生态保护与高质量发展先行示范

姜德文

(1.水利部水土保持监测中心，北京 100055； 2.塔里木大学，新疆 阿拉尔 843300)

中国经济社会发展进入了更加突出生态文明的高质量发展新阶段，它是一场改革发展的深刻革命，不断满足人民群众对美好生活的新需求成为努力方向和目标。为加快推进转型发展，国家确定了生态文明、生态保护、水土保持、高质量发展等各类先行探索与示范区，先行示范区将为改革发展探索新动力，是引领发展的排头兵。水、土资源是生命之源、万物之本，是生态文明建设的物质基础，是走向生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路的重要保障。因此，探索水土保持生态保护与高质量发展先行先试途径，十分必要。

1 先行探索与示范应坚持的基础与方向

1.1 以区域性突出问题作为先行区的探索基础

全国不同地区的自然环境条件、水土流失现状、生态环境问题、经济发展水平、国土空间功能定位与产业布局、历史文化背景等均有不同，在研究制定先行区的建设方案、目标任务、实现路径时，首先要理清区域特征，特别是带普遍性的突出问题，进而以问题为导向，开展有针对性的创新探索，确保探索成果可复制、可推广，起到区域示范引领作用。不能将先行区等同于非示范区，停滞在原有的一般性理解中。

1.2 以区域示范核心任务为重点开展前瞻探索

不同的先行示范区主要目标、探索的重点不尽相同，要紧紧围绕示范的核心任务，用战略思维、长远眼光开展研究与探索。如福建省、贵州省是国家级生态文明试验区，就要从全省范围、宏观层面探索生态保护与经济发展，为东部沿海地区持续发展、西部保护与发展探索新路径。黄河流域生态保护与高质量发展先行区，就要以全流域统筹、上中下游协调进行探索实践。被列入全国水土保持高质量发展先行区的西北黄土高原区陕西省延安市、南方红壤丘陵区的福建省长汀县、北方土石山区的山西省右玉县、东北黑土区的黑龙江省拜泉县，则应从本地区自然条件、水土流失特点，以及对生态文明建设和经济社会高质量发展的制约和影响视角，探索新突破、新发展。

1.3 先行区应坚持的理念与探索的重大问题

水土保持、生态保护、生态文明、高质量发展等先行示范，均应根据新时代发展趋势与需求，以坚定的理念、正确的方向，积极开展探索。特别是要坚持绿水青山就是金山银山的理念，生态优先、绿色低碳的发展理念，顺应自然、尊重规律、充分发挥大自然的修复能力、向近自然稳定生态系统发展的理念，山水林田湖草沙生命共同体系统保护与修复的理念，协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护的理念，将生态文明融入经济建设、政治建设、社会建设、文化建设各方面和全过程的理念，等等。

在重大理论探索研究方面，根据中国生态文明建设进入以降碳为新方向的新形势，各先行区均应深入研究保持土壤、恢复植被所产生的固碳降碳能力与价值，探索水土保持碳汇评价理论和方法，开展碳汇交易试点；围绕生态功能与服务价值，开展水土保持生态服务功能、生态价值核算、价值实现机制等研究；完善水源涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性等生态红线动态监测与评价体系；围绕新型城镇化的发展方向，根据城市城镇生态受损、水土流失危害凸显、内涝加剧等突出问题，加强城市水土保持法治、技术措施体系、监测监管、智慧水土保持等探索与示范，维护与修复城市生态系统，使更多人享有更高品质的城市城镇生活。在技术研究与深度应用方面，要特别注重创新，构建以大数据、云计算、互联网、人工智能、卫星与无人机遥感、信息系统等高新技术支撑的监测、监管、服务体系，充分发挥海量数据和丰富应用场景优势，助力先行区催生新产业、新业态，共同推进以数字经济为引擎的现代化经济体系，打造先行区智慧社会、智慧管理、智慧服务。

在先行探索机制和环境方面，不能墨守成规，有时需要打破现有规章制度或办法、原有的体制机制等条条框框，需要有相对宽松的环境，应允许大胆试、大胆闯，边探索边完善。要开放式开展研究探索，积极联合有关科研院所、高校、大型企业集团等，开展理论、技术、实践的创新与探索。

2 国家生态文明试验区

2016年福建省，2017年江西省、贵州省，2019年海南省先后被中央列为国家生态文明试验区。在全省推进生态文明试验区建设战略部署的同时，还要充分考虑各地区间的差异，建设典型示范区，分类指导与引领。福建、贵州两省都是“八山一水一分田”的地理环境，东南沿海的福建曾经也是水土流失十分严重的地区，在长期的水土流失治理中积累了长汀治理水土流失等典型经验，“十二五”期间，习近平同志连续两次对长汀水土流失治理工作作出重要批示，提出“进则全胜，不进则退”的要求，“长汀经验”引起各方关注。目前全省的水土流失面积占土地总面积的比例已下降到7.5%，其中强烈以上等级的侵蚀面积占水土流失面积的6.5%，森林覆盖率达到68%。在这样一个水土流失经过了普遍性治理，水土流失面积大幅度减少，目前年减少水土流失面积率为3.0%的省份[1]，水土保持重点应是提升质量与增强成效，将“水土流失面积和侵蚀强度得到全面控制，强烈以上等级的侵蚀得到有效防控，生态系统稳定向好，生态功能不断增强”等作为试验探索方向[2]，针对工业化、城镇化进程中生产建设项目造成的点多面广、强度大的水土流失问题，以及坡地茶园、果园、乡村道路等农业生产活动中造成的水土流失，实施科学、精准、高效的监管与指导；建立并实施区域和流域生态补偿、生态损坏赔偿、责任追究等制度，以及鼓励民间资本(包括侨乡侨民)参与的相关政策，将目前普遍性的绿水青山转型为普惠性的金山银山，为经济社会高质量发展提供可持续利用的水土资源、稳固的生态系统保障。

地处西南内陆的贵州省是水土流失导致大量石漠化、贫困化的省区，经过多年的水土流失综合治理，目前全省的水土流失面积仍占土地总面积的26.7%，其中强烈以上等级的侵蚀面积占18.1%，目前年减少水土流失面积率为1.5%[1]。在这样一个水土流失面积占比大，水土流失对生态文明建设、经济社会发展、乡村振兴有较大影响的省份，生态文明试验中，水土保持重点应是持续推进水土流失综合治理与生态系统修复，不断提高成效，将“水土流失面积逐渐减少，侵蚀强度不断降低，生态系统持续好转并趋向稳定，生态功能逐步提升”等作为努力方向[2]，以水土资源保护和生态系统维护支撑经济社会的高质量发展。贵州省坡耕地、石漠化问题突出，需要创新国家、社会、企业、农户在新形势下参与的新动力、新机制，水土流失综合治理与乡村振兴精准结合的新模式，探索流域和地区间生态补偿制度，打造赤水河流域生态保护与高质量发展示范典型。

3 黄河流域水土保持生态保护与高质量发展示范

中央明确提出并被列入国家“十四五”发展规划的黄河流域生态保护与高质量发展先行区，规划区现有水土流失面积45.33万km2，占土地总面积的34%，其中强烈以上等级的侵蚀面积占14.2%，目前年减少水土流失面积率为0.87%[1]。

上游的主要任务是重点生态系统保护和修复，提升水源涵养能力，应针对局部区域存在的植被覆盖率低、群落结构单一、土壤沙化、地表风蚀严重、草原鼠害多等影响降水拦蓄、涵养、保育功能的突出问题，开展精准定位定向的治理与修复。依托国家生态补偿、财政转移支付等机制，建设适宜生态涵养区的产业，走“生态促经济，经济助生态”的生态经济之路。

中游地区是典型的水土流失区[3]，许多地方进行了初步治理，形成了初级植被群落结构，有了一定的植被覆盖度，先行区要特别重视林木持续生长、群落演替过程中降水资源的刚性制约，改造改良林分结构，向自然稳定的群落演进，避免大面积植被退化。小流域治理要创新以“山水林田湖草沙”一体化治理为指导的综合治理，与乡村环境综合整治、美丽乡村和特色村镇建设、生态产业发展、碳汇等相结合的新模式。针对中游入黄泥沙问题突出，淤地坝、梯田已不再是当地群众生产生活的唯一依靠，以及动力不足的实际，应创新与基本农田占补结合、与拦沙换水结合、与生态补偿结合等建设管理运行的新机制、新模式。淤地坝建设布局要根据流域水沙特征、水土流失与生态环境状况、社会和群众需求，以中小流域为单元进行坝系规划和建设，拦沙、排清、防洪减灾等坝系工程系统布设，全流域水沙联合调度，无坝系规划不建坝，全面提高工程建设布局的科学性、系统性，提升整体综合效益，走向高质量建设与运维新阶段。针对较为普遍的坡耕地水土流失突出问题，根据降水资源条件，创新雨养农业新模式，发挥小气候优势，发展特色农业、果业、绿色产品，创新与耕地占补结合、与特色产业园开发结合、与“山水林田湖草沙”重大工程结合等新模式。建设方式上探索企业与群众联合开发运营、节水奖励、生产补贴等激励机制，落实“藏粮于地、藏粮于技”战略，防止出现先修梯田后退耕(梯田)的现象。针对中游地区目前存在的风沙直接入黄问题，实施沿黄风沙专项治理工程，防沙治沙与沙产业培育结合，鼓励企业带动联合开发治理。针对人为水土流失较为集中且普遍的问题，全面提升应用高新技术实施监测、监控的能力，做到区域监管和项目监管全覆盖、严要求，人为水土流失得到全面控制，创新行业自律、企业自律、个人自律新机制，构建企业、个人诚信守约新模式下的监管新体制。

黄河流域是中华民族的发源地和摇篮，水土保持、生态文明都要重视民族文化的传承，建设有文化特色的先行区。

4 黄河中游工矿集中区生态保护与高质量发展先行区

工矿生产建设项目对水土资源和生态环境的影响较为严重，在新时代背景下，都要向生态优先、绿色低碳转型发展，探索生态保护与高质量发展新路。

黄河中游地区生态系统较为脆弱，既是国家生态安全屏障区，又是国家重要的煤炭、电力、化工、钢铁等产业基地和基础设施密集建设区，对国家经济发展至关重要，创新生态保护与高质量发展先行示范十分重要与紧迫。在先行区选择上，先行示范不能仅仅局限在一矿、一厂、一园，应在重点工矿的一定区域内先行先试，特别是晋陕蒙接壤区、陇东地区、宁东地区、豫陕晋接壤区等工矿集中区，开展规模化、一体化先行探索。在先行探索内容上，建立不同工矿类型(煤矿、有色金属矿等，井采矿与露天矿等)水土保持、生态、绿色、低碳控制指标；矿区防治水土流失与生态保护技术指南与标准(特别是大面积采煤沉陷区、高排量排土场等)，矿区长系列(30年以上)生态修复措施配置过程模式、植被建设与稳定维护指南；半干旱区矿区地表水、地下水、生产生活用水的资源保护、利用技术，水资源与植被恢复、稳定演化支撑技术；矿区开发及生态修复的“山水林田湖草沙”系统规划、相互促进、整体布局技术。神东矿区在先行过程中，总结提升了30多年开发与保护的成功经验与技术，应在黄河中游地区先行发布，加快推广。在机制体制方面，先行区企业要从被动接受监管、时常整改，转变为主动守法遵规，全面提升诚信守约水平，不发生“未批先建”“未批先弃”“未验先投”等违规行为；政府部门的放管服不能简单放或一味管，而应在科学、精准、高效上下功夫，实施分类管理，能放的坚决放，应管的不松懈，在改革中营造更好的营商环境；监管部门也要转变“事后诸葛亮”的做法，要事先主动服务，过程主动指导，提升监管能力与水平，水土保持补偿费应全面用于水土流失防治与生态修复。

5 全国水土保持高质量发展先行区

2021年7月西北黄土高原区的陕西省延安市，南方红壤丘陵区的江西省赣州市、福建省长汀县，北方土石山区的山西省右玉县，东北黑土区的黑龙江省拜泉县列入全国水土保持高质量发展先行区。

赣州是水利部前几年唯一的水土保持改革发展试验区，赣州兴国县是1983年就被列入国家八片水土保持重点治理区的县，之后赣州又有多个县被列入重点治理名单。多年治理使红色沙漠恢复了绿装，发展生产、改善生活、修复生态都取得了很大成效。赣州水土流失治理与果业开发紧密结合，取得了较好成效，但同时大规模开发山地，也带来了新的水土流失问题，影响到水土资源、产业的持续向好发展。在先行探索中应坚持“山水林田湖草沙”生命共同体的理念，总结实践中的成功经验，推广山地果业开发水土资源优化配置、水土保持技术措施与标准等；创新规模化开发生产建设活动的指导与监管体制、机制，以集团化为示范引领，带动农户按科学的方式开发、经营果业，以更加优质、更加生态的果业推进乡村振兴。赣州有许多矿山，水土流失及其生态影响较为突出，要以新的理念、新的技术，创新矿山生态修复与后续生态产业培育，让矿区焕发新的生机。要发挥“老表”和红色基因的文化优势，宣传推广保持水土、保护生态的村规民约，传承高质量发展的文化。

陕西延安市、福建长汀县、山西右玉县、黑龙江拜泉县等先行区自然环境条件、水土流失特点及突出问题、生态保护与经济社会高质量发展重点及方向等各不相同，要根据实际情况有针对性地开展探索。

6 粤港澳大湾区高质量发展示范

粤港澳大湾区是引领中国高质量发展的第一梯队，也是高新科技创新研发聚集区，区域自然条件、自然环境相对较好，自然水土流失面积较小，工业化、城市化、农业现代化进程中的人为水土流失是防控重点。如深圳市自然侵蚀面积目前只有39.17 km2，占全市陆域面积的1.96%，人为活动造成的水土流失占比达86.4%，其中人为活动造成强烈以上等级的侵蚀面积占比为33.8%。

在高质量发展新阶段，全社会、公众对生态环境质量、人居环境的要求全面提升，水土流失防治与生态保护要开创升级版。要以数字经济、智慧社会引领和带动高质量发展，数字化与人为水土流失防控、生态保护、区域发展、城乡发展等融合聚变，以数字化为核心驱动力，探索数字化场景、智慧化模拟、精准化决策新路径，为生态保护与高质量发展赋能，实现智慧防治、智慧监管、智慧决策、智慧服务、智慧……

在放管服及营商环境方面，探索更加开放、智慧管理的新方式[4-5]，充分利用本区域大数据、互联网、人工智能、云计算、物联网、区块链等资源与科技优势，实施远程、主动、智能服务，科学、精准、高效服务于社会、企业、公众。

在事中事后监管方面，全面运用大数据、互联网、人工智能、高分遥感、无人机、视频等技术，实现主动发现、及时告知、过程指导与服务，不走事后发现、善后老路。

在生态保护方面，精准划定涵养水源、水土保持、生物多样性等生态保护红线，实施全面、系统、动态监测，建立稳定、良性的生态系统样板，为大湾区提供优美生态环境、优质生态产品。

在人文环境方面，全社会、全体公民的生产、生活方式全面适应节约资源、保护环境、低碳节能的时代要求，诚实守信水平全面提升，信用激励与惩戒机制全面实施，从被动依靠政府管理走向社会自律、行业自律、公众自律，开创并示范高质量的发展生产、提升生活、建设优质生态的文明发展道路。