基层党内法规执行机制的内在逻辑与优化路径

梁 宇 栋

(四川文理学院 政法学院，四川 达州635000)

党的十八大以来，在坚持全面从严治党、制度治党和党内治理法治化下，党内法规建设稳步推进，并不断完善制度建设，为实现国家治理体系和治理能力现代化提供了坚实的政治保障和制度支持。制度治党不仅在于党内法规制度本身，还在于党内法规制度执行，以增强制度刚性约束，真正“让铁规发力，让禁令生威”。习近平总书记指出：“法规制度的生命力在于执行。”执行党内法规有利于党内法规制度权威的彰显和功能的有效发挥。随着《中国共产党党内监督条例》(2016)、《关于新形势下党内政治生活的若干准则》(2016)、《中国共产党问责条例》(2019)、《中国共产党党内法规执行责任制规定(试行)》(2019)、《干部选拔任用工作监督检查和责任追究办法》(2019)等一系列党内法规的修订或颁布，党内法规执行机制已经基本成形，为基层党组织执行党内法规提供了行为依据。然而，在实践中，作为整个党组织的肌体末梢，基层党组织在自身党建和社会治理等方面执行党内法规仍然存在党建粗线条化、组织力松散、形式主义等问题，政治学习规范性不足、组织生活象征化、外在监督乏力等问题较为突出。在此背景下，从制度层面深入研究提升基层党组织党内法规执行力，具有十分重要的现实意义。

一、理论研究及问题提出

2016年以来，学术界围绕党内法规执行问题的研究成果逐渐增多。特别是在2019年9月《中国共产党党内法规执行责任制规定(试行)》正式发布前后，相关文献呈现骤增的趋势。有的学者认为，党的十八大以来，习近平总书记从树立制度执行的严肃性、提高遵守党内法规制度的自觉性等多个方面进行的论述，形成了一个较为系统的思想体系[1]。有的学者从实证角度，围绕赋予副省级和省会城市党委党内法规制定权的问题，探索包括党内法规制定、执行和评估监督等在内整个环节党内法规制定的实现机制[2]。也有学者从影响党内法规执行因素角度，认为由于党内法规执行资源在投入量、优化性和配置度等方面存在问题，党内法规的执行受到某种程度上的限制。应加强人财物等硬性资源和信息等软性资源的投入和优化配置，从而保证党内法规的有效执行[3]。还有学者认为，在理论上，当前的研究缺乏对党内法规制度执行的解释力，应当以“制度激励与网络结构”为分析框架，立足于制度安排和执行主体互动关系进行问题分析和概念化操作，以政策执行研究的丰富理论为支撑，着力解决党内法规执行不力的问题[4]。

党内法规执行的学术理论研究，不仅展示出当前党内法规执行的整体现状和实际存在的问题，而且不同程度地体现出对此问题的研究深度和广度，为进一步研究党内法规执行问题奠定了坚实的理论基础和实证经验。党内法规作为贯彻落实全面从严治党总体要求、提升各级党组织组织力和营造风清气正政治生态的重要制度性抓手，其执行力度直接决定各级党组织的凝聚力和战斗力，进而影响到从制度治党效能向社会治理效能的转化。对于基层党组织而言，这一问题显得更为重要和迫切。基层党组织作为党在社会基层组织中的战斗堡垒，其自身建设的规范化、制度化、法治化，关系到自身组织力的提升，关系到社区治理及其法治化的效能，关系到广大人民群众对党的认同和信任，关系到维护和巩固党的先进性和合法性。当前，大多数学者从整个政党建设角度出发展开研究，对于基层党组织执行党内法规的情况关注度较少，在研究进路层面往往以现实问题为切入点展开经验性探讨[5]。虽然这些研究为我们提供关于基层党组织党内法规执行情况最为直接的观感和体验，但同时也会使我们陷入短期行为的认识窠臼，从而遮蔽对于提升基层党组织党内法规执行力动力来源问题更为深入的思考。因此，笔者认为，应当从规范性角度出发，以认同感和集体行动理论为分析框架，深入分析基层党组织党内法规执行机制的内在逻辑，审视其是否为基层党员认同党内法规提供基本的结构性条件，并结合实际反思其不足，进而提出提升基层党组织党内法规执行力的有效路径。

二、理论框架：认同感与集体行动

法国组织社会学学派核心人物米歇尔·克罗齐耶、埃哈尔·费埃德伯格认为，组织是人为构建的产物，任何一个组织为了实现自身的价值追求和目标，往往通过一系列制度划定组织成员的自由度和合理性的边界，规制其成员的观念和行为。同时，个体成员又是组织的唯一支持者，并赋予组织以生命力，是使组织发生变化的要素[6]。赵鼎新也认为，组织与个人之间的关系并不是一成不变的，组织成员不仅可以维持和强化组织的运行，同样也可以破坏既有的组织结构[7]。可以说，个人与组织之间关系并不是静态恒定的，而是随着外在社会环境的变化存在若即若离的动态关系。为完成自身的目标和任务，实现自身的价值初衷，组织必须从制度层面设计各种举措以降低或避免个体对组织的离心倾向，在回归向心趋势的轨道上最大限度地持续激发每个个体的积极性、主动性和创造性。个体对组织的认同感则是这些制度设计的出发点和最终落脚点。所谓认同，是指“个体认识到他(或她)属于特定的社会群体，同时也认识到作为群体成员带给他的情感和价值意义”[8]。对于基层党组织而言，基层党员干部对党组织的认同感就是在政治和基层社会生活中所产生的一种思想、情感和仪式上的归属感，是对党组织作出的“肯定性心理反映和行为表达”[9]。落实党内法规取决于广大基层党员干部对党的性质、宗旨、目标、党内法规等理念和制度的认同度，维持和强化党员对自我党员身份的认同、对组织情感上的归属感和在执行党内法规中保持行动的自觉性，这成为基层党组织有效执行党内法规的重要因素。

如何触发个体成员对组织的认同，进而形成集体公意和行动，需要进一步结合集体行动理论予以分析。综观现有关于集体行动的理论研究，基本围绕“搭便车”问题探讨解决集体行动困境。美国著名经济学家曼瑟尔·奥尔森从理性人的假设出发，将个人行为视为集体行动的起点。然而，如果个人对其基于行为产生的集体收益和自身投入成本进行理性计算权衡后，不参加或者在集体行动中没有全力作出贡献情况下依然可以分享公共物品，那么个人就不会参与或积极参与集体行动，从而使集体行动陷入困境，导致集体物品无法实现自身的持续生产与再生产。可见，个人的理性行为会导致集体的非理性结果，个人的“搭便车”行为是集体行动困境的根源。对此，曼瑟尔·奥尔森认为，从集团规模看，大集团与小集团相比，由于信息不对称，无法有效地回应个体的有效需求，也不能有效地监督搭便车行为，所以小集团更能有效地供给公共物品。对于大集团的集体行动，应当通过个体性的选择性激励代替利益均沾式的普遍性激励[10]。

关于解决集体行动困境的可能性，社会学同样为我们提供不同的智识资源。韦伯认为人居于自己编织的意义之网中，一旦这种意义背后的价值被行动者所内化，就成为其从事特定社会行为的必要动机[11]。而涂尔干则在此基础上进一步提出，只有将体现特定社会共享的价值和理念的各种规范内化于个人，并成为其所自愿追求的目的本身时，个人才会将自身利益与集体共同利益相联系，社会团结才能实现。在这个社会整合过程中，个体之间分享概念、意义、体验并在彼此有效地交流与合作中协调彼此间的行为[12]。这些理论资源为后来学者围绕奥尔森集体行动理论，从不同角度展开进一步分析、丰富和发展提供了新的视野。费尔曼和甘姆森将奥尔森的选择性激励进一步细分为外在激励和内在激励,并且进一步指出，对集团成员的激励不仅包括外在的物质、权利等，还需要着重加强成员对集团的认同感、归属感和忠诚感等内在价值的激励[13]。道格拉斯在承继涂尔干关于社会需要一整套集体意识或观念维续自身存在和运转思想基础上，提出在现代社会仍然需要特定的基本理念和规范，认为是特定社会制度的合法性根基。同时，还从人类学视角，对于奥尔森关于小集团在公共物品供给方面更容易采取集体行动的判断提出质疑，认为小集团中同样存在“搭便车”现象，小群体(如部落)之所以能够相对容易克服个体“搭便车”投机行为，在于他们共享特定的思维或观念[14]。可见，特定制度通过其背后的思维、观念影响和塑造个人的思维方式和态度规制人们行为，进而实现对这些行为的社会整合。对于奥尔森将个人的偏好界定为先验既定的理论假设，社会网络学派提出不同的观点。他们进一步引申涂尔干关于个体互动有助于社会整合的观点，并认为个体作为社会的一部分，其行为选择不仅要考虑自身的利益，而且也受到他人的态度和决定的影响。在特定的社会关系网络中，人们彼此关系的亲疏远近直接影响个体参与集体行动的意愿选择。随着人们彼此互动与协作的进行，关系日益紧密，彼此信息的对称性增强，达成“共意”的可能性也随之增加，采取集体行动的意愿也相应地提高。上述三种关于集体行动的理论，分别从利益激励、理念共享、网络互动三个维度提供三种不同解决集体行动困境的选择路径，为从制度层面深入思考激发基层党员对组织的认同感、提升组织自身执行党内法规的能力提供了基本的认知基础。

三、基层党组织党内法规执行机制的内在逻辑

根据《中国共产党党内监督条例》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党问责条例》《中国共产党党内法规执行责任制规定(试行)》《干部选拔任用工作监督检查和责任追究办法》等一系列党内法规的规定，基层党组织党内法规执行机制可以分为两个部分：一是基层党组织通过开展党内政治生活执行党内法规，二是基层党组织执行党内法规的保障机制。

基层党组织通过党内政治生活中的“学习教育制度”“三会一课”“谈心谈话制度”“民主评议党员制度”“民主生活会制度”“组织生活会制度”等一系列制度，推动基层党组织自身党内法规的有效执行。基层党员通过“学习教育制度”“三会一课”等形式学习党内法规理论知识，从思想上认识党内法规对于全面落实从严治党、制度治党，以及在基层社会治理及其法治化中基层党组织作为“元治理者”的重要意义，克服利己思想，减少或杜绝自身在工作中出现的推诿、逃避、讨价还价等行为，并自愿、自觉地维护党组织的利益，愿意为组织的发展贡献自己的力量。而“谈心谈话”“民主生活会”等形式，不仅为党员之间的交流和沟通、增强彼此的信任感提供了平台，而且进一步突出基层党组织、党员领导干部和广大党员在执行党内法规中的主体地位，最大限度地调动他们的积极性、主动性和创造性，从而在基层依规党建工作中为更好地协同和合作提供更为牢固的情感认同。通过这个制度性载体，广大基层普通党员能够围绕如何将依规治党落实、融入基层党建和引领社区治理各个环节和领域，结合自身实际彼此充分交流、对话和讨论，挖掘、发现基层党组织依规治党工作中存在的问题与不足，在充分协商中寻求最佳解决方案，推动基层党组织不断通过自查、自评进行自我改进，从而提升依规治党的效能和实效。正是这些党内政治生活制度安排，才保证基层党组织在执行党内法规中实现自我教育、自我督查、自我评价、自我净化、自我完善，在反思性控制中不断将依规治党推向纵深。基层党组织党内政治生活制度不仅是党内法规的重要内容，而且是维护和强化自身执行其他党内法规的“驱动器”和“安全阀”。

然而，完全依赖基层党员的党性觉悟和对组织的情感归属，以及依赖党员领导干部的能力和策略等，并不能完全有效地杜绝党内法规执行不力的情况，其也是不可持续的。强化对基层党员领导干部的依规治党理念和责任担当意识，建立和完善包括第三方评估机制在内的集监督、评估、问责和追责于一体的外在监督机制，对保障基层党组织党内法规执行同样重要。这正是建立党内法规责任制的初衷所在。总之，理念、互动和强制是基层党组织党内法规的执行机制，蕴含着形成基层党员对党内法规认同感的深层逻辑。通过这三个逻辑的制度化，有效地排除基于党员个体的利益、态度、关系、价值观念等因素影响而导致集体行动时刻处于不稳定的状态风险，最大限度地连接、协调个人利益与基层党组织目标、个人态度与共同意志之间的关系，将全体党员彼此之间的互动规制在一个稳定的秩序状态下，推动彼此之间展开有效合作，从而持续实现集体目标和利益。可以说，党内法规执行机制是基层党员在执行党内法规过程中采取集体行动的制度化。

四、基层党组织党内法规执行机制面临的困境

基层党组织执行党内法规可以分为两个层面：一是基层党员领导干部依规治党，二是广大基层党员的守法情况。在执行党内法规具体实践中，这两个层面都面临着认同感不足的困境。首先，基层党员领导干部担负着解释党内法规、在特定活动情境中组织普通党员依照既有程序规则执行党内法规的职责，并及时识别、矫正各种越轨行为，其是基层党组织中的关键少数。根据关键群体理论，作为集体行动先行者的关键群体具有较大的动员能力，可以起到表率作用。在执行党内法规过程中，一方面，基层党员领导干部基于对自身身份的自豪感、对党组织的忠诚感和对自身工作的使命感，更倾向于带头执行党内法规；另一方面，基于党员领导干部人数较少，更容易动员，并在采取集体行动过程中彼此监督的成本也相对较低。正是这个关键少数承担集体行动的初始成本，是推动集体行动形成和发展的核心和灵魂，从而在群体中获得较高的声誉回报[15]。然而，在这个关键少数中，仍然存在由于自身理论水平不高、政策解读能力偏弱导致责任担当意识不强的问题，出现执行党内法规时“不依法，抛之脑后；建制度，装点门面；搞变通，选择执行；降标准，自行选择；搞特殊，下不为例；有结果，不讲程序”等各种投机行为[16]。其次，广大基层党员在遵守党内法规和依规行使权利、履行义务以及积极参加和推动组织建设等方面同样存在诸多问题。如基层党员对党内法规的制定背景、重大意义、历史沿革和主要内容等缺乏清晰认识和透彻理解，导致其在思想上缺乏依法依规治党的使命感、责任感和紧迫感；参加组织生活出勤率较低、党费缴纳延迟和自身思想、工作动态不汇报等问题比较突出，直接影响到党内政治生活的质量。

任何制度的有效落实往往依赖于制度执行主体成员对组织的认同度和采取集体行动的力度，在实践中各种偏离党内法规要求的行为存在促使我们重新对基层党组织党内法规执行机制的反思。从上文对基层党组织党内法规执行机制内在逻辑的分析，可以看出机制旨在构建一个基于党员权利义务形成的彼此认同和信任、可以持久协作实现党组织目标和各种要求的持久性共同体。因此，应当从学习机制、互动机制和强制机制出发，进一步审视基层党组织党内法规执行机制存在的不足。

(一)党员学习教育规范化不足

在实践中，围绕依规党建和基层社会治理，针对基层党员领导干部的常态化培训教育活动逐步展开。但由于对党内法规其中的重要性认识不够，学习教育活动缺乏规范化，导致在培养和提升党员党性意识、纪律意识、法治意识方面的实效不彰。党员学习党内法规内容缺乏体系，随意性较大，自主学习能力较差，缺乏科学、贴近实际的评价标准等。

(二)党员组织生活象征化明显

党员与党组织之间的关系同样处于动态变化中。党员对党组织向心与离心取决于党组织对外在环境变化的回应力度。从社区党员组织生活角度而言，随着城市化的不断推进，基层社区基本生态发生了实质性变化。原有的静态、封闭和同质性的社区逐渐向动态、开放和异质性转变，并日趋深化。在这种社会环境中，社区党员基于利益、兴趣、情感等因素所构建的社会关系渐趋复杂，从中获取情感、信息、资源等社会性支持的关系网络也随之多元。这就造成基层党员之间彼此互动的需求相应逐渐降低，党员对基层党组织的情感依赖逐渐减弱，党员身份认同意识逐渐淡化，离心倾向凸显。而且社区党员主要是以离退休党员为主，在这些离退休党员中，有的随子女异地生活，有的外出务工，使得党员与组织相疏离甚至切割。针对这些问题，部分社区基层党组织将党员组织生活简单化，仅组织部分党员开展学习与交流活动，增强部分党员之间、党员与党组织之间的情感认同和信任度。由于党员组织生活形式比较单一，内容选择脱离社区居民生活实际，脱离社会关系复杂的形势，导致整个活动缺乏生机活力。党员弱参与和党员之间、党员与党组织之间互动质量不高、频率低等问题的存在，使基层党员组织生活逐渐沦为一种“象征性符号”。

(三)外部强制性监督能力乏力

周雪光认为，任何制度设计与安排都必须考虑到治理机构的执行能力与管理对象之间的关系是否匹配，一旦管理对象的规模(如人口、地域范围)、治理内容与形式超出治理机构的能力限度，治理能力的削弱乃至空转的情况就会出现[17]。对基层党组织党内法规执行情况进行外在监督，上级机关同样面临结构性困境，随机性、运动式监督或将成为常态。同时，上级机关监督还面临合法性困扰，由于对违反党内法规各种行为问责条件、问责程序和追责方式等缺乏明确规定，进而加重对各种违规行为纠偏的难度。“监督空转”的情形随之隐现，强制性对基层党组织执行党内法规的保障作用被弱化。

五、基层党组织党内法规执行机制优化路径

通过对基层党组织党内法规执行机制内在逻辑的梳理，可以清楚地看到理念、互动和强制是培养党员对党和党内法规认同感、激发全体党员集体行动的内在推力，也是基层党组织党内法规执行力的动力源泉。提升基层党组织党内法规执行力，必须进一步强化内在推力，最大限度地发挥其功能作用。

(一)进一步优化政治学习制度，强化党员对党内法规理念的认同

习近平总书记指出：“严肃党内政治生活是全面从严治党的基础。”[18]作为全面从严治党的重要抓手，依规治党同样首先从严格开展党内政治生活开始。对于基层党组织而言，党内政治生活制度不仅是基层党组织依规党建的重要平台和载体，也是维持和提升基层党组织党内法规执行力重要的制度性保障。基层党组织党内政治生活的质量决定党内法规的执行力度和深度，加强党员对党的宗旨、目标、政策和制度理念认同则是提升党内政治生活质量的首要内容。因此，对于基层党组织党内法规执行机制而言，在将党内法规纳入党内政治生活重要内容的同时，应当对党内法规学习计划、内容安排、执行进度、学习评价、自我督查和改进措施等内容予以规范化、标准化。另外，应组织专家学者定期下基层为基层党员干部讲解和释义有关党内法规制定背景、历史沿革、重大意义、主要内容等，以切实提升广大基层党员对党内法规的认识和理解。只有通过这些教育实践活动的不断进行，基层党员对于党组织和党内法规的认同感才能得到进一步的巩固和深化。

(二)进一步优化基层党组织领导干部的激励机制

坚持抓住各级领导干部这个“关键少数”，是学习和贯彻落实习近平法治思想的重要内容，也是全面推进依法治国的关键。在基层党组织执行党内法规过程中，基层党员领导干部就是基层党组织依规治党的“关键少数”。作为基层党内政治生活内容的设计者、具体组织实施者，其依规治党的能力直接影响基层党组织党内政治生活的质量和水准。因此，针对当前基层党组织党员领导干部责任意识不强、不作为、失职失责行为等问题，除应当以政治性和专业性为导向继续推动常态化培训、切实落实相关绩效考核等举措外，还应当进一步优化基层党员领导干部在政治待遇和职业保障等方面的激励机制，从而最大可能地激发基层党员领导干部的积极性和主动性。

(三)切实提高上级机关监督基层党组织执行党内法规的能力

着力提高上级机关监督基层党组织执行党内法规的能力，是解决当前基层党组织执行党内法规监督力度弱化的重要举措。而高效地识别基层党建过程中出现的各种问题，及时提出整改意见，纠偏各种偏离党规要求的行为，从而有效预防违规行为的发生，是构建基层党组织党内法规执行监督机制的核心问题。鉴于上级机关自身能力存在的结构性紧张问题，首先，应当以基层党员领导干部为监督重点，通过对这些“关键少数”的适时性干预，推动整个基层依规治党活动的开展。其次，加快第三方评估机制的建立，并与既有监督链条相衔接，为监督注入新的活力。再次，以以评促建、以评促改、评建结合为基本导向，科学、规范推动基层依规治党的进一步落实，在以评代替监督中有效降低上级机关的督导压力。最后，进一步完善问责机制，明确责任主体、问责标准、归责条件、责任方式和问责程序等，为“有责必问，问责必严”提供基本依据，以精准问责的实效强化党内法规执行监督机制的刚性，从而促进党员领导干部在基层党建和社区治理工作中认真遵守、严格执行党内法规。