农村土地承包经营权抵押贷款问题探讨

何 元，梅田云，邱 慧，王亦明

（河北科技师范学院，河北秦皇岛 066004）

农业发展的规模化、专业化、信息化和现代化是土地利用的必然趋势，但由于土地制度及抵押物处置等问题一直抑制农村土地的资本化，致使土地承包经营权抵押贷款融资困难。破解农村土地经营权抵押融资难困境，采取有效措施助推农村土地经营权抵押贷款业务顺利开展值得深入研究。

1 相关政策概述

中国人民银行与原中国银行业监督管理委员会下发的指导意见在2009 年3 月首次提出有条件的地方可以探索开办土地经营权抵押贷款，但是地方层面的农村土地经营权抵押贷款探索却因面临一系列的法律障碍而难以取得突破性的进展。2014 年推出的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中提到了坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。其放活土地经营权更加明确了土地经营权的融资担保权能，对此农民凭借土地经营权可以向银行等金融机构进行抵押贷款。2016 年推出《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》对土地经营权抵押的类型、对象、条件及用途等作出了具体的规定。

2018 年修订的《农村土地承包法》中，第47 条规定了土地经营权的融资担保权能；2020 年中央一号文件进一步明确农村土地经营权抵押可以进行贷款，各地应有序扩大用于支持乡村振兴的专项债券发行规模。这些政策反映出涉农金融业务逐渐受到保障，同时能够极大地提高土地资源的利用率，有利于盘活大量闲置土地，进而逐渐成为一个全新农业发展模式。

2 制约因素

2.1 抵押物价值评估体系不健全

当前仍缺乏土地价值评估操作细则及确认机制。由于确定抵押物的价值是顺利办理土地承包经营权抵押贷款的前提，所以应当有规范且专业的机构去评估抵押土地的价值，可是相关专业机构的缺乏极大地限制了土地抵押贷款的顺利进行。同时在实践过程中，评估一般都是金融内部评估，缺乏明确的评估标准，致使农民对其缺乏足够的信任，评估价值缺乏权威性［1］。《农村集体土地价值评估技术指引》着重提出了在评估过程中的评估方法及其介绍说明，但是其介绍说明里没有涉及详细的计算评估公式，降低了评估的操作性。并且在当前采用的土地价格评估方法中，成本会因不同环境、不同的地理位置、不同的地上物导致评价差距较大，甚至不准确等。

2.2 土地经营权交易流转市场不发达

当前土地产权交易平台不健全、交易链条不完整，农村地区尚未健全土地承包经营权流转市场，因此会呈现出土地流转过程中流转程序不规范、流转系统运行效率低下、专业人员缺乏及监管机制不完善等问题。同时大部分的农村土地流转会进行私下交易，行为不规范且没有清晰的权利义务，产权交易存在较大的风险。当出现农户不能及时还款或出现违约时，没有很好的办法保障承包方利益，同时会带来土地经营权的后续处置问题。金融机构和农户在抵押物和抵押物流转问题上出现分歧，没有办法妥善处理供需双方关系的衔接与流转工作，导致市场对流转平台的认可度不高，既影响农户放心参与的意愿，又影响放贷金融机构参与抵押贷款的意愿［2］。

2.3 分散贷款风险机制不完善

农村土地承包经营权抵押贷款作为一项整体性和系统性的工程，需要政府部门、金融机构和农业经营主体等多方合作去完成。但当前政府的风险分担机制不健全，部分地区仍缺乏政策层面的保障。例如，在办理土地承包经营权抵押贷款过程中，各地方普遍存在“口号喊得亮、政策不到位”的现象。

农业生产具有周期性、弱质性的特点，其抗风险能力较低，而金融机构以安全性、流动性和效益性作为经营目标，在实践中，金融机构仍有抵押物无法正常合理处置变现的顾虑，所以金融机构的风险需要在一定程度上由政府来承担［3］。然而在现实中，政府对于抵押贷款这方面缺乏补偿资金，导致农村土地承包经营权抵押贷款不能流向经营效益好的农业主体，因此无法实现金融支农惠农的目的。同时，通常情况下银行会偏向于与政策性的担保公司进行合作，但实际中较缺乏服务于“三农”政策性的担保公司，且担保公司没有将抵押贷款业务计入担保范围，无疑这也会影响业务的顺利开展。

2.4 农村社保体系不完善

土地是生存之本，是农民最基本的生存保障和就业保障。土地可以作为农民基本保值的资产，所以农民习惯把土地放在自己“手里”。也有部分农民会考虑将土地投资于金融业务中，但因担忧后期若出现亏损情况没有办法弥补，会导致丧失土地经营权，致使缺失土地而缺失社会保障，这也在一定程度上降低了农民参与的意愿。当前的医疗保险和养老保险的保障水平较低，并且缺乏专业工作人员准确把握政策变化，使得社会保障很难满足农民的基本生活。同时在农村社保实施过程中缺少农民的监督，很少设意见箱去征求农民的意见，容易出现农村社保亚健康发展状态，所以农民更偏向于把土地用于种植，而不会选择将土地用于抵押贷款。

3 建议

3.1 完善配套设施建设及土地评估机制

农地经营权贷款的前提条件是土地准确评估，要想提高土地评估的准确性，应当优化配套设施和完善土地的评估机制。1）一套标准完整的评估体系是非常重要的，应由政府充分发挥牵头作用，做到因地制宜，结合不同土地的地理条件、综合收益情况、市场流转价格和地面附着物价值等因素，建立科学合理的土地评估体系，发布合理的评估指导价，为金融机构提供参考依据。2）政府应当制定恰当的土地评估操作细则，使得土地评估细致且全面，确保从土地的产权评估到土地的登记、变更及处置等一系列流程都有详细的规划安排，加快部署建设农村产权专业评估机构，丰富农地价值评估的方式。3）政府要监督规范评估机构的行为，按照“专业人员、专有场所、专业咨询”要求，使得农村产权交易平台公开公平公正，同时需要促进产权评估平台的规范化发展，在县区、乡镇、村庄成立有关抵押贷款和产权交易等问题的解疑小组；由村委会核查土地的真实性，再由乡镇专业人员对土地进行初步评估，最后由县级确定最终价值并且办理相关手续，以在一定程度上提高评估平台的权威性，让土地承包经营权评估价值更有可信度，使得评估平台得到公众的认可，进而促使金融机构积极参与试点工作［4］。

3.2 建立健全农村土地产权交易市场

促进土地产权融资的开展需要建立并规范农村产权网络信息平台，由地方政府建立县区、乡镇、村庄共同组成的多元化交易市场；且村庄、乡镇和县区负责自己辖区范围内的土地确权、流转和抵押贷款登记等工作，确保土地承包经营权有顺畅的流转渠道，减免贷款机构的后顾之患，出现问题时也能够落实土地处置责任；更好地拓宽市场的规模，充分借助互联网以聚集更多的土地承包经营权流转的供求双方，充分加强产权交易双方的互联互通和信息共享的便捷性；降低金融机构的流动性风险，若有土地经营权抵押贷款期限较长的现象，应做好长期规划以应对各种突发状况。当出现违约土地无法处置的情况，建议政府设立专门的土地收储机构，将违约土地进行管控并尽快处置抵押物；可组织新型农业经营主体依据地域范围就近经营违约的土地，同时政府要将其计入失信名单，使其没有资格再次利用土地经营权进行抵押贷款。因此，完善的土地经营权流转平台能促进金融机构参与抵押贷款业务。

3.3 政府和市场合力保障风险缓释机制

建立完善的政府风险补偿分担机制可以有效地提高金融机构的积极性。部分地区政府为农村土地承包经营权抵押贷款工作的开展上提供了一些相关政策保障，但是由于政策落实进度缓慢，一定程度上抑制了放贷金融机构办理抵押贷款业务的意愿。所以政府部门应当落实好相关政策，当收回本息时，政府可以补偿一定的金额，确保相关规定不再是口头上的规定。同时，法院应积极处理土地承包经营权抵押贷款的诉讼案件，增强放贷机构对农户的信心，促进资本合理化地流向农村市场，以此保障农户和放贷金融机构双方的合法权益［5］。

在市场中，银行可与农业保险公司合力开展“农地抵押+保证保险”业务，财政能够补贴一定比例的保费，人民银行、银保监会等监管部门也协力发挥土地贷款政策导向，适当放宽贷款的额度、增加一定的期限和制定合理的利率，真正意义上扶持农民土地贷款政策，发挥农村土地产权的抵押价值。

3.4 建立完善的农村社会保障体系

1）建立农民失业保险制度，保证农民在没有土地的情况下也能正常生活，提高农民将土地用于市场流通和土地金融服务的意愿。建立村民可匿名发言理事会，监督村干部做到不干预、不形式主义，抵制行政化。让农民根据自身实际情况表达自身的意愿，构建起一座沟通的桥梁去了解村民内心意愿，切实了解社会保障工作中的不足之处。2）保证农村生活的基本福利制度，对农民养老和医疗保险制度进行完善［6］。在农村社保的执行过程中配备专业的工作人员进行调查讲解，做到因地制宜、因人而异。对需要帮助的农民进行救助，并对其进行鼓励，对觉悟高的农民进行培训，组织一个社会救助的队伍，让农民感到有保障［7］。3）通过现代网络技术宣传农村社保，可以利用如快手、抖音、电视等平台大范围地宣传社保，并且开发“社保小助手”公众号，让专业的工作人员为农民解疑释惑，让农民逐渐改变传统观念，相信社会保障，能够放心且真正愿意将土地用于抵押贷款［7］。

4 结语

农村土地经营权抵押贷款业务风险逐渐出现多元化、复杂化趋势，因此为进一步助推土地经营权抵押贷款的顺利开展，应充分发挥政府在政策改革中的调控作用，有效破解政策法律保障、评估体系、抵押物处置、农村社保不健全的问题，有效扭转农村土地经营权抵押贷款的困境。此外，土地经营权抵押贷款既打破了不能利用土地向银行抵押贷款的局限，又拓宽了农户融资渠道，实现了土地资源和银行信贷的有机结合，而且利用土地承包经营权抵押所得到的贷款利息低，贷款额度大，符合农业生产经营周期，有助于贷款农业经营主体解决还款资金紧张的困难，提高农业经营效益，推动农村经济发展。