乡村振兴背景下临沂市土地流转问题探析

李 梅

（烟台大学经济管理学院，山东烟台 264005）

乡村振兴，产业兴旺是重点。在农业向产业化、规模化、现代化方向发展过程中，土地流转是基础。2017 年，党的十九大首次提出实施乡村振兴战略，描绘了“三农”工作的美好愿景；2018 年，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》，对实施乡村振兴战略作出阶段性谋划；2021 年中央一号文件提出全面推进乡村振兴，走中国特色社会主义乡村振兴道路，明确指出第二轮土地承包到期后再延长30 年，保持农村土地承包关系稳定并长久不变，不断加强土地流转服务体系建设等。以上这些举措使农户有了更长久稳定的地权。

山东省作为一个农业大省，是研究土地流转的重要代表区域。截至2020 年底，山东省土地流转面积275.26 万hm2，土地流转率达到44.7%。临沂市是农业大市，其整体的农业发展水平处于山东省的平均水平，因此具有较好的代表性[1]。近年来，临沂市一直聚焦“在打造乡村振兴齐鲁样板中走在前列”的目标定位，依托浙江大学山东（临沂）现代农业研究院等资源优势，在2020 年山东省对市乡村振兴战略实绩考核中，临沂市取得山东省第1 名的好成绩。为更好地保障农民的土地权益，释放土地制度改革的红利，本文对临沂市土地流转过程中出现的问题提出针对性的建议，以期进一步助推乡村振兴战略的实施。

1 土地流转模式

1.1 “互联网+土地流转”模式

随着土地流转交易的不断增加，单纯依靠政府调整土地流转市场的方式已经无法满足当前市场的需求。信息化的迅猛发展为土地流转模式的创新带来了新契机。临沂市费县为积极响应“引导土地规范有序流转，创新土地流转经营模式”的政策号召，努力构建“上下联动，全线服务”的信息发布机制，在尊重民意的前提下，积极利用“互联网+”，与湖南土流信息网签订战略合作协议，实施政企联手，落地实施PPP 政企合作土地流转项目。此外，临沂市费县还依托国内最大的土地流转综合服务平台，不仅为土地流转提供全方位的服务，而且有效缓解了农村土地流转服务需求与政府资金、技术等要素供给失衡的矛盾。

1.2 土地股份制合作模式

土地股份制合作模式的核心要义是“土地变股权，农民变股东”，即农民自愿将自己的土地入股，并按照一定期限获取分红[2]。临沂市莒南县道口镇为加快农村发展、推进乡村振兴战略，对整村土地入股模式进行了有益探索：以合作社为基础，由村两委主导、供销社参与，把土地变股份、让村民当股东，并成立了临沂市首家整村土地入股的土地股份专业合作社，形成了“土地入股+整建制托管+农业保险+盈余分红”四位一体的土地股份制合作模式。该模式不仅破解了土地制约的难题，促进农户与集体的双增收，而且为加快推进乡村振兴战略打下了坚实的基础。

1.3 新型农业经营主体承接模式

为推动农业适度规模经营，加快农业现代化的进程，以农民专业合作社、农业龙头企业等为代表的新型农业经营主体已成为新时代促进乡村产业振兴的中坚力量[3]。截至2020 年底，临沂市依法登记注册农民专业合作社26 253 家，同比增长2.2%，发展数量居山东省第三位。培育新型农业经营主体需要大量土地集中，土地集中的关键是土地流转。例如，临沂市兰山区鑫农果树种植农民专业合作社承接农户土地流转 133 hm2，建立生产基地，按照企业要求实施标准化生产，形成“龙头企业+合作社+基地”三位一体的农业产业化经营模式，从而实现了“农民受益，企业乐意”的双赢诉求。

2 土地流转中存在的问题

2.1 农民对土地流转认识不足，政策宣传不到位

受生产力水平的限制，农村大部分农民文化水平普遍偏低，对事物的认知水平有限，土地是他们最基本的生活保障。加之“恋土情结”的影响，新土地政策的出台更让农户意识到土地的宝贵性，但由于各级政府部门对土地政策的宣传力度不够，农户对土地流转的认知不足，对土地流转的积极性不高。同时，基层政府对土地流转相关政策的宣传、解读不到位，使得农民对土地流转承包手续办理等相关的土地流转政策不了解，从而在一定程度上阻碍了土地流转的进程。

2.2 土地流转中供需矛盾突出，土地流转效率低

土地是农民最重要的生活来源，农民的生活离不开土地。结合当前土地流转政策和农户自身情况，土地流转对于出租方和承租方来说是一种双赢的选择。经调研，在现实生活中却存在一些农户的土地租不出去、土地的需求方出现租不到土地的情况。这主要是因为出租土地的农户希望以较高的租金把土地租出去，但是对于承租方，租入的土地除了受季节条件、市场价格的影响外还要承担土地细碎化整合所支付的费用，因此承租方希望租金越低越好[4]。这导致土地在流转过程中出现供需矛盾突出、土地流转效率低等问题。

2.3 土地流转机制不健全，流转行为不规范

从正规土地流转程序角度出发，土地流转时需要出租方和承租方在土地流转信息对称的前提下，通过专门的土地流转服务机构对土地价格进行科学合理的评估，并经双方协商一致后签订流转合同，在合同期内流转双方的权益受到法律保护[5]。然而在实际的土地流转过程中，由于农民文化水平较低，以及对土地流转相关政策缺乏认知，农户之间在土地流转时通常以口头形式约定，即使出租方与承租方之间签订土地流转合同，但受到“乡情”的影响，合同约定的条款不够明确，土地流转手续不够完备，合同签订形同虚设。这一系列问题会造成土地流转的主体缺位、土地纠纷问题频发，最终导致农民权益受损。

2.4 农村社会保障体系不完善，农户土地流转意愿低

农户土地流转意愿不仅受到自身条件、家庭特征的影响，而且受到社会保障体系的制约。但是目前农村的社会保障体系仍然不完善，农民的医疗、养老、生活等经济来源主要依托土地资源，加之农民受传统“恋土情结”的影响，更不愿意把手里仅有的土地流转出去[6]。随着工业化、城镇化进程的加快，大量农村剩余劳动力进城务工，但由于他们的文化水平偏低、缺乏职业技能，这些进城务工农民很难获得城市户口，子女的教育、医疗等问题缺乏保障，加之农户享受到国家惠民补贴的政策福利，部分农民害怕土地流转后会损害自身利益，因此他们会把自己的安全感寄托在土地上，不愿将土地流转出去。

3 强化土地流转政策建议

3.1 加大政策宣传力度，提高农户思想认识

农户对土地政策的思想认知和流转意愿直接影响了农村土地流转的进度。1）在政策的宣传方面，应通过报纸、新媒体等方式不断拓宽政策的宣传渠道，使国家最新的农户种植补贴、农户机械购买补贴等好政策落到实处；2）基层政府可选派专职工作人员带着政策走进田间地头，加强对农户的正确引导，使农户能够真正解读国家的好政策；3）相关农业部门可定期组织农户参加政策解读的宣传讲座，使农户意识到参与土地流转的必要性，进一步提高农户对土地流转的认知水平，这对于促进土地流转的规模化经营、规范化发展具有十分重要的现实意义[7]。

3.2 加强土地流转规范引导，促进土地流转规模化

随着工业化、城镇化和农业现代化进程的推进，适度规模经营已经成为新时代农业发展的必然趋势。同时，国务院印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》突出了引导农村土地有序流转，促进土地流转向规模化、规范化发展的重要性。因此，政府应努力营造本区域内农户积极参与土地流转的良好氛围，并根据实际情况设立处理土地流转纠纷的职能部门，积极主动地为参与土地流转的农户提供优质服务；各级政府有关部门要加强对农民专业合作社、农业种植大户等新型农业经营主体的示范和正确引导，鼓励这些新型农业经营主体积极探索符合本区域特色的土地流转新模式，最终达到农民增收、农业增效、农村富裕的目的。

3.3 构建土地流转配套机制，强化土地流转监管力度

农业属于弱质产业，因此建立和完善政策性农业保险十分必要。这需要各级政府相关部门进一步扩大政策性农业保险的补贴覆盖面，对一些偏远欠发达地区的农户建立多层次的社会保障体系，使更多的土地流转优惠政策向欠发达地区倾斜，同时将土地流转的监管责任落实到个人[8]。为此，要努力做到以下3 点。1）在土地流转之前，要在土地流转合同中明确双方责任主体的权利与义务，做好档案的保管工作，保证合同双方的合法权益；2）在双方履行合同的约定时，要定期做好土地流转的公正、公开工作，同时发挥群众的监督作用；3）在土地流转工作展开后，为防止合同违约或因经营不善造成的损失，需要在有条件的地方建立风险保障金制度，切实维护群众的根本利益。

3.4 继续完善社会保障制度，提高农户土地流转意愿

为解决农户土地流转的后顾之忧，提高农户土地流转的意愿，要继续完善农村养老、就业等社会保障体系建设，解决农民心中最担心的问题[9]。1）继续实施并提高新型农村社会养老保险政策的宣传力度，设置更加灵活的参保缴费方式，提高农户的参保率和养老金的补贴额，增强农户参与土地流转的信心[10]。2）有关部门应加强与城镇企业的合作，组织农户开展职业技能培训，为农户提供就业指导服务。3）努力破除城乡二元结构体制壁垒，不断创新人口管理模式，让农民成为市民，使其土地流转的意愿进一步提高，土地流转的空间将进一步加大[8]。

4 结语

土地流转不仅可以为农民带来工资性和资产性的双重收入[11]，而且可以在提高农村土地利用率的同时进一步促进农业向规模化、集约化、现代化的方向发展，因此具有十分重要的现实意义。虽然在实际的土地流转过程中仍存在土地供需矛盾突出、政策宣传不到位等问题，但只有农户、政府及企业等多方助力才能从根本上使土地流转“活”起来，真正发挥土地流转在乡村振兴战略中的积极作用。