我国经济林资源管理现状及产业发展对策

孙中元，胡静宜，杨德顺，吕洪岩，徐 昕，贾 伟，胡胜云

（烟台市森林资源监测保护服务中心，山东烟台 264000）

经济林作为森林资源五大林种之一，在我国林业产业中有着举足轻重的地位。自改革开放以来，我国政府在财政、技术、政策等方面给予强大支撑，经济林产业逐渐壮大，经济林的面积和范围不断扩大，林果资源丰富了人们的饮食结构[1]。经济林树种可以生长在丘陵、山地立地条件较差的地方，可以作为造林树种进行栽植，既可以保持水土，又可以促进农民增收，产业优势明显，是林农脱贫致富的重要途径。市场经济体制下，经济林产业呈现出了无序发展的状态。相关数据统计显示，截至2018 年，我国经济林种植面积超4.15亿hm2，包含水果在内的经济林产品产量达1.87 亿t[2]。

2020 年，国务院办公厅印发了《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》，对耕地保护提出了更高的要求。笔者通过梳理法律条文及实践现状，审视、分析了当前经济林、园地、耕地之间的发展、保护、转换及管理现状，发现在经济林、园地及耕地管理中普遍存在诸多问题，急需引起相关部门的重视，并提出针对性的建议对策，以达到促进经济林资源良性发展及保障耕地安全的目标。

1 经济林资源管理存在问题

1.1 部门定义重叠问题

园地定义出自《土地利用现状分类》（GB/T 21010—2017），是指种植以采集果、叶为主的集约经营的多年生木本和草本植物，覆盖度在0.5 以上的或每667 m2株数大于合理株数70%以上的土地，包括果园、茶园、橡胶园、其他园地，园地是与林地、耕地同一等级的土地[3]。但是，《中华人民共和国土地管理法》中农用地的分类包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等，并不包括园地。由此可见，法律与国家标准对土地分类呈现出不一致的 问题。

经济林定义出自《中华人民共和国森林法》，是指以生产果品、油料、饮料、调料、工业原料和药材等林产品为主要目的的森林，经济林地具备“乔木林地”属性，在统计森林覆盖率时核算在内。经济林地具备“林地”“森林”属性，受到《中华人民共和国森林法》的保护，尤其在林地征占用方面，严格意义上均需要出具合法手续。经过调查发现，在我国北方经济林重点区域，以苹果、板栗、梨树、桃树及樱桃等为代表的林果资源是核算在森林覆盖率之内的，而且占据了较大的比例。

由此可见，园地和经济林在位置上、定义上既有重叠又有差别。同一块地，林业和草原部门可能认定为经济林地，纳入林地保护利用规划；自然资源部门可能认定为园地，纳入土地利用规划。在目前“多规合一”的形势下，必然会为“融合”带来困难。在面临土地占用时，园地、经济林地概念界定不清，会面临征收税费和补偿金额不同的问题，易引发社会矛盾，也会给相关管理部门带来困难。

1.2 园地耕地冲突问题

相较于小麦、水稻等粮食作物，林果资源能够带来更高的收益，一般是种植粮食作物的5～10 倍，尤其是特色林果业，在脱贫攻坚中发挥着巨大作用，是经济欠发达地区农民致富的重要手段。但同时也发现，水果产区果树栽培种植近年来呈现无序状态，果农自主性过强，盲目扩大种植规模，易导致果树栽培与耕地保护发生矛盾冲突。《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定，禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼，但相关法律、条例却没有明确耕地能否可以种植果树和违法处罚条款，给耕地、基本农田保护留下了隐患。

生产实践中常发现农民法律意识淡薄，对耕地和基本农田认识不到位，仅重视眼前利益，忽略了耕地安全，盲目种植果树，造成既定事实后，地方上肩负耕地保护的国土资源部门也处于被动状态。如果侵犯了基本农田，威胁到“耕地保有量”，理应受到相关法律的处罚。农民种植的自主性、盲目性给园地、耕地资源的管理增加了难度，在当前耕地保护愈加严峻的情形下，规范经济林果资源发展迫在眉睫。

1.3 资源保护执法问题

经济林树种行政管理和归口统计上多属于农业主管部门，如种植果树属于种植业，该行业在国家层面属农业农村部种植业管理司管辖，在省、市、县多属农业部门管辖，少数地区属林业部门管辖。农业部门鼓励发展林果业，负责园地土壤质量管理，制订林果业高质量发展计划。

但依据《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国森林法实施条例》，林业部门在法理上掌握着园地上林木资源的采伐、征占用等许可权，在发生非法占用经济林地资源、砍伐林果资源时，林业执法就会发挥作用。多数情况下，农民出于市场需求、利益考量，种植结构调整会有较大的自主性，砍伐自家园地上的果树时有发生，给执法带来困扰。不同于生态公益林，经济林执法范围、强度不易掌握，执法过强对产业发展不利，过弱对林地保护不利。

因此，经济林地受到《中华人民共和国森林法》的保护，林地保有量要求“不能减少”；果树作为农作物的一种，受到农业部门的高度重视，鼓励大力发展名优特产果品。

1.4 未来产业发展问题

调查中也发现，果树栽培区主要分布于丘陵、山区，存在劳动力年龄结构整体偏大和劳动力匮乏的问题，果树资源难以实现集约化管理，部分果园呈现出低产低效及老龄化的问题[4]。随着城镇化进程加快，农村人口往城市迁移，园地荒废，难以及时复垦成耕地资源，农村园地资源及经济林的安全问题也将浮出水面，预计未来10～15 年后，我国可能面临果树资源土地流转问题，果树资源面积、产量难以保证。在当前复杂的国际环境下，加强用地规划，实现林果业健康发展同时兼顾耕地安全是当前面临的一个重要问题。

2 经济林资源良性发展相关对策

2.1 准确定位园地概念，完善法律标准

从根本上看，园地和经济林在定义上、空间上的冲突，园地和耕地在使用方面的冲突，园地保护依据的匮乏，国土、林业、农业部门间的分歧，更多原因在于针对园地的定性、法律法规，缺乏清晰明确的定位。因此，建议立法部门、标准制定部门能够准确定位园地，完善法律保护，确保园地安全。同时，明确耕地和园地之间的转换、管控规则，严格明确耕地的保护和种植结构调整之间的关系。针对园地上经济林资源采取抚育采伐更新措施，探讨简化或取消其采伐许可制度可能性；针对耕地、基本农田已存在林果资源的情况，需按照不同地区经济林产业结构、功能布局，探讨其存在的合理性，在稳定基础上探索保留、退出可行性方法；明确违法处罚条款，遏制规划外新增园地，确保耕地安全。通过上述措施，完善法律及标准，引导园地上林木资源种植、采伐依法有序进行。

2.2 继续推动“多规合一”，做好园地规划

目前，自然资源统一调查监测应当有序推进统一地类标准。同时，做好各级林地保护利用规划、土地利用规划、林果业发展专项规划及造林绿化空间规划的衔接工作，扎实推进“多规合一”，做好耕地保有量、林地保有量、园地数量的平衡[5-6]。根据区域土地条件，设定发展规划、土地用途，减少不同部门对土地使用的争议。同时，依据土地规划，做好监督管理，确保规划落地，最终确定每一块土地的“身份”，避免出现园地、耕地、林地、基本农田模棱两可及自由切换的情况。

建议行业主管部门依据“三调”成果，开展国土空间规划纲要编制并指导地方试点开展“三区三线”划定工作。通过统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，科学布局生态、农业、城镇等功能空间，在编制林地保护利用等专项规划时充分注重其与国土空间规划的有效衔接，在统一底图、统一标准、统一规划及统一平台的国土空间规划中建立健全分类管控机制，将耕地及永久基本农田落地落图，并实行严格保护。同时，在“三调”成果正式公布后，组织开展林地、草地、湿地数据与“三调”数据对接融合，力争解决林地与园地等其他土地交叉的问题。

2.3 明确园地质量等级，挖掘生产潜力

随着自然资源调查、多规合一的深化、细化，用地性质会愈加明确，耕地质量分级工作比较成熟，但园地质量分级工作尚未开始。建立园地质量分级对于科学规划林果种植布局及品种、土壤改良意义重大，也将为下一步园地转换为耕地后质量的精细化管理提供科学依据。建议自然资源部门会同农业农村部门加快研究园地质量分级标准制定工作。以苹果为例，我国是全球最大的苹果生产和消费国，从区域分布上看主要集中在渤海湾、西北黄土高原和黄河故道三大产区，质量上成，产量和面积占比达90%[7]。针对这些区域的林果业专项用地规划需要和土地利用规划、林地保护规划做好衔接，做好耕地保有量、林地保有量、园地数量的平衡。针对苹果产区园地质量进行分级，大区域上可以划分苹果主要栽培区域，以便于合理调控大区域土地指标；小区域上可以划分高产、中产、低产园地，可为合理规划种植布局和品种改良提供科学依据。

在明确园地质量等级、生产潜力、生产现状后，对于低产低效、老龄化、病虫害严重、管理不当、无人管护的经济林地，行业主管部门应及时研究其转化为耕地的可行性，在保证稳定的情况下，探索通过合理的补偿将这些经济林地复垦成耕地的措施方案，并通过试点形成稳定的政策。重视低产低效、残次园地的复垦再利用问题，针对园地复垦为耕地的可行性进行调研和深入研究，在尊重农民意愿并补偿到位的前提下，将残次、低产低效及老龄化的园地复垦成耕地具备一定的可行性。因此，建议有关部门积极沟通，在研究制定耕地保护法过程中予以重点考虑。同时，积极建议农业农村部门认真研究制定园地退出相关补偿补贴政策，合理补偿农民因退园还耕造成的损失。

2.4 扎实推进法律宣传，提升农民耕地保护意识

针对基层农民土地法律法规知识欠缺、法律意识淡薄问题，需要充分利用“世界地球日”“全国法制宣传日”“全国土地日”，联合多部门，深入宣传最新版《中华人民共和国土地管理法》及实施条例、《中华人民共和国森林法》及实施条例、《中华人民共和国基本农田保护条例》等。同时，可借助微博、微信、直播网站、抖音、学习强国等媒体平台加大宣传力度，精心制作普法漫画、短视频，大力开设云端课堂，积极开展网上、移动端答题活动，通过法律法规讲解、重点案例解析、园地耕地林地典型事件报道等手段，定期发布重大法律法规和政策文件，及典型案例、解读文章，组织有影响力的主流媒体采写耕地保护相关新闻报道，显著增强基层农民学法、知法、用法、守法意识，让他们知道种植果树、规划园地要做到有法必依，明确法律要求、违法成本，不断增强其守法意识和解决矛盾的用法意识。

3 结语

我国南北方分布着1 000 余个经济林树种，丰富着人们的饮食结构，其中不乏名优特产、地理标志产品，如河北鸭梨、烟台苹果、杭州香榧等，各个经济树种融合了地方自然地理特色、文化资源特色，为当地农民带来了可观的收益。发展经济林产业利于林业经济发展，提高农民的生活质量，同时能够改善经济欠发达地区林农的生活水平。因此，相关部门需要保护好、经营好经济林产业，但也要引导好经济林产业的良性发展。在当前耕地保护、生态保护加强的背景下，从法律法规、标准规范确定经济林地、园地等的相关概念、保护措施、违法成本等内容，为经济林产业扫除发展障碍，让经济林产业发展有法可依。同时，做好经济林资源、园地资源的前期规划，明确园地生产潜力，关乎经济林未来的发展；利用好闲置土地资源，兼顾耕地保护是现在及未来的关注热点及研究重点。