中国科技创新政策体系演变研究——基于1978—2020年157份政策文本的量化分析

陈 强，沈天添

(同济大学经济与管理学院，上海 200092)

0 引言

改革开放以来，中国科技创新政策体系逐步建立、演变，在探索与实践中形成一条具有中国制度特色的发展轨迹。中国科技创新事业不断取得新的历史性成就，但在复杂严峻的内外部环境压力下也面临巨大挑战。因此，有必要通过梳理改革开放以来中国科技创新政策体系演变过程，理解不同时期政策着力点与引导方向，分析未来深化发展的可能趋势，使中国科技创新政策体系与高质量发展要求相互适应、协调。

以往对中国科技创新政策体系的演进分析大多基于质性研究，较为依赖研究人员的主观分析。一些学者将中国科技创新政策体系的演进历程划分为不同的发展时期，认为不同时期的政策体系具有不同的战略目标和政策手段，反映所处时期的客观形势和发展需求[1-3]。张永凯[4]将中国科技政策总结为重建、系统发展、调整和提升4个发展阶段，认为科技发展和经济建设相互作用是中国科技政策的主线。梁正[5]认为自创新驱动发展战略提出以来，中国科技创新政策体系的建设思路在政策着力点、政策制定、政策协调、政策执行等方面均呈现显著变化。有学者针对中国科技创新政策体系演进提出不同的政策研究范式，如加强基础研究投入、促进技术成果商业化活动的制度政策体现出克服市场失灵的思想，围绕创新链打造产业集聚区的政策措施体现出组织区域创新系统的思路[6]，中国制度干预科技创新活动的理论起点趋向多元化[7]。也有学者关注科学技术与政策体系的互动关系，认为科技进步与政策更新之间具有动态调整的相互作用，如严蔼艳等[8]认为中国不同时期的高铁相关关键政策具有不同的调整重点，在持续变革中直接推动高铁技术创新。

近年来，随着文本挖掘技术应用范围扩大，学者[9-12]利用政策文本量化分析方法对中国科技创新政策体系展开深入探索。张宝建等[13]通过提取政策关键词、构建关系矩阵，从内容和性质两个方面分别对中国科技创新政策体系展开分析。张永安等[14]利用主题词汇和LDA模型对比国家、北京市和中关村园区技术创新政策的热门主题内容和变迁趋势，认为政策体系在各个层级的衔接紧密度有待提升。宋娇娇等[15]从科技创新主体、创新政策工具和创新活动领域3个维度分析上海科技创新政策演变历程。也有学者[16]利用文本量化分析方法比较政策文本和新闻报道的关联性，分析政策供给与需求的匹配程度。采用文本挖掘手段对政策文本进行内容分析能够有效减少主观因素的影响，以客观、统一的尺度衡量政策文本中的关键信息，便于比较分析。但已有研究依靠文本量化分析提取到的词汇往往以单个词语为主，如 “科技” “计划” “管理”，表达含义受到较大限制。

不同学者对科技创新政策具有不同的界定和表述。狭义的科技创新政策可分为科学政策、技术政策和创新政策[17]，三者之间既有联系、又有区别。由于在从科学发现到技术引入、扩散的整个过程中干预创新，创新政策也被认为在一定程度上包含了科学政策和技术政策[18]。周华东[19]从不同的政策场域对科学技术创新政策进行讨论，其中狭义的科技创新政策概念对应经济商业场域下的科学技术创新政策。广义上，科技创新政策包含所有与科技创新活动相关的公共政策。本文所认为的科技创新政策是一种制度供给为响应、适应、协调科技创新活动而做出的策略，包含科学、技术和创新政策。

本文以政策文本为切入点，通过完善短语发现机制改进文本量化分析方法，在获得更为完整的科技创新相关词汇的基础上，剖析中国科技创新政策体系在不同时期的阶段背景、政策布局、实施效果与存在问题，厘清中国科技创新制度演进过程的内在特征，指引科技创新制度未来深化发展的可能方向。

1 中国科技创新政策体系内容分析

中国科技创新政策体系涵盖产业、教育、金融、财税等各个方面，包含法规制度、规划计划、措施办法、意见建议等不同类型，起着指导科技创新活动、记录政府行为的作用。

政策语言使用有限的文字高度准确地体现政府的工作重点、要点，在表述上力求严谨、简洁，具有较强的目的性、指导性和实用性。以政策文本为中国科技创新政策体系演变的具象载体，通过提炼政策内容中的关键信息，能够简洁、客观地观察到中国科技创新政策体系的演变过程，由点及面把握科技创新制度的发展脉络。

1.1 研究方法

本文以中国科技创新政策体系的政策文本为研究对象，采用内容分析法，利用文本挖掘手段提取政策内容中的关键词汇和主题信息。通过完善短语发现机制，避免以往直接使用分词器导致的词汇信息较为零散、片面、易遗漏等问题，扩展信息完整性并丰富词汇含义，从政策内容层面总结中国科技创新制度的演进过程及思路。

1.2 数据来源

以 “科技” “科学技术” “创新”等科技创新相关词汇为关键词，在国务院政策文件库、北大法宝等政策资料库及政府部门官方网站进行搜索，获得改革开放以来中国科技创新相关法律和中央层面的行政法规、部门规章等政策目录。由于政策文件数量庞杂，首先依据政策类型对政策进行初步筛选，剔除函、批复和公告等类型的政策文件，删去新闻报道类、领导人讲话类的政策条目，保留法律、意见、决定、规定、条例、办法等类型的政策文本。其次，结合政策资料库为政策所标注的主题词或主题类型对政策内容进行筛选，保留与科学、技术和创新直接相关的政策文件。最后，从过往研究和新闻报道中总结讨论度较高、具有代表性的政策文件对现有政策目录进行补充，并结合多名专家意见，从创新主体、创新客体、创新支持机制和创新环境营造4个维度遴选政策文本，确保最终政策目录对科技创新活动的各个维度能够进行完整覆盖。对于部分历经修订或修正的政策文件，为防止重复冗余或造成偏倚，按一件政策文本进行统计。筛选后最终获得与本文研究目的密切相关、具有较高代表性的政策文本157件，发布时间跨度为1983—2020年，效力状态更新截至2021年1月1日，涵盖创新主体、公共服务、知识产权、监管评估等多个领域，较好地代表中国科技创新政策体系。

从发文部门看，科学技术部、财政部参与发布的政策数量分别占总量的40.76%、27.39%，同时科学技术部与财政部的联合发文量位列所有部门联合发文量首位，可见中国科技创新制度与财政制度之间存在密切联系。各部门参与发文情况与联合发文情况见表 1。

表1 部门发文情况 (前5位)

从发文层级看，中共中央办公厅、国务院办公厅及以上层级发文共57件，占比超过总量的三分之一。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视创新驱动发展战略的谋划、部署和落实，中共中央办公厅、国务院办公厅及以上层级发文的政策占比明显提升。除 《国家创新驱动发展战略纲要》等推动实施创新驱动发展战略的纲领性文件之外，中共中央、国务院还先后推出 《关于进一步加强科研诚信建设的若干意见》 《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见》等多领域制度举措，围绕体制机制建设和治理能力提升形成政策合力，以更合理的结构设计夯实中国科技创新治理体系 “四梁八柱”，不断强化创新驱动发展战略的顶层设计、系统谋划和全面部署。

在完善政策文本、确保内容不遗漏不重复的基础上，对政策文本进行预处理。具体做法是：①去除政策内容中的通知性语言；②去除政策内容中的目录、附件和附录等信息，保留政策标题；③对于部分内容综合性强的法律及行政法规，选取其中与科技创新制度最为相关的节选部分。

1.3 研究过程

对政策文本进行量化分析，通过抽取关键词汇总结中国科技创新政策体系在不同阶段下的政策侧重点，提取政策主题考察中国科技创新政策体系化建设过程，减少人工干预和标注等主观因素的影响，分析中国科技创新政策体系演变。政策文本量化分析过程如图1所示，整体模型基于Python语言构建。

图1 政策文本量化分析过程

政策语言中，短语搭配通常有一定的固定使用方式，其含义具有相对稳定性，在一段时期内基本保持不变。为使所得到的关键词汇和主题内涵更丰富、准确，本文在中文分词的基础上，结合N元语法 (N-gram)进行文本挖掘，即合并相邻词汇形成短语，作为后续分析的基础。既能够有效保留关键词汇，又能考虑词汇顺序并进行组合，提取出重要的科技创新相关短语，以便全面、准确地提炼中国科技创新制度演进过程中的关键信息。具体步骤是：①利用jieba库，以句子为单位对政策文本进行中文分词，得到一系列与原政策文本顺序相同的基础词汇；②将相邻的基础词汇进行两两合并，生成N-gram候选短语；③对候选短语进行过滤，去掉含有停用词、数字以及词性不符或含义不清的短语。

在以往研究中，以频数统计为主的高频词分析易受政策文本长度的影响，不利于对不同政策文本进行比较和区分。对政策关键词的抽取需要综合考虑词汇的频数和在文本中的重要程度。因此，将关键词确定为该政策文本中频数较高，且与其他政策文本中的频数相比具有显著差异的关键词汇，以更好地代表政策文本中的信息。

词频逆文档频率TF-IDF (Term Frequency-Inverse Document Frequency)算法，在文本挖掘中广泛应用于评估词汇对文本的重要程度。词汇的重要性与它在某篇文本中出现的次数成正比，与它在所有文本中出现的次数成反比。本文采用平滑后的IDF计算方法，词汇w在一篇文本中的TF-IDF权重计算公式为：

式中，NW表示词汇w在该文本中出现的次数，N表示该文本总词汇数，Y表示总文本数，YW表示含有词汇w的文本数。对TF-IDF权重进行归一化处理后，每篇文本词汇权重之和等于1。计算候选短语在政策文本中的TF-IDF权重，得到权重较高、含义清晰的多个名词性质短语，作为该政策文本的关键词汇，分析中国科技创新政策文本侧重点的变化过程。

隐含狄利克雷分布LDA (Latent Dirichlet Allocation)模型是一种基于Dirichlet分布和贝叶斯算法的主题模型，它考虑了主题概率分布的先验知识，认为政策内容可由多个主题混合而成，而主题由词汇概率分布确定。通过计算科技创新政策文本的词汇概率分布，确定最有可能的政策主题，在此基础上总结中国科技创新政策体系演变历程。

1.4 结果分析

(1)以政策关键词对比阶段差异。以中国科技创新制度发展历程中焦点政策的出台或重要战略的提出作为划分制度发展阶段的时间节点，分别为 《中共中央关于科学技术体制改革的决定》发布 (1985年)、 《中共中央、国务院关于加速科学技术进步的决定》发布 (1995年)、 “自主创新、建设创新型国家”战略的提出 (2006年)和 “创新驱动发展”战略的提出 (2012年)。以157件政策文本为数据来源，按政策发布时间将政策归入不同的时间阶段，政策数量分别为2、8、30、62、55件。基于上述方法得到各阶段政策文本中TF-IDF权重较高的关键词汇，绘制不同阶段的词云图，结果如图2所示。可见，中国科技创新政策的关键词一直处于动态变化之中，政策重心迁移的背后是政府治理理念、思路的变革与科技创新主体联结、功能塑造的协调与发展。在记录政府行为、指导或规范科技创新活动的同时，政策内容与社会环境紧密相连、相互映衬、协同发展，存在鲜明的阶段差异。

图2 政策文本阶段关键词

(2)以政策主题考察体系演变。对157件政策文本提取政策主题，参照LDA模型的困惑度曲线和主题含义确定政策主题的数量为8，得到8组主题词汇及其概率分布，反映出中国科技创新政策体系多领域、多维度的综合布局。根据词汇内容归纳8类主题名称，即创新主体建设、要素配置与监管、创新生态营造、科技体制机制、科技计划项目、科技成果转化、技术合同管理和技术引进与创新。

整体看， “创新主体建设” “要素配置与监管” “创新生态营造”3个主题体现出中国科技创新政策体系从创新生态体系的核心结构出发，分别聚焦创新主体、创新要素与创新生态； “科技体制机制”和 “科技计划项目”2个主题表明中国科技创新政策体系从创新治理层面出发，对创新生态体系形成支撑和保障； “科技成果转化” “技术合同管理” “技术引进与创新”3个主题意味着中国科技创新政策体系布局着眼于创新链上应用研究、产业化环节和产业链的发展需求，但对基础研究环节缺乏侧重，在一定程度上说明中国科技创新政策体系在过去一段时间尚未形成对基础研究环节的持续关注和重视。

具体而言， “创新主体建设”主题围绕企业、高校等创新主体，包含高新技术企业认定、实验室建设、科研计划管理等内容； “要素配置与监管”主题关注资金流动、资产管理，以及相应的服务机构、监督机制和配置手段； “创新生态营造”主题着眼于大学科技园、创业中心等平台建设，覆盖科研诚信体系、股权激励方案等与创新生态环境相关的制度措施； “科技体制机制”主题针对技术市场、国有资产、科研不端行为等做出管理规定； “科技计划项目”主题侧重于对科技计划、科技项目的监督、管理； “技术合同管理”则以技术合同为核心，涉及合同认定、成果登记和知识产权保护等内容； “技术引进与创新”主题与技术进出口、技术转移和自主创新密切相关。各主题包含的代表性词汇见表2。

表2 政策主题词汇

中国科技创新政策聚焦的8类主题涵盖创新主体、创新要素与生态建设等创新生态体系的结构和功能，聚焦技术引进、科技成果转化等产业链、创新链的具体环节。在中国改革开放后40余年内，中国科技创新政策体系从创新要素、创新生态到创新治理层面逐步展开，政策数量不断增加、政策主题趋向丰富，由单点落实到多管齐下，逐步推进对科技创新活动的引导、激励和规范，紧密联系不同时期的创新活动规律认知和经济社会发展需求，体现建设国家创新体系的系统思维和统筹布局。特别是2006年 “自主创新、建设创新型国家”战略提出后，同一时期各主题下的政策文件密集出台，政策体系的覆盖范围明显扩大。

2 中国科技创新政策体系阶段发展历程

以阶段划分中国科技创新政策体系演变，可以分为拨乱反正与探索改革阶段、计划管理与市场调节阶段、战略部署与主体建设阶段、自主创新与体系运行阶段以及创新驱动与转型发展阶段共5个阶段，结合当时社会现状，分别从阶段背景、政策布局、实施效果与存在问题等方面总结不同阶段下中国科技创新政策体系的发展历程。

2.1 拨乱反正与探索改革阶段：1978—1984年

1978年3月，全国科学大会在北京召开，邓小平同志在会上阐述 “科学技术是生产力”，这为科技工作的开放和改革打开了大门。同年12月，党的十一届三中全会做出把党和国家的工作重心转移到社会主义现代化建设上来的历史性决策，进一步为科技事业发展提供制度保障。但彼时中国科技力量十分薄弱，在人才、技术等资源配置上存在明显缺口。

一方面，过去的科技体制建立在计划经济基础上，以高度计划和资源集中为手段所形成的垂直科技管理体制削弱了科学技术研究主体与经济社会的联系，形成科技和经济之间的 “两张皮”现象；另一方面，二战后，美国政府强化对科技的干预和支持力度，同期西方主要发达国家加大对科技的投入，各国对高科技的迫切需要推动新技术革命的兴起，国际科技竞争日益激烈，产生对科学技术多层次、多元化发展的需求。中国科技体制已经不能适应改革开放的步伐，且与发达国家存在明显差距。1982年，中共中央明确提出 “科学技术工作必须面向经济建设，经济建设必须依靠科学技术”的科技发展方针，这成为之后20余年指导经济与科技协调发展的基本战略导向[20]。

为了快速缩小与世界先进技术水平的差距，中国引导科技人员合理流动，实施一系列技术改造和引进项目及配套的审批方案、财政政策。以中外汽车企业合资经营为起点，结合对外商品贸易与技术引进、改善外商投资环境的 “以市场换技术”方针在国家政策层面逐步强化并正式确立，打开对外经济与科技交流的新局面。

随着国家科技工作方针和政策开始调整，科学技术事业发展整体处于恢复与探索阶段，从观念上起到排除障碍、解放思想的作用，科技工作者数量增幅稳定且增长迅速，1984年达988万[21]，并且出现了 “杨张定理” “银河”巨型计算机等一批研究和技术成果。但科学研究、技术开发与经济发展脱节的问题仍然存在，技术转移环节的不畅通阻碍了科技成果向现实生产力转化。同时，僵化、封闭的管理体制使科研机构、科研人员缺乏应有的自主权，抑制了研究研发的创造性和积极性，也影响了科技事业自身的发展。

2.2 计划管理与市场调节阶段：1985—1994年

随着科技改革开放的逐步开展和不断深入，1985年3月，中共中央发布 《中共中央关于科学技术体制改革的决定》，把科技体制改革作为科技战线的首要任务，这标志着科技体制改革有领导、有步骤、有组织地全面展开。

在 “面向、依靠”方针的指引下，中国制定了一系列科技拨款、技术市场、人事管理等领域的法律法规与政策措施。其中众多政策围绕 “技术市场” “工程中心” “技术合同”等技术关键词，强调技术的应用价值和经济效益，发挥科学技术对生产力水平的提升作用，着力疏通技术成果从科研机构到企业的流通渠道。在从 “零”开始建设市场化体系的同时，使科技管理逐步适应市场经济要求，着眼于科技与经济协调发展。实施计划管理与市场调节相结合的新科技计划管理体制；支持科研机构和科研人员发挥自主性，培养自我发展能力；建立健全技术开发、技术转让、技术咨询和技术服务等技术交易的规范和准则，着力引导技术市场发展和技术合同研究。以人力、物力、市场等方面为抓手，拉开了中国自上而下开展科技体制改革的大幕。

短短几年内，各类科技计划纷纷出炉，从不同领域和侧重点部署中国科技事业发展，包括1986年依靠科学技术促进农村经济发展的星火计划、面向高新技术研究开发的国家高技术研究发展计划 (863计划)，1988年促进新产品开发的国家重点新产品计划、面向高新技术产业化的火炬计划，1991年加强基础性研究的攀登计划，以及90年代加速科技成果扩散和转化的国家科学技术成果重点推广计划、国家工程 (技术)研究中心建设计划等。这些大多数至今仍在实施的科技计划在推动传统产业改造、促进高新技术产业发展等方面起到了不同程度的作用，成为中国科技管理体系的重要组成部分，对中国科技事业发展产生深远影响。1988年，邓小平同志重申并进一步发展提出 “科学技术是第一生产力”论断，强调科学技术对现代社会发展具有不可替代的作用。中国政府就科技成果如何转化为生产力的现实问题深入探索，发挥政府的计划和组织作用，并运用经济杠杆和市场手段调节，建设和运行围绕技术创新、疏通上下游环节的科技服务体系。

这一阶段的制度供给为科研人员的流动、科研资金的合理配置奠定基础、创造条件，改变了科技工作的运行模式。中国政府干预科学技术创新的方式发生转变，开始关注科技活动自身的特点和规律，从人力、物力、财力对科技资源进行调控配置的思想初步显现，科研机构与企业之间推动技术进步的联合、协调作用逐渐受到重视；把科技与经济的结合作为科技政策导向的重点，体现以基础性研究为科技进步源泉、以技术进步推动经济增长的线性创新思维方式。然而，科技成果转化不理想、科技创新效率不高等与科技发展规律、社会需求不相适应的实践问题仍然存在。

2.3 战略部署与主体建设阶段：1995—2005年

进入20世纪90年代以来，经济全球化成为世界主要趋势，各国在政治、经贸等领域加强交流、相互依存的同时，越来越重视利用科学技术提升一国工业实力的能力，纷纷调整战略抢占科技领域和产业链条的制高点。中国以往依靠资源消耗的粗放型经济增长模式难以长久维持，迫切需要加速科技进步，提升科技对经济的推动作用。1995年5月，中共中央、国务院 《关于加速科学技术进步的决定》提出实施科教兴国战略，并将中国科技工作的基本方针表述为 “坚持科学技术是第一生产力的思想，经济建设必须依靠科学技术，科学技术工作必须面向经济建设，努力攀登科学技术高峰” (简称 “依靠、面向、攀高峰”)。9月，中共十四届五中全会正式将 “可持续发展”战略写入 《中共中央关于制定国民经济和社会发展 “九五”计划和2010年远景目标的建议》，把经济建设转移到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上，使国民经济和社会发展逐步走上良性循环的道路。

在 “科学技术是第一生产力”思想引领下，科学与经济、社会的有机结合成为关键议题，逐渐形成以产业需求为导向的科技进步推动力。1999年中共中央、国务院发布 《关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》，首次明确 “企业是技术创新的主体”。围绕高新技术与产业化， “创业中心” “高新技术企业” “企业孵化器” “高新技术产业”等企业、产业关键词成为这一时期政策的聚焦点，突出企业作为技术开发主体的活力和推动科技进步的能力，推进主体之间的联系和互动。从组织架构、成果转化流程等各个方面逐步深化科技体制改革，综合采用财税支持、政府采购、知识产权保护等运行管理和监督保障手段，配合奖惩制度，形成以企业为主体的科学技术创新体系。2001年中国正式加入世界贸易组织 (WTO)，加快融入全球创新网络。本土企业在引进、吸收和学习国外成熟技术的基础上，将自主研发与引进国外先进技术相结合，开始形成自主创新能力。

对于如何在社会主义市场经济体制下保障基础性研究， 《关于加速科学技术进步的决定》提出 “稳住一头，放开一片”方针，开展科研院所结构调整、人才分流试点工作。伴随科技体制改革深化，科研院所转制在 “十五”期间全面展开，一批科研人员在不同领域和机构中分化、流动和创业，提高了中国科技力量面向市场、服务经济的能力。

科技计划在研究、开发、产业化的各个环节中发挥作用，广度和深度进一步延伸。1997年中国制定国家重点基础研究发展计划 (973计划)，部署面向国家需求的基础研究。1998年随着知识经济概念和国家创新体系理论的传播，中共中央、国务院批准中国科学院实施知识创新工程，作为建设国家创新体系的试点。2001年中国已形成 “3+2”科技计划体系，其中 “3”指国家高技术研究发展计划 (863计划)、国家科技攻关计划和国家重点基础研究发展计划 (973计划), “2”指研究开发条件建设计划、科技产业化环境建设计划。

这一时期，中国逐步建立起适应社会主义市场经济体制和科技自身发展规律的新型科技体制，使科技创新在市场经济的浪潮中站稳脚跟，把科技、教育进步作为经济和社会发展的强大动力，推动经济社会走上科学发展的道路。围绕国家战略目标，成功取得了一批以 “神六”载人航天飞船、超级杂交稻、高性能计算机、量子纠缠、SARS疫苗、人类基因测序等为标志的重大科技成就；通过 “引进、消化吸收再创新”，一批关键技术得以攻克，企业技术创新能力大幅提升。中国科技创新体系建设初露端倪，科技发展环境明显改善。与此同时，中国面临过度依赖技术引进、发达国家技术封锁等问题，越来越多观点呼吁加强自主创新，处理好技术引进和自主创新的关系。

2.4 自主创新与体系运行阶段：2006—2011年

进入21世纪以来，经济全球化趋势的深入发展和新科技革命带来了重要发展机遇，科技实力逐渐成为国际综合国力竞争的决定性因素。中国经济社会的高速发展受到资源、能源、环境等因素的制约，经济结构调整、经济增长方式转变亟待解决。2006年初，全国科技大会在北京召开，成为全面贯彻落实科学发展观、部署实施 《国家中长期科学和技术发展规划纲要 (2006—2020年)》 (简称 《规划纲要》)、加强自主创新、建设创新型国家的动员大会，也是中国科学技术发展历史上的一座里程碑[22]。

经过几十年的积累沉淀，中国在许多先进技术领域已具备一定的自主创新能力，国家创新体系初步形成，为中国提出自主创新、建设创新型国家战略奠定基础。选择在这一时期提出此战略，既是基于对科技创新规律的深入认识，也是应对现实挑战、把握发展机遇的必然选择。

《规划纲要》明确到2020年进入创新型国家行列的发展目标和 “自主创新，重点跨越，支撑发展，引领未来”的科技工作指导方针 (简称 “十六字方针”)，就自主创新、企业成为技术创新主体、创新体系建设等一系列重要问题形成共识，对中国科技发展产生深远影响。其配套政策 ( 《实施 〈国家中长期科学和技术发展规划纲要 (2006—2020年)〉若干配套政策》)从财税、金融、政府采购、引进消化吸收再创新等10个方面提出60条措施，有针对性地解决当时制约自主创新的主要政策问题。自此，自主创新相关词汇如 “自主创新” “自主创新能力”等在政策内容中的重要性显著提升，从战略层面为中国科技创新发展克服薄弱环节指明方向。 “工程实验室”和 “留学人才”、 “创新成果”和 “技术转移”等分别代表科技创新不同主体和环节的新兴词汇纷纷出现，表明中国科技创新政策着眼于国家创新体系统筹部署，体系化建设能力进一步增强。从战略思想到决策方针、政策部署，中国已形成相对完整的国家创新体系。

在科技创新政策体系的周密部署下，中国创新体系建设注重提升自主创新能力，知识创新工程试点取得成效，知识产权战略实施力度明显加强；16个科技重大专项全面实施，一批标志性的重大科技基础设施、大科学工程建设完成；中国发明专利授权量上升到世界第3位，国际科学论文总量由世界第5位上升到第2位，创新能力快速提升。然而，高层次创新型科技人才相对缺乏，科技资源配置效率有待提高，仍存在一些薄弱环节和经济发展不平衡、不协调、不可持续问题，自主创新能力与发达国家存在明显差距。

2.5 创新驱动与转型发展阶段：2012—2020年

长期以来，中国经济发展处于粗放式发展阶段，随着在国际上由劳动力和资源环境建立起来的低成本优势逐渐消失，过去的发展方式迫切需要变革。2012年党的十八大提出实施创新驱动发展战略，强调 “科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置”。2016年中共中央、国务院正式发布 《国家创新驱动发展战略纲要》指出， “创新驱动就是创新成为引领发展的第一动力”，提出 “三步走”战略目标，对创新驱动发展做出顶层设计和整体部署。

一方面，围绕创新驱动发展战略，把创新看作一项系统工程，以科技创新和体制机制创新 “双轮驱动”推动国家创新体系建设。在 “创新驱动发展”战略推动下，大众创业、万众创新深入发展， “创新驱动” “双创” “创新创业”等重点词汇反映出政府对社会各方积极参与创新创业活动的关切和鼓励作用。协调各方主体互动与要素流动，塑造勇于创造、充满活力的社会氛围，充分发挥科技创新的乘数效应，体现对转变发展方式、调整发展结构的深刻思考。

另一方面， “科技计划” “信用信息” “科研诚信”等体现政府相关部门发挥计划、监督、评估等作用的词汇占据政策内容的重要地位。随着科技体制改革深化与国家创新体系建设要求提升，在科技创新各环节上的参与主体分工逐渐细化、责任更明确的同时，政府也在持续探索完善自身参与机制、主动发挥职能作用，不断加强科技项目全过程监管与科技评估工作，促进科技创新体制机制的改进与更新，与市场机制的资源配置作用相互衔接、协调，为创新创业营造良好的社会制度环境。

这一时期，科技创新对中国经济增长的带动作用明显增强，新成果、新业态不断涌现。在加快经济发展方式转变、调整产业结构的过程中，节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源汽车等战略性新兴产业快速发展，人工智能等新兴技术推动数字经济、共享经济的兴起。在面对突如其来的新冠疫情时，科研和物资生产成为疫情防控的两条战线之一，凸显科研攻关的重要性。与此同时，国际科技竞争形势瞬息万变，新一轮科技革命和产业变革下技术迭代速度明显加快、市场环境不确定性增强，如何保持中国 “加速度”，向创新型国家前列迈进，将影响下一步中国科技创新政策体系的走向和布局。

3 中国科技创新政策体系演变分析

如果将科技创新政策体系看作是对多领域、多行为进行统筹兼顾的 “多面体”，那么各个主题则是构成政策体系的不同 “平面”，为窥探中国科技创新政策体系的演变规律提供了便于观察的视角。

一方面，中国科技创新政策体系化建设能力逐步提升，不仅表现为政策数量的增加和政策主题的丰富，还伴随着规律认知深化、政策导向细化和政策重点面拓展。以时间跨度较长、政策的连续或间断现象显著的 “创新生态营造”主题为例，通过归纳该主题下的23件政策，可得到一段时间内着重强调的政策重点、较为一致的政策导向，蕴含决策者对科技创新活动的规律认知。1985年出台的 《国务院关于技术转让的暂行规定》 《中共中央关于科学技术体制改革的决定》两份政策文件强调了在社会主义商品经济的发展下，对科学技术活动的市场化导向，着力促进技术成果商品化和开拓技术市场。1993年 《国家工程技术研究中心》通过组建和运行市场机构为技术工程化提供配套服务，1999年 《关于促进科技成果转化的若干规定》围绕科研机构、高等学校的成果转化活动在收益分配、财政税收、权属责任等方面设置多项鼓励措施，均致力于为技术成果转化创造有利条件、营造良好环境，加速技术成果向生产力转化。2004—2009年，科技部、教育部等多部门先后出台针对大学科技园、科技企业孵化器 (高新技术创业服务中心)的多项政策措施，由关注科技成果的链式产出结构转变为强调创新活动的集聚效应，通过完善专业化的配套服务、择优培育多样化的平台功能，加强科技中介服务体系建设。同时，鼓励企业、高校、科研机构等通过改革高校产业管理体制、构建产业技术创新战略同盟、支持科技人员服务企业等方式联合开展创新活动，引导创新主体良性互动、创新要素有序流动。2008年 《中华人民共和国企业国有资产法》在 “关系国有资产出资人权益的重大事项”一章中对国有资产评估、转让做出明确规定，将国有资产的监督管理措施上升至法律法规层面。在规范主体责任、防止国有资产流失的前提下，从2010年开始试行股权和分红激励措施，从中关村自主创新示范区的部分企业向国有科技型企业逐步推广，探索将激励机制与企业运营相结合的治理机制，调动技术人员和管理人员积极性，加速创新资源集聚。2014年国务院办公厅发文要求加强政府督促检查工作，对政府决策部署开展全过程管理。在农村科技创新方面，科技特派员制度带动人才、技术、资金等创新要素向农村基层流动，健全农业社会化科技服务体系，2018年修正后的 《中华人民共和国农业机械化促进法》则在推动农业机械化的同时更新调整了农业机械产品市场的监督管理职责归属。随着中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，中国实施多项制度加强科技活动监管评估、国家创新能力监测评价和科研诚信建设，采取惩戒措施对失信行为起到震慑作用，构建筑牢科技创新底线的长效机制，从而优化科技管理决策，营造风清气正的创新生态。近年来，中国国家创新体系日趋健全，伴随着科技创新活动越来越演变为创新体系之间的竞争，中国从深化科技体制改革、构建开放创新生态等方面入手，着力提升国家创新体系整体效能，以适应高质量发展的现实要求，总结其政策演变过程，如图3所示。

另一方面，中国科技创新政策体系从政策实践到规律认知向上抽象、收缩，从规律认知到政策实践应用、布局，政策体系演变的背后离不开理论和实践的融合共进。以对科技创新活动的规律认知为基础，以经济社会发展的现实需求为导向，决策者依据政策导向分别确立政策重点，围绕政策重点由点及面布局政策体系，而政策实践的现实反馈也在不断检验和刷新以往的规律认知，形成相互影响、相互映衬的互动关系。同样以 “创新生态营造”主题为例，当对营造良好创新环境的需求由适应市场经济体制、疏通技术成果从科研机构到企业的流通渠道，转变为完善配套公共服务、强调创新主体功能和创新资源结构，对科技创新活动认识也由线性的创新模型逐渐进化为非线性的创新生态系统模型，对创新生态也有了更进一步的理解。因此，新政策的出台，既可能遵循以往的规律认知，如在20世纪90年代许多政策延续对创新链条末端环节的关注，渐进地完善创新环境，也可能在新方向的指引下产生 “突变”，如以2017年 “107篇中国论文被撤稿”事件为契机推动科研诚信建设，在政策主题时间轴上对应呈现连续或间断的不同形态。全面的理论探索有利于政策体系的精准施力，有效的实践反馈有助于政策体系的快速应对，政策成为理论与实践实现信息传递、互通学习的中介，政策体系的演变过程也是规律认知指导政策实践、政策实践检验规律认知的进步过程。

4 结论与展望

本文回望了中国科技创新政策体系40年的演变历程，结合现实背景分析不同发展阶段下政策布局、实施效果与存在问题，总结中国科技创新政策体系演变规律，研究发现如下。

图3 “创新生态营造”主题的政策体系演变过程

(1)中国科技创新政策体系政策重心发生迁移，在记录政府行为、指导或规范科技创新活动的同时，政策内容与社会环境紧密相连、相互映衬、协同发展，存在鲜明的阶段差异。

(2)中国科技政策体系在中国改革开放后40年内由单点落实到多管齐下，反映不同时期的创新活动规律认知和经济社会发展需求，体现建设国家创新体系的系统思维和统筹布局。

(3)中国科技创新政策体系化建设能力逐步提升，不仅表现为政策数量的增加、政策主题的丰富，还伴随着规律认知深化、政策导向细化以及政策重点面拓展。

(4)中国科技创新政策体系从政策实践到规律认知向上抽象、收缩，从规律认知到政策实践应用、布局，政策体系演变的背后离不开理论和实践的融合共进。

面对严峻复杂的国内外环境，如何紧扣当下的国情民情和世界科技发展的潮流趋势，对制约发展瓶颈的难题做出快速准确的反应，对完善中国科技创新政策体系建设、推动中国经济社会实现高质量发展显得尤为重要。

首先，要以更高的预见性、更强的包容性为新兴事物创造更多的突破空间和试错余地。以理论指导实践的政策安排往往存在一定的滞后效应，政策体系的布局方式应由响应性治理向前瞻性治理转变，化被动为主动，同时完善政策全过程管理机制，及时总结与现实情况的不相适应之处并做出动态调整。

其次，要充分发挥新型举国体制、 “揭榜挂帅”等制度优势，下好把握未来发展主动权的先手棋。将需求牵引与产业引领相结合，有效把控科学技术的前沿领域和主攻方向，通过制定科技创新计划、建立完善科技协调长效管理机制等方式有针对性地发挥组织引导作用，加强对重点产业和重点环节的政策支持，提升国家创新体系整体效能。

再者，要着眼于提升全球资源配置能力，以开放合作、互惠共享的思维举措打造具有全球竞争力的开放创新生态。坚持自主培养国际化人才和广泛吸纳全球高层次人才双项并举，增强对在更高水平、更广领域开展国际科技创新合作的制度支持；积极发起和推动国际大科学计划和大科学工程，打造多边科技合作格局，扩大中国在全球科技版图的影响力。

最后，要加强政策协调联动，避免科技创新体系出现政策冲突、政策拥挤等问题。随着科学技术与经济社会不断地渗透、融合，科技创新政策在制定、执行等环节上涉及越来越多的部门和领域。要健全多部门间的沟通协调机制，加强风险分担与统筹协作，以更为强大的合力提高科技创新政策体系的科学性和系统性。