国土空间规划体系下的村庄规划

姚裴杰

（湖南弘毅规划设计有限公司，湖南长沙 410000）

近些年，我国农村建设逐渐加快，农村的建设发展成为各地相关政府部门的重点发展战略之一，很多地区都加快了村庄规划，特别是国土空间规划已经成为实现乡村振兴最为重要的环节。传统的村庄规划重点集中在村庄建设用地等方面，缺少对于整个区域的统筹规划，而立足于国土空间规划体系背景下进行村庄规划，能够实现全域空间用途管制，可以确保乡村建设具有法定依据，有效解决传统村庄规划中存在的问题。

1 国土空间规划体系下的村庄规划概述

1.1 编制背景

从党的十九大报告中关于乡村振兴战略的内容可知，想要进一步推动乡村振兴发展，最为关键且最为基础的内容就是要实施更加科学合理的村庄规划。从2019 年颁布的《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》可以得知，村庄规划具有法律效力，需要统筹安排各个方面，是农村开展相应工作建设、进行国土开发保护及乡村项目建设许可、实施国土空间用途管制等方面的指导依据[1]。村庄规划时，主要是以一个或多个行政村作为规划单元，并将行政村作为乡镇政府整体村庄规划的一部分进行详细编制，之后将编制后的村庄规划上报给相应政府部门审批。随着社会的发展，国土空间规划编制时的重点也有所变化，从以往以物质和技术为重心转变为以人民为中心、生态优先、保护优先、高质量发展的新农村建设规划。

1.2 内容

国土空间规划下的村庄规划内容可以归纳为“一明确、六统筹”。“一明确”是指明确近期所要建设的项目，即短期内所要实施的建设内容，如生态修复整治、农田整治、垦造水田、拆旧复垦、历史文化保护、产业发展、基础设施和公共服务设施建设及人居环境整治等项目。“六统筹”主要包括以下内容。1）统筹村庄发展目标，即将相应约束性指标落到实处；2）统筹生态保护修复，即建立生态保护红线，确定生态空间控制规则；3）统筹历史文化传承和保护，即进一步挖掘历史文化资源，明确其中特色，建立村庄景观风貌要求；4）统筹耕地及永久基本农田保护，即确定永久基本农田和相应的整备区，明确农业空间管制的规则和标准；5）统筹产业及建设空间，即明确产业发展空间、农村住房、基础设施和公共服务设施、划定有条件建设区；6）统筹村庄安全及防灾减灾，即对不同灾害进行预防。

2 村庄规划存在的问题

1）以往自然资源部门所编制的村庄规划主要集中在对村庄土地的应用方面，缺少对整个产业发展的指导性意见，所以无法进一步推动村庄建设的深入发展。另外，受到过去土地利用规划总体方案下村庄规划的限制和影响，现有村庄规划的监管比较困难，如空心房、一户多处宅基地、废弃的畜禽圈舍等。

2）从以往自然资源部门编制的村庄规划情况来看，主要采取的是城市规划的方式，重点集中在建筑形态设计方面，缺少对区域性村庄发展的总体规划，与所在区域农民生活不相匹配，所制定的村庄规划合理性及可行性不足，极大地影响了村庄规划的最终效果，对农民生产生活造成一定影响。

3 国土空间规划体系下的村庄规划编制

3.1 编制原则

3.1.1 以合理规划作为引导

以国土空间规划体系为基础进行村庄规划时，具体规划人员务必要充分考量现代社会的发展需要，体现出生态化要求，进一步提升对规划过程的监管，要将以往国土空间规划未落实的指标落到实处[2]。为了进一步提升整个区域的土地利用率，规划人员要整合用途管制和生态修复等措施，从而营造出生产空间集约高效、居民宜居的生活氛围，推动乡村振兴战略目标的实现。

3.1.2 以产业发展作为驱动

在村庄规划建设时，要充分体现产业发展的重要作用，不断完善区域性产业发展建设，确保其满足美丽乡村建设的标准，同时全方位提升农民的生活水平和经济效益。在产业规划过程中，规划人员要站在村庄发展的角度，秉持统筹发展的理念，充分发挥出区域性特色，进一步提升区域相应资源的利用率，保证区域内村庄建设和生态环境之间的平衡，在保证区域性整体经济发展的同时，确保绝大部分农民的收益有所提升。

3.1.3 以用途管制作为保障

在区域性村庄规划过程中，要充分遵照国土空间用途管制的基本要求，避免对生态环境造成影响。要在产业发展建设的标准下对产业发展、公共和基础设施、居民点建设、生态保护和文化传承等用地情况进行统筹规划，将国土空间规划和其他方面发展充分融合，有效控制项目建设规模。特别是在明确村庄建设用地指标过程中，设计人员要以村庄的类型、后续发展情况为核心，提升村庄土地利用率，从而确保各方面项目规划工作可以顺利实施。

3.2 编制要求

3.2.1 合理布局村庄用地

3.2.1.1 完善相应管理机制

确保村庄规划和土地规划相融合、相匹配，是落实村庄规划的关键。要增强对区域村庄土地的监管，完善相应流转机制，严格落实一户一宅机制，确保村庄用地的高效性，最大限度降低村庄土地浪费。

3.2.1.2 统一技术底图

以第三次全国国土调查结果作为标准，统一采用2000 国家大地坐标系，参照村庄资源相应数据调查结果，建立整个区域的实时数据信息平台，对村庄实施动态监测，以此为基础绘制出村庄规划“一张蓝图”。

3.2.1.3 准确划分村庄土地类型

严格遵照国土空间规划“三区三线”的基本规定，加强村庄土地集约应用，建立村庄留白机制，在有效保护村庄历史文化用地的同时，大力开发村庄新兴产业用地，进一步提升村庄用地的弹性空间，合理规划村庄用地，实现村庄空间的优化布局。

3.2.2 合理引导村庄产业发展

在村庄规划过程中，要实施国土空间的“双评价”，即国土空间开发适宜性评价和资源环境承载力评价，并在此基础上以三产融合发展作为指导思想进行村庄产业布局规划。具体实施过程中要遵照“田园综合体”和“一村一品”的基本思路，以村庄第一产业发展作为核心、以农业特色产业开发为主导，深入挖掘村庄特色历史文化，最终形成村庄二、三产业协同发展的完整产业链，如建立“油菜花种植+菜籽油加工厂+油菜花摄影基地”为一体的村庄产业发展模式。

3.2.3 推动国土资源可持续发展

科技水平的快速提升，为进一步推动国土资源可持续发展奠定了重要基础。相关工作人员要以国土资源规划和利用作为指引，积极引入全新勘查技术，从而实现国土资源的集约化管理。为了确保先进科技能够充分发挥价值，相关人员要做好相应推广工作，以资源节约和环境保护作为关键点，进一步提升国土资源利用水平。随着近些年信息技术的快速发展，在推动国土资源可持续发展过程中，可以充分利用互联网信息技术建立网络共享平台，以平台为基础实现相应数据信息的共享，不但能够提升国土资源开发利用率，而且可以确保相应规划管理制订的有效落实。例如，在土地资源规划过程中，利用更为先进的遥感监测技术制订出不同的比例尺（如1 ∶10 万、1 ∶5 万等）及针对性的技术路线[3]。

3.2.4 保证规划编制的开放性，积极引入公众意见

想要确保所编制的村庄规划具有可执行性，不但要确保规划内容的准确性和实用性，还要得到村民的理解和支持，确保其能够在土地利用时具有较好的自觉性，因此要保证规划编制的开放性，积极引入公众意见。要确保整个规划过程（包括资料收集、方案实施、确定规划内容、确定规划目标、诊断区域问题等）都有村民参与其中，对其提出自己的意见。采取村民参与式规划编制可以对村民进行土地应用方面的科普，通过多方面的沟通交流使村民对村庄资源有更为科学的认知，进一步加强村民的凝聚力，推动村民自治。通过多轮的讨论和协商，能够使村民的意见充分表达出来，使规划人员和村民之间达成最终的共识，体现出村民的主体地位[4]。

3.2.5 生态保护红线方案的划定

3.2.5.1 确定生态保护红线的类型

在生态保护红线类型确定过程中，要以生态功能重要性及敏感性等级评价结果作为参照，最终确定为如下4 种类型：1）将水源涵养服务功能高的生态保护红线区纳入水源地保护及水源涵养功能红线；2）将禁止开发区内的沿海基干林带一级保护区纳入海岸保护与灾害防护红线；3）将生物多样性维护等级高的生态保护红线区域纳入生物多样性维护功能红线；4）将水土保持服务功能高和水土流失敏感性高的区域纳入水土保持与水土流失防治功能红线。

3.2.5.2 生态空间及生态保护红线的调整

以生态保护红线类型划分结果为基础，完成矢量化之后实施数据聚合及破碎斑块处理，0.5 km2以下的破碎斑块要作为其他生态空间进行处理[5]。

3.2.5.3 生态空间和生态保护红线落界

将所划定的生态空间、生态保护红线等和行政区划进行匹配，从而确保生态保护红线和生态空间准确落界到市、区、县上，同时要准确核定相应比例，以此为基础才可以实施生态空间和生态保护红线的勘界。

3.2.6 进一步增强弹性，探索“留白”

以国土空间规划体系为基础的村庄规划，相应规划人员务必要遵照“弹性”的基本理念，加大对“留白”区域的观察力度，对其进行深入分析。其中“弹性”是指在村庄规划编制过程中需要严格控制当地建设用地机动指标小于5%，例如对于一些居民居住地、公共建设区域、新兴产业建设用地等要实施全方位应用。另外，要以现阶段及短期内农村发展情况为基础，建立可行性较强的“留白”发展机制，对于那些短期内无法实施建设的用地，现阶段一定要明确这些用地的用途，而规划用地性质的可暂时不用确定。在实施项目建设及规划时，需要严格控制具体的落实指标，对于所用土地属性实施科学划定，在获取相应管理部门审核批准后及时更新完善数据库系统。相应规划设计人员要遵照综合性规划设计的基本理念加强整个区域整治的科学性，最大限度地发挥城乡建设用地增减挂钩等相应政策的作用，在充分考量投资、交通等各方面的基础上，形成多规合一的政策统筹机制平台，从而确保多方面资本可以最大限度地发挥作用，能够推动农村项目建设发展，从而实现乡村振兴的战略目标。

4 结语

国土空间规划体系下村庄规划编制对于科学合理地实现乡村振兴战略目标具有重要意义，科学合理的村庄规划对区域经济发展具有非常关键的推动作用。因此，各个地区的规划机构及人员需要对国土空间规划体系下村庄规划实施科学分析，重点实施永久基本农田布局、生态红线划定、用途分区、村庄内部建设用地的布局和村庄产业布局等内容，从而确保所规划编制方案的合理性、可行性，以此为基础推动我国乡村振兴战略目标的实现。