香港警察薪酬制度对人民警察工资制度改革之启示

何小勇

（江苏警察学院，江苏 南京 210012）

截至2020年6月30日，香港特区政府公务员的编制为190564个，纪律部队职系的编制62856个，约占三分之一，其中，香港警队的总编制为35801个，包括纪律人员31190个（87.12%）和文职人员4611个①以上数据参见2021年6月23日纪律人员薪俸及服务条件常务委员会提交的《纪律部队职系架构检讨报告书》。，警务处由此成为特区政府编制最大的政府部门。2020年1月3日《亚洲周刊》年度风云人物评选中，“香港警察”被评为“二零一九年度风云人物”。入选的理由：关键的时刻，香港警察影响了历史的进程，守卫了香港的法治，是2019年度香港最被仰赖、最被敬重的群体。香港警察在维持治安和社会秩序方面专业的执法，使香港成为全球罪案率最低的城市之一，香港警队也因此多年来被国际机构评为亚洲最佳警队。香港警队的高效、专业与敬业，除有严格的遴选制度和培训制度外，特区政府对警察实行的特别薪酬制度，对香港警队吸引、挽留和激励社会优秀人才投身于警察事业，发挥了尤为重要的作用。

人民警察作为国家的治安行政和刑事司法力量，在我国公务员队伍中占据重要地位。《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）规定公务员实行国家统一规定的工资制度，对公务员实行分类管理，根据公务员职位的性质、特点和管理需要设置职位类别。但是，现行公务员工资制度制定的依据，为根据公务员的职务、职级、级别的不同，规定相应的工资福利待遇，公务员工资的确定并未能充分体现不同职业类别的公务员工作职责、工作特点、工作能力要求、工作压力等差别因素，没有贯彻按劳分配原则。《公安机关组织管理条例》规定公安机关人民警察享受国家规定的符合其职业特点的工资待遇，其主要体现为规定公安机关人民警察在法定工作日之外工作不能补休的，应当给予补助。此外，《中华人民共和国人民警察法》（以下简称《人民警察法》）规定：人民警察享受国家规定的警衔津贴。但是，人民警察的警种不仅包括公安机关人民警察，还包括了国家安全机关、监狱人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察，不同警种的人民警察担负的具体工作职责，面临的工作环境、工作压力有较大的差别，而现行人民警察工资制度的顶层设计，并未对以上的差别因素予以必要的回应。2015年2月，中共中央审议通过的《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》提出：要贯彻落实人民警察生活待遇“高于地方、略低于军队”的原则，建立符合人民警察职业特点的有别于其他公务员的工资待遇保障体系。为此，本文以《人民警察法》（修订草案稿）的制定为契机，以公安机关人民警察工资制度的改革为研究对象，以2021年9月24日香港特区政府财务委员会批准的《纪律部队职系架构检讨报告书》关于纪律部队人员薪酬调整的建议为比较目标，对如何构建具有人民警察职业特点的工资制度，作以下探讨。

一、香港特区政府公务员薪酬制度的特点

(一)独立的薪俸及服务条件咨询组织的调查报告是公务员薪酬水平确定和调整的重要依据

香港特区政府对公务员实行的薪酬政策，以提供足够的薪酬吸引、挽留和激励具备合适才干的人为市民提供效率和成效兼备的服务，并使公务员薪酬与私营机构薪酬保持大致相若，确保其薪酬是公务员和其所服务的市民都认为是公平的。为此，特区政府现有三个独立的咨询组织就公务员的薪俸及服务条件，职系、职级和薪酬架构事宜向行政长官提供意见：一是首长级薪俸及服务条件常务委员会（以下简称首常会），负责文职首长级公务员和各纪律部队首长的薪俸及服务条件相关事宜；二是公务员薪俸及服务条件常务委员会，负责非首长级公务员的薪俸及服务条件的原则和常规事宜；三是纪律人员薪俸及服务条件常务委员会（以下简称纪常会），负责纪律人员的薪俸及服务条件。三个咨询组织的成员均由非政府人员担任。公务员的薪酬是否调整及如何调整，取决于以上组织进行的三项调查结果：一是每年进行一次的薪酬趋势调查，以确定私营机构在年度之间的薪酬变动，然后就非首长级公务员的三个薪金级别给出相应的薪酬趋势指标；二是每六年进行一次的薪酬水平调查，以确定公务员薪酬是否与私营机构薪酬保持大致相若；三是在有需要时进行的入职薪酬调查，旨在比较公务员非首长级文职职系的入职薪酬与资历及经验要求相若的私营机构职位的入职薪酬。此外，根据经济形势和现实的需要，对个别公务员职系进行职系架构检讨。公务员享有的福利，则视聘用条款、职级、薪点、服务年限及其他资格而定，务求公务员享有的福利能切合时宜。

2020年进行的薪酬趋势调查结果显示：非首长级公务员高层、中层和低层三个薪金级别的薪酬趋势净指标分别为1.68%、1.98%和1.15%；香港经济状况受新冠肺炎疫情影响，生产总值2020年第一季度收缩8.9%，经季节性调整的失业率2020年2—4月升至5.2%；生活费用的变动，整体综合消费物价指数2020年3月较2019年3月上升2.8%；2020—2021年度特区政府的预计财政赤字增至2800亿港元，财政储备降至8000亿—9000亿港元。据此，高级公务员评议会、第一标准薪级公务员评议会、警察评议会和纪律部队评议会①这是香港特区政府在中央层面设置的四个公务员协商组织，任何影响公务员服务条件的重大变更，都会通过四个协商组织咨询所属的公务员。对2020—2021年度的公务员薪酬调整目标，分别提出了冻薪或者要求加薪4%等不同的要求。职方普遍认为公务员的加薪幅度不应低于薪酬趋势净指标或整体综合消费物价指数。2020年6月2日，行政长官会同行政会议在充分考虑公务员薪酬调整机制下的所有以上相关因素后，由公务员事务局发布《2020至2021年度公务员薪酬调整决定》，决定自2020—2021年度冻结高层、中层及低层薪金级别和首长级公务员的薪酬。

鉴于香港面临的复杂社会环境和纪律部队工作性质、职责和工作量的变化，为使纪律部队薪酬待遇仍能有效吸引和挽留人才，2018年10月，行政长官会同行政会议决定为纪律部队进行职系架构检讨。2018年11月，纪常会接受特区政府的邀请对纪律部队职系内的职级进行职系架构检讨，并于2021年6月23日向行政长官提交《纪律部队职系架构检讨报告书》（以下简称《检讨报告书》）。8月10日，行政长官会同行政会议决定全面接纳纪常会和首常会在《检讨报告书》所提出的建议。8月27日，香港人事编制小组委员会召开会议，全数议员赞成并通过《检讨报告书》所提出的建议。9月24日，香港立法会财务委员会批准了《检讨报告书》中所提出的与薪酬及增薪点有关的建议，于9月1日起正式实施。《检讨报告书》确定的纪律部队薪酬政策，将对未来10年纪律部队人员的薪酬待遇确定产生直接的影响。

（二）根据公务员的职系差别建立11个公务员薪酬表

香港特区政府根据公务员的职位类别分别建立不同的薪级表。公务员各职系之间依据资历基准制度确定内部薪酬对比关系，并根据与私营机构资历及经验要求相若职位的薪酬水平，对公务员职位所要求的各种主要入职学历确定基准薪点，同时考量资历基准和其他与工作性质有关的因素，厘定个别职系入职职级的起薪点。对入职资历要求相若的职系，按相关职级法分成不同的资历组别，同一资历组别内各职系的薪酬结构大致相近。香港公务员根据其所属的职系和职级薪级表，获取相应的薪酬。特区政府共建立了11个公务员薪级表：总薪级表、第一标准薪级表、警务人员薪级表、一般纪律人员（指挥官级）薪级表、一般纪律人员（主任级）薪级表、一般纪律人员（员佐级）薪级表、首长级薪级表、首长级（律政人员）薪级表、见习职级薪级表、技术员学徒薪级表、技工学徒薪级表。此外，还专门建立廉政公署人员薪级表。同一职系内各职级的薪酬按职系所属的薪级表予以划分，各自包括规定的最低薪点至顶薪点的级差薪酬安排。在所属职级的薪级表内，公务员每年会正常获得一个增薪点，直至达到顶薪点为止。如果升职，则按晋升后所属职级的支薪点确定相应的薪酬。根据独立咨询组织的薪酬趋势调查结果，香港公务员的薪酬每年以加薪、冻薪或者减薪的形式进行小幅的调整。特区政府对纪律部队职系进一步细分为29个职系和113个职级，其中，对香港警队划分为首长级、警务督察/警司级和初级警务人员3个职系，共包括13个职级。

二、香港警务人员薪酬制度的特点

（一）香港警务人员的薪酬独立于文职职系公务员和其他纪律部队人员

根据对公务员职系的划分，香港警队与惩教署、海关、消防处、入境事务处、香港政府飞行服务队和廉政公署七个部门均属于纪律部队，但是，警务人员和廉政公署人员适用的薪级表独立于其他纪律部队人员，后者适用一般纪律人员按照所属职系划分规定的三个薪级表①2021年《纪律部队职系架构检讨报告书》建议将一般纪律人员（指挥官级）薪级表、一般纪律人员（主任级）薪级表、一般纪律人员（员佐级）薪级表中的“一般”二字删除不再使用。下文为叙述方便继续保留使用。。香港特区政府对不同职系公务员薪酬水平的设置，低层、中层纪律部队人员的薪酬水平显著高于相应的文职职系公务人员的薪酬水平，其中，警务人员的薪酬水平又略高于其他纪律部队人员和廉政公署人员的薪酬水平。

根据自2021年4月1日后执行的警务人员薪级表，该表包括了警务处长在内的所有警务人员的薪酬标准，共设59个支薪点（月薪），警务人员根据所属的职系和职级确定具体适用的薪酬标准：

1.初级警务人员根据职级的不同，相应的薪酬为：警员支薪点第3—15薪点，警长支薪点第15—24薪点，警署警长支薪点第22—31薪点。即初级警务人员的底薪点为25380港元，顶薪点为62340港元。

2.督察/警司职系警务人员根据职级的不同，相应的薪酬为：督察支薪点第23—42薪点，高级督察第38—42薪点，总督察第43—48薪点，警司第49—52薪点，高级警司第53—54a薪点。该职系的警务人员的底薪点为44910港元，顶薪点147235港元。

3.警务人员中的首长级职系，根据职级的不同，对应的薪酬为：总警司的支薪点第55点，薪酬155450—170200港元（有3个增薪点）；警务处助理处长的支薪点第56点，薪酬179350—196050港元（有3个增薪点）；警务处高级助理处长的支薪点第57点，薪酬208500—227600港元（有3个增薪点）；警务处副处长的支薪点第58点，薪酬243800—258800港元（有2个增薪点）；警务处长的支薪点第59点，月薪酬295150-303950港元（有1个增薪点）。以上层级警务人员的底薪和顶薪之间的差距，为特区政府薪酬政策所规定的首长级警务人员在每完成两年的服务期，取得1个增薪点，薪酬根据确定的薪酬递增水平向上调整，但仍在所属的薪点薪酬范围内。以警务处助理处长为例，其所属的支薪点为56薪点，该职级的底薪为179350港元，3个相应的增薪点薪酬分别为184850港元、190300港元和196050港元。

（二）香港警务人员与文职职系公务员和其他纪律人员薪酬水平的特点及形成原因

1.中低层纪律部队人员的薪酬较文职职系公务员的薪酬水平有较大幅度的提高

以初级警务人员的最低支薪点25380港元（第3薪点）为参照对象，与一般纪律部队人员的同级支薪点21780港元（116.53%）、廉政公署人员的同级支薪点22210港元（114.27%），以及文职公务员的同级支薪点13735港元（184.78%）相比较，警务人员的薪酬水平较其他纪律部队人员的薪酬水平有小幅的提高，而与同层级的文职公务员的薪酬水平相比较，则具有明显的比较优势。

2.纪律部队职系架构检讨适用的指导原则

香港特区政府的现行公务员薪酬调整机制是在2007年设立的，以配合特区政府的公务员薪酬政策。1988年凌卫理委员会曾对纪律部队薪酬进行全面检讨。1990年纪常会成立后，就如何把1999年公务员入职薪酬检讨、2006年薪酬水平调查和入职薪酬调查结果应用于纪律部队提供意见。2007年11月，纪常会接受行政长官会同行政会议邀请，就纪律部队职系进行职系架构检讨。2021年提交的此次检讨，贯彻以往历次检讨的目的，研究纪律部队与文职职系公务员的薪酬对比关系是否仍然适用与合适，包括纪律部队各职系和职级的职系架构和薪酬对比关系是否适当和应进行怎样的调整。纪常会进行职系架构检讨时适用的通用指导原则包括以下六个方面：香港特区政府的公务员薪酬政策；纪律部队是香港特别行政区公务员队伍中不可或缺的一部分；要因应香港社会、经济和政治形势的转变所引致的各纪律部队工作性质、职责和工作量的转变，以及社会公众对纪律部队期望的转变；要充分考虑纪律部队各个职系和职级在招聘、挽留人手和事业发展方面的情况；要全面确认和考虑各纪律部队在管理和士气方面受到的任何影响；要考虑广泛公共利益，包括财政和经济方面的因素。

3.纪律部队人员薪酬和文职职系公务员薪酬对比关系形成的原因

对于纪律部队人员的薪酬和文职职系公务员的薪酬对比关系的形成和原因解释，有以下几点理由：

（1）香港特区政府对文职职系公务员的薪酬水平调查是根据对私营机构资历及经验要求相若职位人员的薪酬水平予以开展，但是，市场上并无与纪律部队人员相类似的职位可供比较，故独立咨询组织开展的薪酬趋势调查和入职薪酬调查，纪律部队职系的人员一直没有获准纳入调查的范围。

（2）根据历史惯例，特区政府采取根据以上薪酬调查时纪律部队与文职职系公务员当时的薪酬对比关系，将调查结果应用于纪律部队。2021年纪常会在《检讨报告书》中指出，纪律部队职系认为现行的薪酬制度安排既不全面也不公平，促请政府就纪律部队职系进行架构检讨。纪常会认为，每个纪律部队各有其自身独特之处，不可能亦不宜直接比较各个纪律部队，或者是将纪律部队与文职职系公务员作直接比较。纪律部队薪酬现有的对比关系，是经过多年的仔细讨论后所确立，已达致适当的平衡，并为持份者所尊重，因此，必须要有充分的理据才可改动。

（3）纪律部队角色独特。纪律部队的六项工作要素（资历、技能和知识、体格要求、个人肩负的责任、工作范围和复杂程度、采取行动的酌情权）和十一项特殊因素（工作压力、辛劳、危险、纪律、自由受到限制、社交隔离、工作时数、须按时奉召出勤、轮班模式、所费心力程度、前途问题），是政府评估、厘定和调整纪律部队人员薪酬水平的基础依据。但是，以上的因素不论是单独还是合并考虑，都不会实际上也无法转换成精确的公式，来厘定每个职系和职级实际薪酬的合适水平。因此，无论是在薪点、金额或比率方面，都不应当订明不同职系之间的薪酬对比关系，实际上也无法确定划一的不同职系的对比关系。

2021年《检讨报告书》特别指出，过去五年中纪律部队因受各种不利因素影响，一方面招聘情况有不断恶化迹象，另一方面，员佐级纪律人员流失严重，截至2021年2月底，职位空缺警务处5258个、惩教署510个、消防处492个。香港的社会、经济和政治形势的转变，成为此次纪律部队架构检讨和个别职系、职级纪律人员调整薪酬的重要依据。

（三）香港警队不同职系、职级警务人员的薪酬安排

1.初级警务人员的入职起薪与增薪

香港警队有初级警务人员28000多人，根据学历条件的差别有4个入职起薪点。警员的薪酬在升至警员薪级组的第15点后，除非晋升为警长，否则将停止进入下一个薪级点。2019年4月1日起，自2009年4月1日新聘的警员，在该职级服务满12年、18年、24年和30年且工作表现良好，可获得4个长期服务增薪点，进入警长职级薪级组的第16、17、18和19薪点。除利用4个长期服务增薪点外，初级警务人员必须依靠职级的晋升，才能在不同职级的薪级组中获得从入职低薪点至顶薪点之间的薪酬提升。资料显示，香港警队警员职级的警务人员晋升前在原职级的服务年限接近或超过了20年，严重有损警队的士气。为此，2021年《检讨报告书》建议：警员职级的入职最低薪点提高一个薪点和顶薪点提高两个薪点，即执行第4—17薪点；警长职级的最低薪点提高两个薪点和顶薪点提高四个薪点，执行第17—28薪点；警署警长职级的最低薪点提高两个薪点和顶薪点提高三个薪点，即执行第24—33a薪点。同时，调整警务人员薪级表第20—30薪点的薪酬水平，薪点的递增率3%—5%，以维持警务人员内部薪酬的对比关系。调整后的警员入职最低薪酬为月薪26190港元、警长为38365港元、警署警长为47080港元。

2.督察/警司职系警务人员的薪酬

香港警队该职系的警务人员有3000多人。督察入职后的增薪安排，根据其入职时的学历情况分别按照23点、24点和25点的起薪点入职。完成该职级的首年服务且工作表现良好，可获2个跳薪点；完成第二年服务且工作表现良好，可获第3个跳薪点。此外，2010年1月1日后新聘的督察人员，通过督察第三级标准专业考试晋升为高级督察的，入职起薪点为38点。从高级督察职级的薪级组起，直至高级警司职级的薪级组，各职级警务人员的薪酬不再有薪级点重合的现象。即只有督察级及以下的中低层警务人员，才会因资历较长而特别规定可享受上一职级薪级组的薪点照顾。

《检讨报告书》建议：该职系所有职级的警务人员（督察、高级督察、总督察、警司、高级警司，包括列入首长级职系的总警司）的最低薪点和顶薪点分别提高一个薪点。其中，薪级表第54b点为高级警司职级的新顶薪点，第55（5）为总警司职级的新顶薪点，薪酬调整的幅度小于初级警务人员。调整的理由：一、警队督察职级人员在过去的5年中流失较多；二、警司职级人员的角色和职责较以往有显著改变，不仅负责行政、管理和策划事务，而且在发生社会动乱时担任现场指挥官策动防暴策略，负责队员安全和对所做的一切决定负起全责，与文职职系和相类职级人员相较，面临较大的风险和工作压力。

3.首长级职系警务人员的薪酬

根据特区政府对香港警务处的人事编制安排，警务处的首长是警务处长，下设3名警务处副处长、5名高级助理处长、16名助理处长，此外，还有47名总警司，分别执行单独设立的第55—59薪点薪酬。警务处长以下人员的薪酬水平，与一般纪律部队（指挥官级）同等职级警务人员的薪酬水平大致相若。警务处长的薪酬则与文职职系首长级的的最高薪点第8点一致，而警务处副处长的薪酬则对应文职职系首长级薪酬表中的第5薪点，该薪酬水平的规定，反映了香港警队在特区政府部门中的特殊地位。特别指出的是，此次纪律部队职系架构检讨，除总警司外首长级警务人员并未实行调薪。

三、特区政府处理中低层级警务人员职务晋升和薪酬增长关系的相关措施

香港警队警务人员薪酬的提高与其职务、职级的晋升直接相关，但是，晋升均须面临职位数目的限制和严格的竞争选拔。1990年，香港警队共有10425名警员符合晋升警长的资格（服务满4年并通过各项警长升级考试），但只有482个警长职位的缺额，晋升比例为4.62%；符合晋升警署警长的警长（任职警长满3年）共有2850人，职位空缺104个，晋升比例3.65%①吴志强主编：《香港警察》，广东人民出版社，1997，第70页。。

警署警长晋升督察的条件：受常额及退休金条件聘用；出任警署警长一职满5年；第1级中级英文考试合格或被认为具有同等程度的英文表达能力；对警务工作的深切认识且具备卓越的领导能力；获主要单位指挥官推荐。获推荐后，须参加延续面试及一项由延续遴选委员会主持的面试。通过面试，须在警察学院完成一项特别入职课程才会被正式委任为督察。随后被派往警察学院接受有关训练，受训完毕后须在第一级督察专业测试中考取合格的成绩。其后，须遵照程序手册的规定接受进一步训练及参加其他考试。任职督察满3年并通过第三级标准专业考试即可晋升高级督察，此项晋升是唯一没有竞争性的。但是从高级督察再往上晋升，则必须面临竞争性的选拔和满足任职年限的条件要求：高级督察晋升总督察必须任职满5年，总督察晋升警司必须最少任职满2年以上，警司晋升为高级警司必须任职满4年。一名员佐级警务人员假设不受职位数的限制顺利晋升为督察级警官，其在警队的资历年限至少为12年。不过，初级警务人员如通过“具督察潜质人员计划”获委任为见习督察的（须见习3年），相应的资历年限可适当缩短。

有限的职位数成为警务人员职级晋升困难的关键因素。截至2020年6月30日，香港警队编制内的警长职位数占警队总职位数的百分比为17.27%，警署警长职位数占比为4.47%，督察职位数占比为6.62%，总督察职位数为1.93%，警司职位数为0.94%，高级警司职位数为0.32%。在金字塔结构的职级设置中，要维持一支成效与效率兼备的警察队伍，除培育坚韧的团队精神、维持良好的内部关系，健全工作表现管理评价制度，建立循序渐进和系统的培训制度以及建立适当和可预见的事业发展阶梯等人力资源管理制度外，推行合适的薪酬政策具有举足轻重的地位。

为缓解纪律部队招聘难题和挽留资深人员，以及对纪律人员在事业上达到重要里程碑时予以肯定，特区政府通过提供金钱诱因，为纪律部队的特定职级设立了两种增薪政策：跳薪点和长期服务增薪点。须指出的是，跳薪点为基于特定的理由而发放，并非所有纪律部队的招聘职级均设有跳薪点加薪政策，因此，不能视为是一种权利或纯粹基于平等理由而理所当得。2018年度和2019年度，香港警队的警员招聘目标人数均为1620人，申请人数分别为10578人和6751人，而最终获聘的人数为1121人和705人，占比69.20%和43.52%，即香港警队出现了罕见的无法招聘满目标警员的情况。为此，《检讨报告书》建议在警员职级原有的4个跳薪点（警察学院结业后、在该职级分别服务期满一年和两年且工作表现良好，以及在该职级服务期满五年工作表现良好并通过升级检定考试的，分别执行1个跳薪点）基础上，增设警员职级的第5个跳薪点，即服务满三年且工作表现良好即可获跳薪点加薪。此外，香港警队的督察职级招聘也因为警务人员在过去两年的公众活动和暴力事件中承受了前所未有的风险、艰辛和压力，导致2020年度申请督察职级警务人员的数目较2018年度下跌约30%，成功招聘率下跌约25%，并且，作为警队中坚力量的督察人员的流失率在纪律部队主任级职系的招聘职级中为最高。为此，《检讨报告书》建议：在督察职级警务人员原有3个跳薪点的基础上，对服务期满三年且工作表现良好的督察，增设2个跳薪点。须指出的是，跳薪点的增加虽然会缩短警务人员到达职级顶薪点的时间，但是也可能会导致更强烈的开设更多晋升职级或调高顶薪点、增设长期服务增薪点的要求。

长期服务增薪点，指在职级的顶薪点上加设增薪点，服务期满规定的年资即可获发增薪点。设立长期服务增薪点，是因为特区政府意识到纪律部队职系中部分低职级纪律人员虽然资深且工作表现良好，但由于职系的金字塔架构导致无法晋升至较高的职级。因此，为维护警队的士气和鼓励低职级资深纪律人员继续服务警队而作特别规定。例如，前述的警员职级警务人员在服务满12年、18年、24年和30年且工作表现良好的，即可获得长期服务增薪点的增薪安排，便是出于上述的因素考量。与跳薪点类似，长期服务增薪点亦不可视为是权利或基于平等理由理所当得。

四、香港警务人员的津贴制度及其特点

香港特区公务员的薪酬除根据薪级表的规定获取固定薪酬外，还有部分收入来自法定的津贴项目。公务员的津贴分为三大类，即逾时工作及相关津贴、与工作相关的津贴和膳宿津贴。

（一）逾时工作及相关津贴

《香港公务员事务条例》规定，“逾时工作”指公务员在规定工作时数以外所做的工作。一般仅应该在无可避免的情况下进行，即有关的公务员在当时执行的职责是必须和需要及时执行，不能押后延迟的。部门首长有责任确保在因应工作需要的情况下，把逾时工作减至最少，并应确保逾时工作时刻受到严格管制和适当的监察。除在不可预见的情况下，逾时工作必须事先取得部门首长批准或其授权人员的批准，并以补假作偿。如果在逾时工作的1个月内无法补假的，符合资格条件的人员（指规定薪点下和规定职级的人员）才可以获发逾时工作津贴。警务人员中有权获发逾时工作津贴的对象为薪级表第48薪点（总督察的顶薪点）或以下的人员，属于纪律部队职系的可获发纪律部队逾时工作津贴，每小时津贴额为相关人员月薪的1/175。如果在规定工作时数以外在工作地点上班候命的，则符合资格条件的人员可获发上班候命工作津贴。在规定工作时数以外的时间候召工作，符合资格条件的文职公务员可获发随时候召工作津贴。公务员每月可以逾时工作的时数上限为60小时，但是，根据《公务员事务局通告第18/2000号》规定，相关部门在特殊、紧急或者真正有需要的情况下，可以超越上述的逾时工作时数的上限。

2019年6—12月期间，香港特区共发生超过900宗的示威、游行和公众集会活动，其中多宗活动演变成暴力违法行为。香港警务处为因应时势发展和行动需要，对警务人员的逾时工作时数作出调整。在此期间，平均每月领取的纪律部队逾时工作津贴的人数约11000人，占警队总人数的近40%，费用开支总额约9.5亿港元①以上资料及数据来自香港特区政府保安局就2019年12月6日立法会财务委员会会议上议员关于要求当局提供有关警务人员和特别任务警察逾时工作资料的回应报告。。此外，根据特区政府保安局2020年4月7日披露的数据，2019年度香港警队的纪律部队逾时工作津贴总开支约20.6亿港元，其中，19.2亿港元的开支与应对2019年6月香港社会事件爆发以来的公众活动有关。值得注意的是，2018年度香港警队的“津贴”项目实际开支为2.47亿港元，2019年度政府预算案中该项目的年初预算为2.56亿港元。2020年度警队总预算257.893亿港元中，警务人员的津贴由上一年度的2.56亿港元调整为25.49亿港元，增幅约9倍。2018年香港警察年报显示，2018年度警队的财政总开支预算为197亿港元，警队的薪金及津贴数额预算158亿港元，其余39亿港元用于警队部门开支及非经营账项。由此推算，正常的财政年度内，警务人员的各项津贴占警队薪金、津贴预算总额的比例不超过2%，即香港警察的薪酬主要来自薪级表中规定的固定薪酬。

（二）与工作相关的津贴

主要指发放给公务员的额外报酬，作为执行额外职务的补偿。这些额外的工作并非有关人员所属职系或职级的一般工作，并且是在厘定他们的薪级表时没有计算和涉及到的。相关的津贴共包括六个类别，即额外职务津贴、辛劳津贴、轮班工作津贴、台风当值津贴/黑色暴雨警告当值津贴、纪律部队特别津贴和制服（及用具）津贴。警务人员作为公务员符合规定条件的，可以享受以上的津贴。

《香港警察通例》规定，警察按照其所在岗位可以享受以下津贴：1.逾时工作津贴；2.上班候命工作津贴（适用于警察机动部队各大队中充当后备队人员的警务人员及获得个别批准的人员）；3.潜水津贴（适用于特警队潜水人员）；4.领犬津贴（适用于完成警犬队所办的训练课程及全职承担领犬任务的初级警务人员）；5.水警津贴（适用于被派往水警总部执行航海任务的警务人员）；6.特警队津贴（适用于属于特警队编制员额内的警务人员）；7.偏远警署当值津贴（适用于隶属香港大屿山区及长洲分区并且职级在督察以上的警务人员，如果因工作原因须离岛居住）；8.侦缉任务津贴（适用于承担侦缉任务的警务人员）；9.驾驶津贴（适用于警队驾驶人员）。与警察工作相关的津贴名目虽多，但均有严格的发放适用条件，不是一种普惠性的福利待遇。

特区政府每5年会进行一次全面检讨，考量相关津贴的发放是否理据充分而需要获准继续发放，或者是需要重新批准核定。此外，政府各部门须每年向公务员事务局提交报告，以便利其紧密监察相关津贴的发放情况。对与工作相关的津贴发放，纪常会秉持理念：公务人员担任同样的额外职务，则不论其职务高低或基本薪金是多少，均应获发同样数额的津贴。

（三）膳宿津贴

膳宿津贴为对奉命离家执行职务的公务员所导致的必要开支给予的补偿。特区境内公务员离家执行职务每天连续12小时以上，可获发本地膳食津贴；奉命离港公干的则可获发港外膳宿津贴，津贴额因执行职务的国家、城市情况而异。

五、香港警察薪酬制度对人民警察工资制度改革的启示

内地人民警察的总人数超过200万，约占公务员总量的28%②《2016年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，截至2016 年底全国共有公务员 719 万人。，与香港警队相类似，均属于公务员队伍编制中最大的政府部门。但是，两地在关于警察薪酬的设计理念和具体的制度安排上差异甚大。如何响应党中央《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》提出的建立符合人民警察职业特点的有别于其他公务员的工资待遇保障体系，改革现行的人民警察工资制度，本文提出以下几点初步思考：

（一）应根据人民警察的职业特点建构与之相匹配的职系薪酬制度

1982年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于公安干警政治、生活待遇问题的通知》首次提出了公安干警的工资“应按略高于同级行政干部的原则进行调整”。1985年《国务院工资制度改革小组、劳动人事部关于公安干警工资制度改革问题的通知》提出，公安干警工资应“低于军队、高于地方”。但是，上述的关于公安干警工资改革的理念均未能实际付诸立法。1995年《人民警察法》颁布后，规定人民警察实行国家公务员工资制度，享受国家规定的警衔津贴和其他津贴、补贴。即人民警察的工资除享受警衔津贴和国家规定的其他津贴、补贴外，与其他公务员实行的工资制度并无实质性的差别。2005年颁布的《公务员法》规定：国家定期进行公务员和企业相当人员的工资水平调查比较，将调查结果作为调整公务员工资水平的依据。但是，相关的薪酬调查开展和公务员工资的正常增长机制，迟迟未能实现正常化和制度化。例如，全国人大常委会专题调研组《关于公务员法实施情况的调研报告》指出：自2006—2014年间，我国公务员的基本工资标准未作任何的调整，导致公务员的工资收入与社会平均工资相较呈下降趋势。《公务员法》规定国家根据公务员职位的性质、特点来设置职位类别，公务员职位类别划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类，但是，除综合管理类公务员有明确的立法规定外，专业技术类和行政执法类公务员应如何设置，不同类别的公务员的工资制度应如何规定，以体现或者反映其工作职责、工作能力、工作实绩等因素的差别性，均缺乏明确的制度规定。其结果是，人民警察因工作职责、职业特点等因素导致的超出其他行政机关公务员的超长工作时间、经常性的轮班安排、随时待命的工作状态，以及因工作环境和性质导致的身心压力和危险等工作因素，在其工资待遇的确定中无法得到充分的体现。而香港特区政府根据纪律部队、文职职系公务员的职业特点，设置不同的薪级表，并辅之以稳定、适时的薪酬水平调查和薪酬调整，同时，注意维持纪律部队与文职职系公务员的薪酬对比关系的平衡。以上关于公务员薪酬制度的顶层设计理念，无疑对构建有别于其他公务员的人民警察工资待遇保障体系具有重要的参考价值。

（二）应将人民警察的职务、职级和警衔与其工资待遇水平的确定紧密挂钩

根据《公务员法》规定，公务员的职务、职级、级别的不同决定了公务员的工资水平和工资差距。公务员工资的基本工资中，无论是职务工资和级别工资，公务员的资历（年资）并不在工资确定的明确考量因素中。我国人民警察队伍的一大突出特点，是基层人民警察的人数比例高，且受职数和所在单位行政级别的限制，导致广大的基层警察多年来职务难以晋升，工资待遇无法得到有效的提高和改善①公安部：基层警力要达总警力85%以上，《党政干部文摘》2006年第3期。。香港警察的薪酬虽然与所属的职务（系）和职级直接相关，但是，特区政府对中低层警务人员的薪酬与文职职系公务员薪酬水平的对比关系，以及对中低层警务人员薪酬规定的正常调薪制度和特别规定的跳薪点和长期服务增薪点政策，无疑具有很好的借鉴意义。

《中华人民共和国人民警察警衔条例》（以下简称《人民警察警衔条例》）规定，人民警察实行五等十三级警衔制度，根据职务等级来编制警衔。该制度与香港警队设立的警察的三个职系和13个职级相类似，但是，却未能很好地与警察的工资待遇紧密挂钩。2006年《公安机关组织管理条例》颁布，将公安机关的人民警察职务划分为警官职务、警员职务和警务技术职务三大类型，并根据公安机关的工作特点规定相应的职务序列。公务员实行职务与职级并行制度改革后，根据中共中央组织部《公安机关执法勤务警员职务序列改革方案（试行）》和《公安机关警务技术职务序列改革方案（试行）》的规定，公安机关人民警察开展的职务序列改革，其实质不过是属于参照综合管理类公务员的职务序列进行职务职级套改，其作用，使部分公安机关的人民警察可通过职级的晋升来提高其基本工资收入，对人民警察工资待遇的整体改善而言，实际效果并不明显。2018年12月29日《公务员法》修订后，《人民警察警衔条例》未能相应迅速作出调整，导致现行的警衔制度与人民警察的职务和级别的对应关系被削弱，使警衔制度仅能在确定人民警察的警衔津贴标准时发挥作用。

香港警务处在特区政府的组织架构中虽然仅属于第三层次的政策执行部门①除行政长官外，香港特区政府由三层架构组成：第一层包括政务司司长、财政司司长和律政司司长，由行政长官委任，负责制订香港政府最主要的政策并直接向行政长官负责；第二层是决策局，包括教育局、商务及经济发展局、政制及内地事务局、公务员事务局等十三个决策局，向政务司司长和财政司司长汇报工作；第三层是政府政策的执行部门，包括卫生署、警务处等。，但是，警务处长等宪委级警务人员被归属于首长级公务员，警务处长的薪酬更是与首长级公务员的最高薪酬相同，这无疑对提升警队的士气有重要的示范效应。特区政府历次进行的纪律部队职系架构检讨和制定的纪律人员薪酬政策，包括跳薪点、长期服务增薪点的制度安排，无不关注中低级警务人员在已有的薪酬架构下得以逐步的改善和提高，但是，中低级警务人员的薪酬提高并不以模糊其所属的职系和职级为前提。与之对比的是，2019年10月，南京市公安局报南京市委组织部审批备案，将派出所民警王祥快、钱定才等人任命为二级高级警长，成为该市有史以来第一批社区民警晋升为正处级的警察。《人民警察警衔条例》规定，三级警监须由公安部部长批准授予，社区民警晋升三级警监、正处级警察，虽然改善了警察的工资待遇和增强其职业尊荣感，但是，会导致体现资历性质的职级晋升与体现工作能力性质的职务晋升的关系被模糊，亦与行政法规的规定相悖。本文认为，此类提高人民警察工资待遇的改革模式，有待商榷。香港特区政府对警察职级晋升和资历关系在薪酬确定中的处理办法，可资借鉴。

（三）应合理设置与警察职业相关的津贴项目和津贴标准，严格执行发放条件

警衔津贴、加班补贴和值勤岗位津贴，已成为人民警察区别于其他公务员工资收入的重要方式。三项待遇的总和，占人民警察基本工资收入的70%—90%，工资构成结构欠缺合理性②何小勇：人民警察薪酬法律制度研究，《政法学刊》2021年第4期。。并且，人民警察加班补贴与值勤岗位津贴享受条件的规定，界限不清，与警察的本职工作发生重合，欠缺科学性与严谨性。与警察职业相关的津补贴制定的依据，除人民警察警衔津贴在《人民警察法》中有明确的法律规定外，加班补贴在《公安机关组织管理体例》中虽然有规定，但是，适用范围并不包括公安机关之外的人民警察。至于现行人民警察值勤岗位津贴，则出自《关于执行人民警察值勤岗位津贴有关问题的通知》（人社部规〔2017〕10号）规定，其性质属于国家的政策文件，法制化程度严重不足。在津贴待遇的落实层面，值勤岗位津贴和加班补贴的经费来源，《关于执行人民警察法定工作日之外加班补贴有关问题的通知》（人社部规〔2017〕9号）和人社部规〔2017〕10号均规定按照行政隶属关系的渠道解决，县级财政兑现确有困难的，由省级财政予以适当补助。其后果，导致这两项津补贴待遇在各地执行的待遇标准不一，甚至一些地区因财政困难而无法安排资金予以保障。此外，一些地区的人社部门、财政部门在核发加班补贴和值勤岗位津贴所需的款项时，对政法编制内的人民警察采取按实有的人数和规定的标准实行总量管理，与制度设立的初衷严重不符。为此，本文认为，可参照香港特区政府对警察享受的津贴项目设置规定，在合理提高人民警察的固定性工资收入（基本工资）的前提下，对人民警察普遍享受的警衔津贴标准应适当予以提高。至于加班补贴和值勤岗位津贴的享受条件和发放标准，应合理设置并接受严格的监督管理和适时的评估调整。同时，各项与警察职业相关的津贴补贴名目，均应通过立法予以明确规定，并由国家财政予以保障和落实。