旧金山湾区土地开发利用规划、策略及启示

□ 荣冬梅 王佳佳

美国旧金山湾区是世界著名湾区，以开放性、 创新性、宜居性和国际化为重要特征，具有高效的资源配置能力，在区域内发挥着引领创新、聚集辐射的核心功能。旧金山湾区的建设和发展要远早于我国粤港澳大湾区，并且发展模式也趋于完善和稳定。本文以旧金山湾区为例，从土地开发利用的视角出发，梳理了其在规划和土地开发利用策略方面的经验，以期为粤港澳大湾区建设提供参考和借鉴。

旧金山湾区概况

旧金山湾区（以下简称湾区），位于美国西海岸加利福尼亚州北部，陆地面积约1.8 万平方千米，由9 个县101个市镇组成，人口超过760 万。目前，湾区形成了旧金山市、半岛、南湾、东湾、北湾等五大区域的格局，是加州仅次于洛杉矶地区的第二大都会区。加州环境保护部门及湾区开放空间委员会等部门和机构的数据显示，湾区1.8万平方千米土地中，约有51%为农业用地，29%为受保护的开放空间，18%为城市用地或已建成土地，2%为工业用地。湾区工业用地数量和类别在整个区域的分布并不均匀：重工业用地集中在东湾，其中，专用工业用地明显增多；半岛和南湾总体上工业用地和办公用地混合比例较大。

有关土地开发利用的规划

首个湾区规划。1970 年，湾区政府协会（ABAG）编制完成的《旧金山湾区区域规划1970—1990》是湾区第一个综合性区域规划，概述了区域性开放空间计划等多项内容。此版规划在土地利用方面支持城市集中，取代向外分散和新建设施蔓延式发展。但是，由于当时规划条件尚不成熟，因此实施力度很低，后来也很少提及。

次区域规划。20 世纪90 年代早期，当时的政府并不是特别支持自上而下的区域规划方法，但湾区政府协会认为进行强有力的地方控制非常必要，并认识到综合规划对区域内一些重大项目具有重要意义。因此，湾区政府协会执行董事会在1990 年7月通过了一项政策框架，以指导湾区未来的土地利用决策，并为三谷地区（Tri-Valley）的5个城市以及阿拉米达县和康特拉科斯塔县制定了次区域规划。

专项规划。1999 年，为解决湾区日益严重的交通拥堵、住房负担能力危机和日益缩小的开放空间等问题，湾区“精明增长”和“区域宜居性足迹”战略先后被提出。2002 年，湾区政府协会将上述两种战略合二为一，编制了精明增长战略/区域宜居性足迹规划（VISION）。VISION 专项规划旨在通过精明增长模式实现职住平衡的愿景，包括促进住房建设和永久性保障住房、保护开放空间和农业用地等五项目标，并进行了20 年期土地利用和运输预测。为落实精明增长模式，湾区政府协会和湾区大都市交通委员会（MTC）于2006年共同编制集中增长规划（FOCUS），其核心战略为沿着现有交通网络和现有社区的“集中增长”。FOCUS 计划依据现有社区特征和基础设施布局，全域划定优先发展区和优先保护区，构建湾区空间规划的实施架构。

综合规划。2013 年发布的《湾区规划2040》延续了FOCUS 计划提出的空间规划框架，强调集中式发展，关注交通和住房，通过明确区域交通和土地利用战略，促使湾区发展更加持续公平。该规划沿着交通网络和现有社区谋划发展空间，在全域确定优先发展区和优先保护区，对优先发展区进行“高密度且紧凑”的开发，对优先保护区实行“保护和谨慎”的开发。2017年，该规划更新了对人口和就业的预测，调整了优先发展区的空间配置，并重设了人均二氧化碳排放减量目标等。《湾区规划2040》是国家授权的综合性交通和土地利用长期规划，同时，也是湾区第一个具有实际意义的区域规划文件，对厘清区域空间、统筹区域资源具有重要战略意义。

《湾区规划2050》于2021年10月颁布，围绕住房、经济、交通和环境等4 个关键问题，制定了35 条战略和一系列行动计划。规划设定了优先发展区、优先工业区、交通发达区和资源富集区等4 类重点区域，并制定了相应的发展政策，是湾区官方的区域性长期规划。

湾区土地开发利用相关策略

湾区在区域层面通过制定规划，统筹谋划土地利用和交通规划目标，同时，各区域结合本地社区的发展需求，在优先发展区、优先生产区、优先保护区、城市发展边界等规划框架下制定和引导土地资源开发利用策略，促进区域用地紧凑式高效发展。

允许优先发展区和交通发达区高强度开发土地。优先发展区是湾区规划中设定的可以支持经济发展和气候目标实现，并影响未来就业分布的区域，通常靠近现有就业中心或交通便利区域。交通发达区是指靠近铁路、轮渡或发达的公交服务区，但尚未被确定为优先发展区的区域。湾区规划允许优先发展区和交通发达区进行更高强度的土地开发，鼓励雇主将更多的工作岗位设置在公共交通附近，或转移到交通便利且住房供给丰富的地区。湾区大都市交通委员会和湾区政府协会通过提供技术和财政援助，开展试点项目，支持地方在优先发展区开发多元化住房，同时，着重研究和加快老旧购物中心和办公园区的重建，以促进公共土地再利用。按照《湾区规划2050》的预测，未来80%以上的新增住宅将位于交通发达区，60%的新增就业岗位将位于高质量交通的步行距离内。

划定优先生产区，保留和投资重要工业用地。优先生产区是湾区土地长期使用和运输计划的一部分，为制造业、公共事业和物流等中等收入行业的发展作准备。由于这些中等收入行业的就业率下降，导致工业用地需求减少、工业部门就业机会萎缩，很多工业用地面临转为住宅用地的风险。优先生产区的核心策略是保留并投资重要工业用地，既可以为区域内的人员提供更多的工作机会，又可以保护工业用地并避免其转为住宅用地。优先生产区被划定后，该区域将继续实施原有的工业用地政策，并且会有专门的资金安排用于改善重要基础设施。

通过多种举措保留和保护开放空间。一是强化城市增长边界管控，引导资源集约发展。为遏制城市无序蔓延，《湾区规划2050》维持了在2020 年建立的城市增长边界，采用多种土地利用政策，引导城市建设和发展保持在现有的边界之内，形成紧凑的空间发展格局，同时为未来发展保留更多宝贵的开放空间。二是划定高价值保护区域，提供战略配套资金进行保护和管理。高价值保护区域包括但不限于优先保护区和荒地—城市交界区等。三是对公园、步道和娱乐设施的改善和扩建进行战略投资，保持开放空间处于良好维护状态，确保未来不断增长的人口可以公平使用开放空间，防止资源过度拥挤和退化。

借鉴与启示

充分发挥区域规划的重要作用。湾区发展是一个复杂长期的过程，对于区域内资源的开发利用必须要加以规划。目前，我国《粤港澳大湾区发展规划纲要》已经印发，成为指导粤港澳大湾区当前和今后一个时期合作发展的纲领性文件。笔者认为，要全面深刻理解粤港澳大湾区这一国家战略的重大意义、发展定位、目标愿景、主要任务、推进策略等，并在实践中精准实施，充分发挥规划纲要对大湾区未来发展的引领性作用。待时机成熟时，可出台大湾区发展详细规划和规划纲要配套政策实施细则，从而进一步明确和细化目标、任务，形成完整、可操作的湾区发展规划，并可尝试建立规划期内的定期更新维护制度。

构建集约高效的空间发展格局。合理规划建设和使用湾区空间资源，构建科学合理的空间发展格局，是每个湾区发展都要面临的重要课题。我国粤港澳大湾区土地资源十分稀缺，部分城市的土地开发强度已超过国际警戒线。因此，在发展过程中，粤港澳大湾区更应注重土地资源的规划和合理利用，科学布局居住与工商业发展用地，推动城市开发边界、生态保护红线等控制线的实施，并采取多种途径的节约集约用地措施，构建高效紧凑的空间发展格局。

保护生态环境，为未来预留弹性发展空间。美国旧金山湾区多版规划都有关于各类开放空间和保护区的要求，以优美宜居的环境吸引和留住高端人才与企业。相比而言，我国粤港澳大湾区由于人口众多、早期经济发展较粗放，自然资源和生态环境保护形势比较严峻。为提升粤港澳大湾区资源环境承载力，打造宜居宜业宜游的优质湾区，笔者认为，应统筹湾区内各类资源的开发与利用，加强环境保护和治理，实现区域的可持续发展，为未来发展预留更大空间。（摘编自《中国土地》2022 年第11 期）