论融合视野下的铁道警务行政执法效能优化

崔向前

(铁道警察学院 治安学系，河南 郑州450053)

交通强国与平安中国战略下，交通事业高质量发展对推进我国治理体系与治理能力现代化具有催化作用。铁路交通管理与治安治理已经成为铁路公安机关当前最主要、最繁重的日常性警务活动，在社会整体治理中具有重要作用。铁路公安机关在保障铁路运输安全的同时，还承担着“服务为本、擦亮高铁名片”的民生警务新使命。本文拟在融合警务视野下，以执法效能优化的价值需求为导向，运用铁道警务法治化要求下的执法原理、技术、环境，多维度检视当前存在的问题，探索“高铁时代”的铁道警务运行优化方向、价值标准、途径，促进制度生成，优化警务效能，提升治安管理服务保障水平，以早日实现警务组织现代化。

一、融合警务基本内涵

(一)理论渊源与概念界定

借鉴军事作战理论，近年来我国警务模式创新已进入合成作战新阶段。尤其是河南公安机关在20世纪90年代以来的“命案攻坚、打击车匪路霸”等工作中积累了成功经验；豫南公安机关在2009年前后率先探索运用了“整体作战法”，成效显著；借鉴军事理论中的合成战法、合成战术，河南省三门峡市公安局对警务合成作战体制机制创新进行了卓有成效的探索。从军事战术思想角度看，合成作战要求各警种各部门联合协作形成整体，达到有效融合，发挥聚合功能。这是一种层次较高、能力较强、资源集约节约的警务组织形式。融合警务基于合成作战基本要求，克服警力资源条块分割，破除部门和技术壁垒等消极因素，是保证合成作战机制充分发挥作用的组织状态。

有学者利用“社会融合理论”对河南公安机关基层警务创新活动进行论证，认为其通过基层民生警务改革实现警民融合、阶层融合、族群融合，化解阶层社会矛盾，达到社会和谐稳定(1)详见皮艺军、翟英范、金其高等对河南永城市公安机关民生警务创新中的“六小警务”模式之相关著述。。有学者把两个相近警种(情报与指挥)业务合二为一的“情指一体”称之为警务融合；也有学者把两个警察机关(铁路与地方)之间警务合署办公称为警务融合，把本机关内部机构合署办公(刑警中队驻派出所)称之为融合机制(2)这类称呼比较常见，大多用的是“警务融合”而非“融合警务”，详见姚得水：《情指融合背景下的警务指挥决策》，《江苏警官学院学报》2020年第4期，第5—9页；杨将来：《义乌铁地警务融合机制研究案例分析》，华东政法大学2020年学位论文；陈高飞：《创意警务理论视野下的所队融合机制探析:以苏州市公安局为例》，《上海公安高等专科学校学报》2016年第4期，第21—28页。。这些“融合”其实只是部门职能分工中的融合。

笔者认为，融合警务(组织程度)应该是多警种不同主体、不同业务、多方位、多层次，乃至是全方位、全警种、全社会治安主体的全体系融合。社区警务和智慧警务、合成作战均属于融合警务的范畴，社区警务属于较低层次，智慧警务属于相对较高层次，合成作战则是融合警务的最高层次。

(二)形态定位与服务面向

较高层次的融合警务，基于合成作战机制基本要求和深度运用，利用融合理念，要求各警务功能主体联合协同，有机配合，深度合作，达到从组织形式到组织功能的有机统一。它不是简单的相关警种勤务融合或协作执法，也不是简单的融社会化警务主体于一体的协同执法服务，而是建立在分工合理、专业、高效基础上的合作关系，是在保留分工相对独立、避免分工过度、克服部门和技术壁垒的基础上，平衡分工与合作关系的系统性优化状态，是全方位、全警种、全部社会治安主体在整体安全观视野下深度融合的一种全警作战模式。合成作战的表面形式是全警联合，实质运作是融合，实效是发挥聚合效能。此种层次的融合警务面向的应该是反恐作战、应急处突或重大案事件、重大专项治理整顿攻坚行动等。例如，当前亟须完善的高铁反恐作战、维稳预防任务，亟须改善形象的高铁治安秩序维护中的民生警务业务，单靠铁路警务目前无法满足，就需要融合全警业务打造线路治安共同体。

较低层次的融合警务，则是基于相对综合的警务任务，利用融合理念，协同相关部门警种、警察机关或非警察机关联合形成警务能力，实现区域性的融合性作战要求。例如，社区警务融合的主体主要是治安管理社会化主体，融合的业务属于服务类的民生勤务或服务救援救助等。

二、铁道警务行政执法效能亟待优化的空间

铁道警务行政执法是铁路公安机关及其人民警察在警务过程中的行政执法活动的总称，涉及执法主体、原则、权限、程序等方面，既包含组织形态又包含执法行为，既包含执法规范也包含执法伦理。在当前高铁亟待加强反恐维稳工作背景下，铁道警务也理应在大数据信息化引领下融入合成作战体系。

(一)执法主体的层级性及其亟待改善的空间

1.执法主体的层级性。铁道警务行政执法主体由三个层级组成：(1)具有行政主体资格的铁路公安机关。2009年后，作为“脱行业化”的警察机关，铁路公安机关已获得了完整意义上的行政主体资格。(2)具有行政主体资格的被授权的组织。这个层级主要牵涉对警务范围的界定以及派出机构设置等问题，即哪些活动属于警务范围，哪些活动由派出机构承担。例如消防管理的问题，2018年消防转隶后，有人认为消防不再属于警务的范畴[1]，这在实践中造成了一定困扰。(3)不承担委托事项法律责任的受托机关、单位。这个层级的执法主体不承担因履行委托事项而产生的法律责任，执法后果由委托者负责。这个层级，包括在警务活动中大量存在的委托取证、羁押等形式，在实践中存在一定问题和创新空间。

2.组织形态亟待改善的空间。行政主体构成的层级性特征为多样性增容奠定了一个可变空间。(1)具备行政主体资格的层级。路地公安之间联合执法机制具有不断加强的趋势。(2)需要授权的层级。极端重要的铁路消防业务，存在亟须获得授权或委托的现实困境。(3)需要委托的层级。路地公安机关相互协作中的委托事项越来越细，路地联防护路组织的市场化需求旺盛。执法主体是组织形态形成的主导性要素，其多样性增容必将引发组织形态的变化。

(二)执法权限的缺陷及其亟待破解的问题

1.执法权限的立法缺陷。铁路公安机关包括国保、治安、刑侦、乘警等警种，并非单一警种。2019年改革之后，其仍然是警察机关[2]而非警种，其执法权限来自于组织法上的专属管辖分工。2018版(3)参见2018版《公安机关办理行政案件规定》第十六条。《公安机关办理行政案件程序规定》(149号令)保留了铁路公安机关专属管辖的地理空间，同时对事权作了确认，明确了伪造、变造、倒卖火车票案件由协商管辖向共同管辖转变。因此，铁路公安的专属管辖，并非基于行业业务意义上纯正的专属管辖，其与海关缉私警察的专属管辖并不相同，而是一定地理空间区域内“画地为牢”式的专属管辖。在“画地为牢”的铁路作业区域内，行政案件在受案范围和种类上与地方公安是相同的，不同点在于比地方公安多了线路上的“放置障碍物或者损毁、移动铁路设施等可能影响铁路运输安全、盗窃铁路设施的”[3]案件。对危害行车安全类案件的管辖，属于典型的基于铁路运输的专属业务。其他类型的铁路公安管辖案件除“流动的乘务社区”外，只不过是普通管辖在地理空间上的挪移而已。

2.亟待破解的问题。“画地为牢”的专属管辖，显然不利于大都市警务中的交通枢纽区域治安保障。一些城市综合体式的大型车站和交通枢纽越来越多，例如上海虹桥枢纽、北京丰台客运枢纽等。交通枢纽治安保障压力越来越大，需要全警合成作战才能保证城市交通枢纽安全。这种“画地为牢”式的执法权限，是铁路公安有效执法的束缚和障碍。在执法权限上需要采用融合警务理念破解，对于勤务模式可以通过推广联勤制予以破解，通过执法主体行为权限(执法权限)和行为模式(警务模式)两个维度的融合来提升执法效能。

(三)执法依据及其扩容的方向

1.执法依据。法治政府建设要求依法行政，推动法治政府建设，行政执法力量是主力。警察行政执法是政府行政执法的重要组成部分。由于其拥有最高限度的行政强制权，运用不当会对公民权益造成较大影响，所以要求警务活动必须在法律法规严格规制下进行。宪法、刑法的但书、行政法以及治安管理、交通安全、食药环类法律法规均为其行政执法的依据。铁路公安警务相比地方公安警务执法依据更加广泛，除涉及地方公安机关适用的法律依据外，还涉及铁路业务类法律和技术规范。

2.扩容的方向。在融合视野下，地方与铁路公安机关一体化运作，铁路警察可能会由警察机关改为警种而存在，乘警的综合素养显得更加重要。对铁路公安机关而言，大多数执法依据与地方公安机关相同，针对性的执法依据包括《铁路法》《铁路安全管理条例》《铁道交通事故应急救援和调查处理条例》《高速铁路安全管理规定》以及高速铁路治安防范标准等法律法规。在“路地”公安融合的情况下，应该把丰富铁路治安防范类的法规和技术标准作为扩容的方向。

(四)执法原则的服务性及其价值取向

1.执法原则的服务性。执法原则属于行政执法伦理的范畴，在具体执法中规范适用出现冲突时，执法原则和行政执法政策可以有效指导一线执法部门和人员的具体执法，实现法律效果和社会效果的统一[4]。铁道警务行政执法融管理于服务之中，是以服务为本的公开的警务活动。由于运输企业具有鲜明的服务性，以铁路运输为执法面向的铁路公安，其服务性特征也自然鲜明。对铁路客运而言，车站民警和乘警都属于典型的融管理于服务的警种，侧重于服务，打击职能较弱。“大部制”改革后，服务性需要在铁路公安机关行政执法中予以展现，以便于充分展示中国高铁的国家名片形象，充分展示铁路警察的重要使命，进而充分展示铁路警察形象、地位、作为。这是铁路公安机关不同于地方公安机关的显著特征。

2.价值取向。铁道警务执法活动应该特别注意提高政治站位，树立以人民为中心的治安观。治安警是传统的服务性警种，是最能增进警民关系的警种，应该发挥警种优势以满足人民需求，为人民安全出行做好保障服务。融合视野下的警务活动应该密切关注铁路在推进社会治理现代化进程中的重要作用，充分发挥警务服务活动的功能，发掘服务人民的增长点、增质线、增效面，牢固树立以人民为中心的治安观，提升大交通警务的自身警务价值。“以人民为中心、服务为本”应该作为最高准则纳入基本的执法伦理，警务伦理与警务活动相互催化，提升警务效能。

(五)执法程序的特殊性及其流程再造的着力点

1.执法程序的特殊性。程序是实现正义的保障性要件，对实现正义有特殊的价值。传统行政法理论认为，程序违法应视为行政行为没有成立而自始无效。一旦被判定程序违法，执法活动的整体效果就会大打折扣。铁路与地方公安在警务执法程序上基本一致，但是铁路公安执法活动受到铁路作业区域环境时空条件的限制，还必须遵守铁道技术规程和相关衍生程序。例如，铁道交通事故调查、巡逻勤务需要遵守线路运营规程，取证勘验需要按照车站、车厢结构展开，乘警处理的案件需要注意站车交接，这些都是铁路公安机关的内部业务性技术性程序，有的转化为公开规范后还成了法定程序。

2.流程再造的着力点。铁路警务活动具有时空条件的特殊性，我国铁路正处于迅猛发展期，许多技术规范和行业标准尚在探索之中。我们应积极制订行业标准，把积累的警务经验上升为勤务规范、警务技能标准，在我国铁道运输领域中早日形成安全质量体系中的警务标准，促进制度生成。我们既要遵守现有统一规范的警务流程，同时也要促使铁道警务内部流程规范的科学化与法定化。

三、行政效能优化视角下的铁道警务执法问题之检视

围绕警务行政执法活动的主要任务和关键环节实现效能优化，除日常治安行政管理外，还主要体现在办案上。无论日常治安管理还是具体办案活动均离不开前述执法主体、依据、权限、原则、程序，同时也离不开执法环境，这些都是警务体制机制的必要要素。执法环境是法的实施过程中影响法的实效的重要因素，属于宏观层面的要素；执法依据和运行中的细节则是影响法的实效的直接要素，影响个案的具体过程和具体执法对象对案件的直接评价。这些要素相互交织，在警务管理和执法流程再造中发挥着重要作用。基于铁道警务行政执法的特征及其待改革完善的空间，从执法效能优化提升的视角检视当前铁道警务执法活动，其面临的问题主要集中在执法环境和具体执法过程两个层面。

(一)执法环境层面

铁道警务行政执法当前最大的特点是随着高铁时代的到来，警务压力亦越来越大。除了传统的“问题类型多样、状况复杂、线路治安问题突出”(4)与地方公安机关相比，由于在大都市警务中铁路公安机关管辖的地理空间特殊，所以长期存在这些治安问题。外，站车线环境也已发生较大变化。在反恐应急处突、联勤联动警务支援等融合警务模式下，大中型城市重点车站治安压力有所缓解，但勤务标准和警务技能提升的难度较大，警务活动的保障水平、警务装备、技术要达到同城融合水平也非常困难，点多线长的中西部地区及边疆铁路整体治安压力很大。人、财、物需要全方位提升和补短板，双重发展压力较大，因此有人呼吁放弃铁路公安专属管辖，早日融入地方公安机关‘一盘棋’。但这种看法没有注意到部分地方公安机关存在保卫铁路运输安全经验不足、统筹线形动态运营能力不足、铁路警务专业人才不足、指挥能力不足等现实情况。

(二)执法实务层面

1.共同性问题。铁路与地方公安机关行政执法活动存在的共性问题主要体现在以下几个方面。

(1)执法原则适用出现偏差。由于对执法理念理解不足，对总则性条款所体现的基本原则不能正确把握，导致不能系统性地掌握与适用《治安管理处罚法》。只注重对《治安管理处罚法》关于处罚种类和适用、具体的违反治安管理行为和处罚以及处罚程序的掌握[5]，但对于总则性的法条未能恰当地在办案过程中运用。

(2)立法缺陷导致的适用困难。从宏观层面看，执法依据是“大治安的框架、小治安的名称”，大量的条文缺乏违法行为细化的裁量标准，在与《刑法》的衔接方面存在问题，例如与刑法但书内容产生一定的冲突，主要集中在《刑法》与《治安管理处罚法》针对某一行为的定性和量罚上。

(3)理论认知上的理解偏差。首先体现在行为构成与案件构成方面。刑事与行政案件按照重罪与轻罪的区别，在运用行为构成和案件构成理论[6]方面是一致的，问题在于对案件构成的重要程序性价值的忽视。其次体现在对具体行为名称的理解与案件性质的认定方面。对于最常见的“扰序、倒卖、携带与运输”等案件，在执法实践中理解偏差较大。例如，实务中把“扰序”当成一个“大筐”，只看结果不问动机，忽视了“扰序”的主观方面“故意”这一构成要件。

2.特殊性问题。铁路公安机关在实践中遇到的问题主要集中在以下几个方面。

(1)涉及铁路治安的立法不够完善。立法不完善主要表现在管辖权缺陷、铁道交通事故的调查权并不独立、危害行车安全案件的专属管辖权并不完整等方面。从执法依据上看，《铁路安全管理条例》与《治安管理处罚法》的衔接亟待细化。

(2)处罚种类(拘留)在具体适用中存在困难。在作为执法主要依据的《治安管理处罚法》的罚则中，规定拘留的条文多达五十个，让铁路公安机关无所适从。铁路公安机关监管场所建设普遍滞后，加之铁路公安面对的执法对象往往是流动的旅客，采取拘留这一处罚方式让人难以接受，增大了执法对抗性。

(3)对涉及铁路运输的违法行为把握不准。例如对“击打列车”的认定，击打列车造成多人受伤、惊吓的及击打动车组车窗致使玻璃破裂的，涉及想象竞合还是法条竞合，在实践中难以认定。“抢越铁路行为”的认定，牵涉“来临、安全”等情景和路权理论的把握。毁损护网及进入者的认定，《治安管理处罚法》第三十五、三十六条规定的危害行车案件，当前处罚偏差较大；“非法拦截列车行为”的认定，《治安管理处罚法》中“非法拦截”的对象并未明确包含列车，实务认定中争议较大。在“吉首市千余名市民聚众拦截列车”(5)2008年9月4日，吉首2000余名集资参与者冲击火车站、阻拦火车，造成枝柳线中断6个小时。时，当地政法委认为个人不存在拦截能力，故只处罚聚众行为，到了合肥 “罗某扒车门事件”时，大多数人认为罗某属于非法拦截列车(6)参见媒体报道2018年“罗某丽扒车门”事件。。其实，在认定为过失的情况下，缺乏“扰序”构成的主观要件则其违法行为不成立，按“危害公共安全”对待则符合成立条件。“胡峰诉上海铁路公安处”案(7)胡峰诉上海铁路公安处案被媒体称为全国第一例铁路公安败诉的倒票处罚案。引发争议，铁路公安一审败诉，关键在于如何理解倒票的“倒”字与职业的关系。佛山小夫妻10元倒票案(8)参见媒体公开报道的2013年肇庆铁路公安处查获钟某、叶某“小夫妻10元倒票案”。，引发舆情后则改变处理措施。上述现象说明，一线执法单位在具体法律适用层面，对涉及铁路运输安全的违法行为的把握仍不够准确。

四、铁路警务高质量发展的推进路径

基于行政执法活动法治化、正规化、现代化的发展趋势，满足法治政府建设的现实需要，满足警务现代化的融合警务发展需求，运用法治化、现代化要求下的执法原理、技术、环境等，结合当前存在的突出问题，应从优化执法环境和实现提质增效入手，推进铁道警务执法提质发展。

(一)优化执法环境

1.奠定融合警务的思想基础。通过提高职业共同体认识，促进形成共识，奠定融合警务的思想基础。优化执法环境，首先要提高警察职业共同体自身的思想认知，形成职业信仰价值基础，扩大执法共同体“朋友圈”，促进形成社会认同。要切实增强责任感和紧迫感，明白交通强国战略激发的国家治理能力的深刻变化。不仅铁路公安自身应该认识到新时代警情、世情变化带来的新要求、新使命，地方公安也应重视大交通警务对地方经济社会发展的治安保障作用，充分认识交通强国战略对国家治理体系与治理能力现代化的促进作用。铁路公安应该积极融入地方治安保障事务，地方公安也要积极接纳铁路公安警务资源，做到“你中有我、我中有你”，无缝对接、融合发展。要充分认识到高铁时代铁路高速发展带来的社情、警情变革的极端重要性，认识到铁道警务执法活动的重要性及其流程再造的迫切性，奠定由“认识”到“行动”的“由识达变”的融合思想基础，促进执法环境整体改善。

2.营造以人民为中心的执法氛围。要努力转变执法理念，创新亲民型勤务模式，营造以人民为中心的执法氛围。借鉴军事“联合、融合、聚合”的合成战术思想，转变执法理念，创新警务模式，实现当前铁路公安改革的阶段性目标。同时，要贯彻好服务行政的理念，以服务旅客为主要任务，改革勤务模式，科学配置资源，建成高效服务的新型警务机制。创立安保、维序、支援、救援、救助型适合狭窄空间的勤务模式，减少执法冲突，用服务化解执法对抗，巩固执政基础[7]。特别是支援、救援、救助型警务离不开以土地空间为载体的一盘棋运作，离不开地方公安的支持，这就必然要求走合成作战融合警务之路。

(二)提升办案质效

以案件办理为抓手，着力于办案能力建设，进行系统性优化，实现提质增效。铁路公安机关要加强治安行政管理能力，准确适用执法依据，增强治安案件的查处技能，优化铁道警务行政执法效能。应该从创新执法机制、增能执法主体、扩容执法权限依据、加强执法保障、优化执法流程等方面进行整体优化。

1.创新执法机制。要提高执法办案技能，树立警务机制创新理念，促进组织形态现代化，从而完成阶段性任务。从调查与处理的角度看，当前应提高执法办案技能、创新警务机制。通过提升专业化能力，满足质量与效率这一对本质需求；通过融合的方式创新警务机制，化解因专属管辖体制束缚造成的消极影响，确保治安管理与防范、应急救援服务及时到位，案件办理及时跟进。在警务流程无法全方位再造的情况下，先完成阶段性任务，能够起到促进组织形态现代化的作用。

2.增能执法主体。要优化警务资源配置，增强队伍建设能力，夯实执法主体组织形态基础，促进队伍可持续发展。在警力资源配置运用上，应优化岗位职能，规范组织运行，强化组织保障，激活配置要素。科学设置工作岗位，合理配置警力[8]。从内部警种横向融合走向上下级纵向偏平化融合，从路地警察机关融合走向警民融合，实现执法共同体形态的科学化，聚合社会资源支撑警务行为增效。

3.扩容执法依据。要拓展执法视野，扩容执法依据，提升法律适用水平，保障执法效果。在主要执法依据适用上，应从宏观上跳出《治安管理处罚法》的局限，多维度、多学科视野地把握与处理治安案件，进而达到扩容执法依据的目的。《治安管理处罚法》第六条规定了各级人民政府的社会治安综合治理职责，同时也强调了违反治安管理行为是社会各种矛盾的综合反映[9]。因此，要结合社会发展水平，寻找适合解决我国线路治安矛盾的对策依据。例如，针对沿铁路线乞讨拾荒者，应结合国务院颁布的《关于流浪乞讨人员救助管理办法》进行处置，确保执法的社会效果，促进线路和谐。再如，针对扒车门事件，不要局限于《治安管理处罚法》，《铁路安全管理规定》及各省的《铁路安全管理条例》均可以作为执法的依据，应当联合地方公安机关研究具体处置环节一体化的警务标准。

4.加强执法保障。一是要加快信息化建设，增强办案信息化保障能力，奠定融合的技术基础，激发一体化作用。要与地方公安信息化并网同步，建设覆盖站、车、线的全天候视频监控治安信息采集系统，彻底打通铁路人流、物流大数据壁垒，实现共建、共享，融入地方公安机关合成作战平台，充分把现代科技与铁路公安传统优势相结合，攻破铁路这一“流动社区”的取证难问题。二是要加强人力资源保障，加快人员培训，确保网上流程人机协同增效，加强科教赋能，实现提质增效。针对办案效率不高问题，应加快铁路警务人员培训，发挥人机协同优势，以网上办案为突破，向科教要警力增效益。学习地方公安机关网上办案先进技术、战术、战法，以信息化为引领实现铁道警务活动提质增效。全路最早实现网上流转案件的济南铁路公安局，经过长期信息化建设，在中东部地区完全可以对接地方公安机关合成作战平台，为融合警务打下了坚实的警务技能基础，有效提高了案件办理工作效率和行政执法质量，夯实了情报信息主导警务的工作基础。

5.优化执法流程。大胆进行观念革新，积极探索融合警务模式，进而突破关键环节，实现警务效能倍增。在办案的首要环节受理及后续调查上，跳出认识误区，更新观念，进行管辖制度的大胆创新，进而激发警务全流程创新。适应110、警情就近报告、路地联防等警务模式对治安案件的要求，以及再造警务流程的新需求，创新接处警模式，克服现有管辖制度的障碍，探索联勤联动、联合受案调查，借助地方公安信息化警务平台、办案中心等软硬件资源优势，发挥“联合、融合、聚合”机制的积极效应，走向“以地保车、以地卫站”的以地方公安为主的现代交通警务组织形态。

总之，我国铁道警务已进入新时代，在融合警务视野下，铁道警务执法活动必须从执法环境、主体、机制、权限、保障、流程等方面依托信息化，结合警务发展态势，进行警务组织形态再造，实现执法体制与机制全面优化，推进平安中国高质量发展。