张掖市甘州区草原补奖政策落实成效及建议

冯秀娟，王鸿盛，魏玉兵，孙鉴弘，姬宏伟，童建伟

（1.张掖市甘州区畜牧兽医工作站，甘肃 张掖 734000；2.张掖市甘州区平山湖蒙古族乡畜牧兽医站，甘肃 张掖 734000）

张掖市甘州区位于甘肃省河西走廊中部，南依祁连山，北邻内蒙古阿拉善右旗，国土面积3 661 km2，其中天然草原16.966万hm2，可利用草原面积13.28万hm2。甘州区天然草原主要分布在平山湖蒙古族乡，按照甘肃省青藏高原区、黄土高原区和西部荒漠区三大草原区域划分，甘州区平山湖蒙古族乡草原属西部荒漠区，可进一步细分为干荒漠草场、山地荒漠草场、荒漠化草场、山地草原草场、山地草甸草场、高寒草甸草场6种类型[1-3]。该区域草原生态环境比较脆弱，严重缺水、干旱，牧草多样性和长势差，用于放牧的草原植被覆盖率较低，不能满足牲畜大群体放牧，生产利用价值不高，综合经济效益低下。

1 甘州区草原补奖政策落实情况

甘州区于2011—2015年实施第一轮草原生态保护补奖政策，将13.28万hm2生态脆弱、自然条件恶劣、草场退化严重、不适宜牲畜放牧的天然草原全部划为重点禁牧区，补助33元/hm2，按照区、乡、村、社四级草原生态保护监管机制，明确全区草原禁牧区域、面积、时间、管护人员和管护措施，禁牧5年来共向牧民发放草原补奖资金2 255万元。2016—2020年，在实施第二轮草原生态保护补奖政策时，甘州区继续坚持“全面禁牧”原则，将13.28万hm2天然草原划定为禁牧草原，补助标准较第一轮增加了25.05元/hm2，每年禁牧补助资金为771万元。2011—2020年，通过10年时间实施草原生态保护补助奖励政策，本着“权属明确、管理规范、承包到户、长期不变”原则，对13.28万hm2可利用天然草原全部承包到户，共计颁发《草原使用权证》3份、《草原承包经营权证》303份，签订草原承包合同909份。

2 草原补奖政策实施成效

2.1 草原生态环境得以改善

自草原生态补奖政策项目实施以来，草原重点牧区开展了基本草原划定工作，草牧业、粮改饲、祁连山草原生态综合治理等一系列草原畜牧业各项惠农政策得到进一步落实。借助一系列项目的实施，牧民保护草原生态的意识不断提高，通过修建草原围栏、牧区饲草料基地、草原管护房、草原治虫灭鼠、退化草地补播改良等措施，草原管、建、用和责、权、利得到了有机结合，初步确立了“谁承包、谁建设、谁管护、谁受益”的原则，天然草原植被得以休养生息，草地生态逐渐呈现出良性循环，全区草原生态环境有了很大改善。

2.2 牧民收入得到保障

2011—2020年，通过两轮草原补奖政策的实施，共计向牧民发放草原补奖资金6 110万元，牧民政策性收入由2011年的1.49万元/户提高到2020年的2.53万元/户。同时，通过政策引导和技能培训，牧民逐渐转变发展思路，愿意接受新知识和掌握新技术，生产方式由传统放牧向收入更高的非农行业转变，进一步解放了劳动力，拓宽了收入渠道。

2.3 牧业生产方式加速转变

草原补奖政策实施以来，甘州区按照“禁牧不禁养、减畜不减收”的原则，通过政策宣传、典型带动、资金扶持、贴息贷款等手段，引导牧民由传统放牧方式逐渐向集约化、规模化、标准化舍饲养殖转变，培育地方特色品牌，促使畜牧业生产方式转型升级，走现代化畜牧业发展路子，在保护草原生态的同时，提升养殖经济效益，促进牧民持续增收。目前，草原补奖政策实施乡镇平山湖蒙古族乡以羊产业为抓手，凸显蒙古族文化特色和沿山地域特色，培育出“平山湖”肉羊品牌，从饲草基地建设、标准化养殖、品牌打造等环节延伸羊产业链，已建成红沙窝异地育肥基地一处，吸收当地牧民90多户发展高效舍饲养殖，加快了畜牧业转型发展的步伐。

2.4 牧民保护和治理草原生态环境的意识不断增强

通过2011—2020年两轮草原补奖政策的实施，牧民能深刻认识草原禁牧政策的落实对促进当地产业结构调整、巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的重要性，把保护草原、治理生态变为落实政策的自觉行动和今后产业转型升级发展的主攻方向。同时，平山湖乡作为甘州区唯一少数民族乡镇，毗邻内蒙古阿拉善右旗，通过实施草原生态保护补助奖励政策，增强了牧民守土护边的责任意识和草原保护意识，有力推动了民族团结进步和社会和谐发展。

3 存在的问题

3.1 牧民草原禁牧思想认识不到位

虽然大部分牧民草原生态保护意识有了较大程度地提高，但仍有个别牧民对禁牧政策的实施认识不够，认为草场只要合理利用就能得到恢复，没有必要全面禁牧，甚至有极少数牧民不顾禁牧政策，仍有在禁牧草场上偷牧的现象，给禁牧工作带来了一定压力。

3.2 禁牧后牧民后续产业支撑乏力

甘州区平山湖是蒙古族乡，牛羊养殖收入是蒙古族牧民的主要生计来源。实行禁牧政策后，由于牧民文化程度不高，缺乏从事其他行业的劳动技能，虽有人员外出务工或转业，但就业转业空间仍然比较小，基本从事一些体力劳动工种，外出务工收入偏低。此外，地方后续产业发展支撑乏力，在短期内发展适合牧民从事的产业较为困难。

3.3 草原修复存在不足

近年来，通过进一步落实草原畜牧业各项惠农政策及实施围栏封育、鼠虫害防治、沙化草地补播改良等一系列措施，部分退化草原植被状况明显改善，但由于天然草原面积大、范围广，分布区域地势复杂、降水量稀少，草原投入历史欠账多等原因，甘州区草原生态保护修复还存在退化面积大、治理面积小，治理不彻底、修复不完善，投入严重不足等问题。同时，禁牧后也为草原鼠类活动提供了充足的食物来源和躲避天敌的有利条件。加之受草原面积大、管护人员少等因素的影响，草原禁牧后管护难度大，近年来草原鼠害防治措施落实滞后，导致天然草原鼠害泛滥。

4 对策及建议

4.1 加大草原生态保护政策宣传引导力度

2021年是甘肃省第三轮草原生态保护补助奖励政策实施的开启之年，在总结前两轮草原补奖政策实施成功经验的基础上，应进一步加大宣传引导力度。通过走访入户解读、召开村民大会引导、村社宣传栏和牧民微信群宣传等多种方式开展草原补奖政策和相关法律法规的宣传引导，全方位、多角度宣传落实草原补助奖励政策的益处和违法破坏草原的利弊，从思想认识上提高群众对草原生态环境保护的重要性认识，提高牧民参与草原生态保护的积极性，让牧民成为草原补奖政策的受益者和草原保护的监管员，为第三轮草原生态保护补助奖励政策接续实施打下良好基础。

4.2 持续强化草原监督管理体系建设

应进一步完善草原监管的实施办法和制度，建立健全草原监理体系，强化区、乡、村、社四级草原监理队伍建设，明确岗位职责，建立草原禁牧、草畜平衡动态管理和草原监管责任制以及禁牧减畜核查机制，逐级签订监管责任书，全面落实监管责任，对牲畜核减及禁牧封育进行有效监管。同时，加强草原监测和管护的基础设施建设，配备相关设施设备，增加村级草原管护员人数，提高管护员工资待遇，进一步强化草原管护和监督执法力度，确保补奖政策成效显著。此外，依法加强草原征占用管理，严格落实草原征占用审核审批制度，及时发现并纠正处罚违规放牧、偷牧行为，保障草原生态环境良性发展。

4.3 加快转变畜牧产业发展方式

在第三轮草原生态保护补助奖励政策实施中，要与当前乡村振兴战略推进有机结合，突出产业发展在乡村振兴战略中的基础地位和首要位置，把实施第三轮草原生态保护补助奖励政策融入到当地产业发展中，作为乡村振兴战略重点工作推进，立足“三新一高”产业发展要求，助推当地畜牧产业转型升级，大力发展舍饲新型畜牧业，彻底转变传统种养理念。积极推广牛羊草食畜牧业异地育肥养殖模式，探索建立“专业合作社+养殖户”的产业化发展模式，大力推广高效生态科学养殖技术，通过品种改良、疫病防治、饲草种植、秸秆饲料化综合利用等实用新型技术应用，引导牧民开展适度规模舍饲养殖，提高养殖效益。同时，借助平山湖蒙古族文化特色，充分挖掘民族地区羊产业价值，大力开发羊产业下游端产品，进一步延伸产业链条，做大做靓“平山湖”肉羊品牌。此外，充分借助网络带货营销模式，开拓线上线下销售渠道，提升产品市场占有率和知名度，不断增加牧民羊产业收入，确保牧民“禁牧不禁养、减畜不减收”[4]。

4.4 大力培育后续产业

依托甘州区平山湖蒙古族乡独特的资源禀赋和民族特色，以乡（镇）或村级组织为“领航员”，通过招商引资、合资共建、能人领办、牧民入股等方式，紧紧围绕平山湖大峡谷景区旅游产业，发展旅游服务产业，吸纳牧民参与到当地旅游产业中来，共享旅游业带来的红利。结合当地产业发展实际，加大牧民劳动力技能培训力度，充分挖掘当地蒙古族餐饮、地域文化发展潜力，突出蒙古族文化特色，引导牧民开展特色餐饮、民俗文娱、民族文化展览等生产经营活动，实现旅游产业与特色文娱产业同频共振、耦合发展，拓宽牧民增收渠道，让牧民真正成为“有技能、有产业、能致富”的新型居民[5]。