中国农村职业教育治理研究的图景与愿景

朱成晨

(中央民族大学 教育学院，北京 100081)

推进国家治理体系和治理能力的现代化，是建设社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴的必由之路。教育治理作为国家治理体系的重要组成部分，是衡量国家现代化进程的重要指标。2019年，中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》强调，要“推进教育治理体系和治理能力现代化”，把教育治理摆在了国家改革发展的关键位置。职业教育作为教育类型的重要组成部分和服务区域经济社会发展的动力支撑，不仅是解读国家治理体系的关键场域，也直接关系教育治理体系和治理能力现代化的实现程度。农村职业教育治理除了具备职业教育治理的一般特征外，还富含区域特定的文化形态，表现出典型的区域特质，其直接面向农村、对接农业、服务农民，对农村全面振兴与社会发展直接提供条件保障、智力支持与动力支撑。[1]在现代农村社会转型和乡村振兴发展的复杂背景下，农村职业教育治理既遇见前所未有的发展机遇，又面临多种不确定性因素带来的巨大挑战。当前，有必要在已有研究的理论基础上和乡村振兴战略持续深化的现实背景下，对我国农村职业教育治理研究现状进行系统梳理，认知农村职业教育治理研究的主题领域，反思相关研究的薄弱缺口，预判未来研究的发展趋势，以此希冀能为中国农村职业教育治理的深化研究贡献一孔之见。

一、主题领域：中国农村职业教育治理研究的图景

中国农村职业教育治理研究的前沿进展和时代焦点，与同时代农村职业教育和农村社会发展息息相关，一般聚焦于农村职业教育在农村经济社会发展过程中的角色、地位、功能及机制等问题领域。要想为农村职业教育治理研究的未来寻找理论与思想支撑，首先需要在相关研究的分析框架基础上，明晰中国农村职业教育治理研究的主要路向与学术图景。

(一)分析框架：中国农村职业教育治理研究的理论图景

自20世纪90年代中后期起，在西方治理理论被引至国内学术界后，我国学者基于不同视角探讨了治理理论中国化的适应性问题。[2]治理理论开始被广泛应用于我国管理学、经济学、政治学、社会学等研究领域。在治理理论研究热潮下，教育治理进入到教育学人的研究视域中，[3]并日渐累积形成了一个独立研究领域。职业教育治理作为教育治理研究框架的从属概念，在2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》出台后，便成为一个全新的研究热点，出现在我国职业教育研究的话语体系内，[4]在20余年的研究进程中，相关研究从内隐走向外显。职业教育典型的区域性特质，决定了农村职业教育治理在职业教育治理研究领域的重要位置。有关农村职业教育治理的研究开始逐渐累积，构成了以“认知论”“价值论”“本体论”“方法论”与“实践论”五大视角为分析框架的学术图景。认知论研究探究的是中国农村职业教育治理的概念问题，解析其概念内涵与时代意蕴；价值论研究探究的是中国农村职业教育治理的价值旨归，明晰其目标愿景与价值表征；本体论研究探究的是中国农村职业教育治理的本体性质，剖析其组成要素与逻辑框架；方法论研究探究的是中国农村职业教育治理的实践工具与发展路向，构建其治理模式与治理体系；实践论研究主要是探讨我国农村职业教育治理的实践样态，明确其实现程度的影响因素。

(二)认知论研究：中国农村职业教育治理的认知理性

认知论研究主要集中在对“中国农村职业教育治理”这一概念的阐释，这其中涉及从“治理”到“教育治理”，再到“职业教育治理”，直至“农村职业教育治理”的内涵研究，而这一概念的逻辑线索凸显了“中国农村职业教育治理”概念合理性与正当性的认知理性。

治理(governance)一词最早起源于古希腊文与拉丁文，其原意指掌舵和引导或操纵。[5]1989年，世界银行首次使用“治理危机”(governance crisis)后，“治理”一词开始被广泛应用于经济学、政治学、社会学、法学等社会科学领域。治理理论的创始人罗西瑙(James N.Rosenau)认为，治理是由共同目标所支持的一系列活动。[6]西方治理理论被引入我国后，学者们基于不同的学科视角研究治理理论中国化的问题。其中，教育治理作为国家社会治理的重要组成部分，体现教育与社会、教育治理与社会治理的共生关系，它指向的是“国家机关、社会组织、利益群体和公民个体，通过一定的制度安排进行合作互动，共同管理教育公共事务的过程”[7]。这一界定包含着学界对教育治理主要特征的共识性认知：一是教育治理主体的多元性；[8]二是教育治理目的的公共性；[9]三是教育治理权限的民主性；[10]四是教育治理过程的开放性[11]。市场化转型以来，我国职业教育经历了从“多元主体,条块分治”向“单一主体,条块统筹”管理格局的转变,呈现出产业、劳动和教育系统,中央和地方政府权责关系的变化。[12]因此，职业教育治理面对更复杂的环境变量，在教育治理的基础上，被赋予更多的开放性、公益性、产业性及综合性特征。[13]农村职业教育作为面向农村、对接农业、服务农民的职业教育，其横跨农村“职业域”与“教育域”、关涉“普职成”等多领域要素，所以在治理问题上更是一个复杂性的问题系统，[14]关涉到教育系统内部问题、农村社会问题、[15]人才培养问题和国家治理现代化问题。[16]除了具备教育治理、职业教育治理的基本内涵特征外，它主要是面向乡村社会与农村人口实施的教育治理，[17]所以又具有鲜明的区域社会治理特征。

(三)价值论研究：中国农村职业教育治理的价值旨归

价值论研究主要探讨了中国农村职业教育治理的价值旨归，即农村职业教育治理所要达成的目标与理想愿景。学者们认为，由于中国农村职业教育治理深受乡村社会发展、区域经济状况、国家战略与区域规划等外部条件的影响。[18]因此，中国农村职业教育治理的价值旨归始终是围绕着农村经济社会发展的需求而动的。

在宏观层面上，实现国家乡村振兴战略是中国农村职业教育治理的价值旨归。这类研究一方面主要从内部治理系统出发，围绕农村职业教育人才培养目标、办学模式、专业结构等方面的教育变革，阐述如何通过农村职业教育内部系统的转变服务乡村振兴。[19-20]另一方面，主要从外部治理系统出发，围绕乡村振兴战略“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的“20字”方针[21]总要求及“产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴”的“五大振兴”[22]总体框架，论述职业教育与社会系统的共生关系，认为两者之间合作共治的最终目标是面向农村的全方位发展和服务“三农”[23]。在中观层面上，实现教育与社会一体化、城乡职业教育一体化是农村职业教育治理的价值旨归。[1]中观层研究主要是针对我国农村社会发展在时空特征体现出的断裂性、失衡性与混杂性等问题分析农村职业教育治理的目标，[24]这其中具体包括解决城乡二元对立问题[25]、城市现代文化与农村传统文化对立问题[26]、农村职业教育与区域社会发展脱嵌问题[27]等。中观视角的研究将城市系统、乡村系统、教育系统等各个系统与要素之间的协调发展、合作共治视为农村职业教育治理的重点靶向。[28]在微观层面上，实现人的现代化发展是农村职业教育治理的价值旨归。微观层研究认为，农村职业教育治理的终极目标是人的技术性生存和自由发展，即在最大程度上实现农村人力资源的开发，[29]具体包括：一是实现农村劳动力的转移；[30]二是通过教育治理培养农村在地化人才；[31]三是通过教育精神文化治理唤醒农村潜在的人力资本[32]。

(四)本体论研究：中国农村职业教育治理的本体构成

本体论研究主要探讨了构成中国农村职业教育治理的基本要素。已有研究将“农村职业教育治理体系”和“农村职业教育治理能力”作为农村职业教育治理的本体要素进行研究。两者共同构成了中国农村职业教育治理的根本遵循。

治理体系是一个治理主体、治理机制以及治理效果的一系列制度安排，是一个制度运行的系统。[33]那么，农村职业教育治理体系是指参与农村职业教育治理各要素构成的有机的、协调的、动态的和整体的制度运行系统。[34]基于此，学者们从不同的视角对农村职业教育治理体系展开了论述。从嵌入性理论视角而言，作为社会结构一部分的农村职业教育，其办学模式是嵌入在政治、经济、社会、文化环境当中的，因而其治理体系必然是一个对农村经济社会认知嵌入、结构嵌入、政治嵌入、文化嵌入和关系嵌入的动态过程。[35]从系统论视角而言，农村职业教育治理体系是一个通过农村教育“自系统”的能力建设，横跨其他领域“他系统”，融合农村社会“超系统”，在全过程、全领域、全方位融合治理“超系统”中实现农村教育与农村社会一体化统筹发展的运行过程。[1]从空间关系的视角而言，农村职业教育治理体系就是通过政治空间、经济空间、文化空间协同，整合制度要素、市场要素、文化要素之间的循环互动过程。[36]从现代化视角而言，农村职业教育治理体系是城乡一体化发展的现代治理体系，它通过建立城乡一体化治理平台，明确多元主体的治理责任，通过大力扶持农村职业教育，完善城乡交流机制，推动实现职业教育城乡一体化发展的善治过程。[37]

治理能力是指治理主体对治理体系的执行力和运行力，而农村职业教育治理能力是治理主体所具有的达成目标的能力，是保障农村职业教育治理系统运行的基础动力。[38-39]学者们针对不同的治理主体所应具备的治理能力展开了多重论述。一是认为乡村组织(基层党组织与基层政权组织、村民自治组织、农村集体经济组织和社会组织)要与农村职业教育达成要素、功能与结构之间的耦合，进而实现乡村组织振兴的目标。[40]二是认为企业要将职业教育人才链融入企业产业链，为乡村产业振兴持续助力。[41]三是认为职业院校要通过强化自身面向“三农”的人才培养(包括培训)的功能定位以及办学模式的改革发展，进而保障在服务乡村人才振兴[42]和文化振兴[43]中发挥应有作用。四是认为职业教育治理还要不断地强化农户、乡村原住民、乡村干部、返乡创业农民、新型职业农民等“在地居民”的生态理念与知识，发挥个体的治理主观能动性，从而赋予乡村生态振兴。[44]

(五)方法论研究：中国农村职业教育治理的技术模式

方法论研究主要探讨了中国农村职业教育治理模式，阐明农村职业教育如何治理的问题。“作为技术技能型人才的供给主体, 职业教育在专业建设、资源布局、人才培养模式、价值导向等方面还不能满足需求侧的要求, 尤其是不能满足已经变化的需求侧要求。”[45]政府不是社会治理的唯一主体, 企业、社会组织、民众、媒体等都会成为重要主体成员, 在不同领域和不同范围内,以不同方式协同参与, 共同解决公务事物和社会问题。[46]学界对农村职业教育治理模式进行了多方位研究，并形成了三种代表性观点：整体性治理、协同治理、多中心治理。

首先，整体性治理模式是一种公共管理的新型合作协调机制，该合作机制强调制度化、经常化和有效“跨界”合作的思路，[47]它是治理结构纵向层次的整合和横向层级的联合，也是治理功能内外部的整合[48]。比如在新型城镇化方面，有研究论述了职业教育与新型城镇化之间的“闭环循环”“主体交互”“层次耦合”的多元联动逻辑，提出构建共生性的生态关系和合作共治的治理模式；[28]在城乡一体化发展上，有研究建立了多元主体相互交织融通的城乡一体化治理平台[37]。其次，协同治理模式是多元主体在共有的目标基础上，主体间分工协作、联合参与、联合行动，最终达成效益最大化的治理模式。[49]有研究构建了农村职业教育“政—行—企—校—社—研”多元主体协同的治理框架，将农村职业教育协同治理模式视为多元主体间分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与、院校自主的协同组织架构。[50]还有研究认为，协同治理模式在于宏观层的政府主导、中观层的教育供给与产业需求的精准对接与微观层的产教融合指数提升。[51]最后，多中心治理模式是要打破政府作为唯一管理机构和单一权力中心的现状，实现管理中心和权力主体的多元化，走向“多中心”治理就要实现农村职业教育服务供给多元化的路径选择，这也是农村职业教育治理现代化的突破口。[52]在具体研究中，学者们构建了多中心的制度供给方式[53]、多中心的新型农民职业教育治理模式[54]、多中心的职业教育与区域经济联动治理模式[55]，等等。多中心治理模式是农村职业教育协同治理模式的升华，是一种治理主体从协同走向共生，从治理走向善治的转向。[56]此外，也有一些研究者将视线聚焦于更具体、更微观层面，如高职院校内部权力治理、能力治理、成本治理、文化治理、环境治理、生态治理等。

(六)实践论研究：中国农村职业教育治理的实现程度

实践论研究主要关注农村职业教育治理的实现程度。一方面，学者们针对农村职业教育治理的成效，进行正向性的评判；另一方面，学者们针对农村职业教育治理的现存问题，进行了建设性的评判。

一方面，相关研究通过实证调研和个案研究论证中国农村职业教育治理的成绩，主要包括探究农村职业教育治理在脱贫攻坚[57]、乡村振兴[22]及区域经济社会发展[58]等方面的突出贡献。比如，四川针对民族乡村地区实行的“9+3”免费职业教育模式，陈本峰通过调研认为该模式不仅能帮助学生实现稳定就业，更帮助职业教育扶贫资助体系的完善；[59]王义通过对我国产业转移的现状分析，认为由政府、企业、职业教育搭建而起的扶贫治理模式，将真正为改善农村地区技能人才匮乏和产业结构落后提供帮助，实现共同富裕；[60]朱德全通过对31个行政单位的数据面板分析发现，职业教育对乡村振兴的贡献效果显著，投资回报比最高[61]。另一方面，一些学者对当前农村职业教育的治理困境和耦合阻力进行了分析探讨。一是认为在顶层设计上，农村职业教育治理主体碎片化，农村职业教育服务乡村振兴的治理结构仍然是传统式政府主导的管理体制，社会多元主体参与的治理格局未能形成，难以进行治理要素的有效整合。[18]二是认为在学校层面上，农村职业教育在“向农”与“离农”的价值悖论中，[25]导致其办学模式、课程体系、专业结构难以适应农村地区的经济社会发展，[62]失去了农村职业教育治理的价值理性。与此同时，农村职业院校与其他治理主体(企业、政府、慈善组织)之间的利益冲突，也是制约农村职业教育治理实现的重要因素。[63]三是认为在微观层面的农村地区师资队伍数量不足、专业化程度低、教育观念落后；[64]乡村管理干部组织力匮乏；[40]农户内生动力不足、思想观念落后[65]等主体性因素成为影响农村职业教育治理的不利因素。

二、范式审视：中国农村职业教育治理研究的思维范式

当前，中国农村职业教育治理的相关问题受到学界较为普遍关注，已有研究充分展现出教育学人对农村职业教育发展和乡村振兴的现实关切，但仍处在起航阶段，亟需对已有研究展开反思。

(一)中国农村职业教育治理研究的“系统性思维”范式审视

农村职业教育治理作为一个具有复杂性和全域性的概念受到学界关注，但已有研究总体处于较为碎化、零散的层次，尚未构建起一个较为完整和系统的学理框架。究其原因，一方面，学界很少对“农村职业教育治理”展开专门且有针对性的研究，已有研究大多隐含在职业教育治理和教育治理的研究成果中，更多是以一个笼统概念与“教育治理”“农村社区治理”“城乡统筹”“劳动力转移”“乡村振兴”“贫困治理”等主题相关联。另一方面，现有研究仅是将农村职业教育治理的本体性质聚焦在农村职业教育治理体系和治理能力两个维度上，形成的只是对农村职业教育治理的某些部分、某一领域的局部看法或意见，缺乏基于系统论视角的思考。现有成果不仅缺乏从谁治理、治理什么和如何治理的全方位系统性角度，还缺乏对农村职业教育治理体系与能力的重要组成部分与内部核心要素的系统性研究，使得中国农村职业教育治理研究的“系统性思维”范式难以形成。

(二)中国农村职业教育治理研究的“融合性思维”范式审视

学界注意到农村职业教育治理的内外关联性，从早期对农村职业教育“单边式”发展的研究转向对农村教育与农村社会“互动式”发展的研究，但职业教育作为具有鲜明跨界属性的教育类型，其教育治理也自然应该指向跨界协同，融合治理，相关研究不能仅局限于内部或外部治理的视域。具体表现在，有关研究缺乏对不同系统的关照。在农村职业教育与农村经济社会发展的跨界协同与融合治理上，相关研究缺乏融合性思维与共生逻辑，未观照其“自系统”与“他系统”在“超系统”中的共生属性以及融合治理在结构性、关系性与价值性方面表征出的耦合性。有关研究各领域间的连接性和对话性不明显。我国有关农村职业教育治理的研究多是处于教育学领域的研究，研究主体也多为教育学背景，容易造成知识视野狭窄、研究思维局限，对于农村职业教育如何服务乡村生态振兴、文化振兴与组织振兴的研究较少。如此，不仅不利于指导农村职业教育治理的实践，也会导致研究成果缺乏必要的解释力和指导力，致使研究成果仍存在无法满足农村经济社会发展需求的“薄弱区”和“盲区”。

(三)中国农村职业教育治理研究的“本土化思维”范式审视

“中国农村”和“中国职业教育”都具有典型中国特色的话语体系，所以归根结底，中国农村职业教育治理研究是中国问题研究。尽管当前中国农村职业教育治理的理论基础支撑性强，有共生理论、利益相关者理论、理性选择理论、制度主义理论及协同理论等，但这些理论多来自于西方社会，更多是基于西方社会的治理情境而产生的，用在国内现实情境下，难免会出现“水土不服”的情况。换言之，这些研究在塑造中国农村职业教育治理理念与模式时要避免套用西方治理理论的话语体系，而应当以中国农村职业教育治理的本质属性与特定发展逻辑为前提进行针对性分析。其次，相关研究不能清晰地体现出农村职业教育治理话语体系与其他话语体系的差异性。有关农村职业教育治理的研究更多被涵盖在教育治理、普通教育治理及高等教育治理上一概论之，很难窥见农村职业教育治理与教育治理、普通教育治理、高等教育治理的差异性，所以在借鉴之余，更应彰显自身特色和差异。最后是缺少针对具体问题的微观实证研究。现有研究更多是从宏观理论研究出发，对中国农村职业教育治理的价值取向、现实困境、治理模式进行应然式的理论研究，很大程度上有偏向于“纯”理论研究的色彩。为了彰显中国农村职业教育治理的本土话语，就要基于具体现实问题去归纳演绎，通过具体问题推及本土经验，进而解决本土问题。

三、 未来愿景：中国农村职业教育治理研究的展望

未来，中国农村职业教育治理将会在我国全面建设社会主义现代化强国和乡村振兴的背景下持续发酵，引起学界重视。长远来看，中国农村职业教育治理研究要实现新的突破，就要立足于既有研究的经验和不足，顺应新的时代发展变化，将构建理论框架、加强跨界融合、凸显本土话语作为未来研究的努力方向。

(一)构建中国农村职业教育治理研究的理论框架

中国农村职业教育治理研究正处于起步阶段，相关研究多是借鉴“国家治理”“教育治理”“职业教育治理”的框架体系构建自身的学科理论体系、话语体系与思想体系，尤其是对农村职业教育治理现代化的愿景未能形成完整的、有针对性的理念体系与行动框架。这就要求，一方面，学者们要在“农村职业教育”的基础上，厘清中国农村职业教育治理的核心要素，对其治理的结构、要素与功能形成整体性架构，理性地审视中国农村职业教育治理对象、目标、内容、方法等，对这些要素进行专门的理论解析，从而促使农村职业教育治理对象精准化，治理目标区域化、治理内容深度化、治理方法综合化。另一方面，要在“治理”的基础上，进一步拓展思路，可以进一步围绕农村职业教育治理体系与治理能力两个核心点，基于系统论视角，构建治理逻辑、治理体系、治理能力、治理成本、治理环境“五位一体”的治理框架。同时，要加快对农村职业教育治理现代化的实践理路和实践价值的深入探讨，明晰农村职业教育治理现代化的话语体系表征为什么逻辑、什么风格与什么特征，包含了哪些具体内涵和范畴等。

(二)加强中国农村职业教育治理研究的跨界融合

随着全球化、后工业化进程，社会治理模式开始走向领域融合的趋势，[66]教育融合治理也将成为新时代中国教育现代化的发展趋势[67]。跨界融合治理势必会成为农村职业教育治理研究的新动向。这就要求未来我国农村职业教育治理研究，一是要构建农村职业教育治理的跨学科集成体系。相关研究要打破学科障碍进行不同领域主体的多视角研究，以教育学为基点，将地理学、政治学、生态学、文化学、经济学、社会学等学科整合，对农村职业教育治理当中的区域均衡发展、农村经济发展、农村劳动力转移、农村社会转型及农村文化建设、生态文明建设等问题进行多学科视域的综合性分析，促使各学科能够在跨界融合的基础上发挥各自优势，更好地解决农村职业教育治理的内生性、外源性与共生性问题。二是要建立各领域机构间的合作共享平台。中国农村职业教育融合治理要想取得进步，必然要求不同领域机构的研究者在基本问题上达成共识，进而促进学术研究意义的共享。因此，农村职业教育治理要联合各科研机构、各学科成员，参与渗透至实地的治理过程中，弥补并创新现有的治理模式，实现不同学科间治理主体的跨界融合，建立合作共赢的“学术共同体”，进而形成高效运转与丰富多彩的学术生态圈。

(三)凸显中国农村职业教育治理研究的本土话语

随着我国经济社会的不断发展，原来农村地区的基本性质、根本问题等将发生巨大改变，乡村社会的结构会出现分化和多样化的趋势。[68]为此，凸显中国农村职业教育治理的本土话语体系将成为另一种发展趋势。未来，一要推动中国农村职业教育治理的微观实证研究，特别是要注重对中国农村职业教育治理过程中具体问题、现实问题、基层问题展开田野调查，产出具有说服力和数据支撑的研究成果。二要持续探索中国特色农村职业教育治理体系。研究者要在准确理解西方治理理论的基础上，考虑中国农村职业教育治理的实践，将中国情境下的政治制度、教育制度、治理体系、治理能力与治理机制等国别差异性体现出来，对农村职业教育治理的体系建设、能力发展、人才培养等核心主题展开深入的理论分析与实践探索，以此构建中国特色的农村职业教育治理理论，让农村职业教育治理研究走在农村职业教育与经济社会发展的前面；让农村职业教育能够真正回归到农村的田坎上、农民的心坎上与农业的命脉上；让农村职业教育与农村经济社会发展能够跨界协同与融合共生发展。