税收激励体系的协同效应按照作用范围的不同，可以分为知识产权税收优惠政策的内部协同和知识产权税收优惠政策与国家顶层政策之间的外部协同。就内部协同而言，当前税收优惠政策主要针对专利技术，少量对于著作权的优惠多是倾向于科普教育目的，对商标权除了已废止的 《国家税务局关于印发 〈土地使用权转让及出售建筑物和经济权益转让征收营业税具体办法〉的通知》对共担风险的商标投资活动免征营业税外未见其他优惠。现有政策体系中，对于可能融合专利、著作权及商标权等多种类型知识产权的产品如何配置税收优惠政策同样尚未规定。就外部协同而言，现行体系对于许多国家顶层政策的要求没有及时回应。例如，自主创新和高质量发展是国家创新战略的重要目标，而目前知识产权税收政策实质上仍然是偏重鼓励数量扩张而非质量提升,是鼓励物质要素而非智力要素投入[25]。

(4)可执行性。政策的可执行性主要体现在政策效力强度、政策详细程度、产生循环影响等方面。导致中国现有知识产权税收优惠政策可行性不足的主要原因有三：一是立法级别低，除了 《企业所得税法》及其实施条例外，其他政策都是以规定、公告和通知等形式发布，相比较而言，国外多数国家选择以立法形式强化政策效力。二是对税收优惠前置规则的忽视，如经认定的高新技术企业可以享受15%的优惠税率，但其认定规则中却只设置了知识产权的数量标准，对来源和质量缺少限定，这一缺憾也导致企业在高新技术企业申报过程中只重 “量”而轻 “质”的倾向，不利于未来我国高质量专利创造和运用目标的实现，并且还可能引发企业通过寻租[26]、研发操控[27]等行为攫取国家利益的风险。此外，由于缺乏明确的指导规则，很多政策细节适用条件不清晰，实践中如何实施尚存在争议。三是没有实现循环优惠，当前政策没有设计对企业利用优惠所得维持或继续开展更高强度的知识产权活动的优惠，不利于实现税收优惠政策的激励效应累积。

4 中国知识产权税收激励政策体系的优化对策

税收政策通过为企业提供各种优惠措施及开征特别税来降低研发成本和投资风险，提升预期收益，以此激励企业开展知识产权活动[28]。现有知识产权税收优惠政策的不足限制了政策目标的实现，本文在对中国知识产权税收激励政策体系演化规律及政策设计理论分析的基础上，结合国外先进经验及本国对高质量发展的现实需求提出以下优化建议。

4.1 增加对中小企业及基础研究的优惠

研发费用的加计扣除政策是中小企业获得企业所得税减免的主要途径，起到激励中小企业焕发创新活力的重要作用[29]。因此，可通过提高中小企业专利的研发费用扣除比例来实现差异化优惠，或可借鉴英国对研发投入进行税收返还。

基础研究是评价一个国家自主创新及知识资本积聚能力的重要指标。增加针对基础研究和对于科研机构及高校与企业的科技人才交换等活动的税收优惠规定，将有助于提高企业基础研发经费投入、优化研发投入结构，对高质量知识产权的产出同样具有正向影响。

4.2 调整优惠力度及限制条件

对于当前政策来说，首先要提高优惠力度，中国科技成果转化率远低于发达国家，提高转让收入的免征额度或为可行手段，建议针对不同类型的企业主体设置不同的减免幅度。此外，调整限制条件也是必要的。例如，对选用本国的人员或设备开展知识产权研发活动的企业给予加强优惠；放宽创业投资和天使投资的对象标准；借鉴美国税改经验，设置反避税条款，以保护税源、平衡预算[30]。当前中国高质量知识产权储备不足，将知识产权质量标准纳入限制条件的设置中是未来政策优化的可行方向。

4.3 建立风险补偿机制

知识产权尤其是专利技术的研发投入和风险是非常大的，如果企业无法合理应对，那么政策的激励效应也就无法实现。通过建立风险补偿机制来增强事前优惠是可行路径，将企业的专利保险费用纳入加计扣除范围会起到一定的风险分担作用，也可借鉴韩国与新加坡现行的准备金制度，按照利润总额的3%到5%提取技术开发准备金。此外，以知识产权作价投资是否会产生回报也是不确定的，但当前体系并未对投资失败的企业进行任何税收补偿，没有体现出对高质量知识产权运用的激励，后续政策设计可以按照知识产权价值对投资失败的企业给予一定比例的减免。与此同时，管理监控等配套措施也要及时制定，以防发生企业通过策略性行为恶意谋取优惠的情况。

4.4 引进资本利得税

依据国际经验，对于知识产权的转让或作价投资可以试点采用资本利得税制。资本利得税可以调节股票交易和投资等资本活动的收入分配[31]，产生收益需要纳税，如若亏损则进行补贴，有一定的风险补偿作用，可激励企业提高对知识产权活动的资金投入。另外，还可以强化税收的自动稳定器作用，鼓励风险投资基金向高科技企业及中小企业流动，减轻此类知识产权重要创造主体的融资压力，提高高质量产出的可能性。

4.5 强化政策的协同效应

从内部协同角度看，可以增加对于其他类型知识产权的优惠政策，如对于著作权的优惠可以通过继续扩大适用企业范围的方式进行。在商标方面，可以通过给予商标权的转让所得税收减免来促进商标的流转，减缓服饰、箱包等类别的商标被大量囤积等不利于知识产权价值实现情况的发生。

从外部协同角度看，知识产权税收优惠政策应强化对国家顶层政策设计及战略目标的及时响应。一方面进一步提升对维持时间较长或者转化效率较高的高质量专利的优惠幅度，另一方面可以增加鼓励产学研联合的优惠政策。例如，对企业与大学或科研机构共同研发产生的费用进行加强优惠，促进基础研究向产业转化过程。

4.6 完善政策的实施和管理

首先，应提升知识产权税收政策的立法级别，加快政策法制化进程。提高政策效力、增强可预测性是未来的优化方向，但对于实验性政策则可延续当前状态，以通知、公告等形式发布。其次，税务部门在制定优惠政策时应加强与配套政策制定机构的合作和沟通，降低企业刻意迎合标准的机会，也要加强对企业违反规定恶意谋取优惠的处罚。在操作细则的完善中，要注意将政策与实际业务流程相结合，减少企业的误解情况发生、降低政企之间的沟通成本。最后，要探索循环优惠方式，以增量法计算并实施优惠或是可行路径，但也要考虑技术研发周期会导致资金投入需求的波动问题。