广西壮族自治区高标准农田建设发展思路研究

赵崇武

（广西壮族自治区扶绥种畜场，广西 崇左 532100）

民以食为天，食以农为本，农以田为基，农田是农业的基石。广西壮族自治区农田总体表现为耕地“土少、土薄、土瘦、土酸、土重、土富”六大特征[1]。“土少”即人均耕地面积少，据国土部门提供的资料，2019年年末全广西耕地面积6 578.86 万亩，人均耕地面积1.16 亩，低于全国平均水平；“土薄”即土壤耕层普遍浅薄，耕层10 cm～20 cm 的面积占总耕地面积的61.3%；“土瘦”即中低产田面积大，占耕地面积的78%；“土酸”即土壤总体偏酸，其中酸性和强酸性耕地面积占耕地总面积的38.1%，并表现明显的酸化趋势；“土重”即耕地土壤重金属本底值偏高；“土富”即土壤硒含量丰富，区内有大面积连片的富硒土壤，已查明富硒土壤总面积9 863.5 万亩，全广西有45 个县（市、区）富硒土壤占比达到80%。

经过多年来的建设，广西耕地质量稳中有升，但总体水平仍不高。一是耕地地力平均等级不高，高等地占比少。根据国家《耕地质量等级》评价办法，耕地质量等级由高到底依次划分为一至十等，2020 年年末广西耕地质量等级平均为5.04 级，比2016 年提升0.57 个等级，比全国耕地质量平均等级4.76 级低0.28 个等级[2]。在耕地质量等级中，高等地占耕地总面积的22%、中等地占55%、低等地占23%。二是耕地土壤养分不平衡。根据全广西683 个耕地质量长期监测点监测结果，2020 年广西耕地土壤养分状况表现为土壤有机质、有效磷含量较为丰富，全氮含量丰富，速效钾较为缺乏，有效硼极缺乏。

1 广西高标准农田发展的主要成效

广西明确了高标准农田建设亩均财政投资1 500元，对同步开展高效节水灌溉的增加投资300 元/亩。2019—2021 年，广西仅自治区本级财政在建设高标准农田中就有几十亿元的投入。广西出台了有关农田建设的管理办法和有关农田建设资金的管理细则等一系列政策，理顺国家财政资金投入两条线的关系，令高标准农田建设的实施管理得到很好的规范[3]。抓好项目调度，定期暗访督查，对确有问题的县区进行全区通报，强力推动建设缓慢项目加快建设，纳入各地政府绩效考核和自治区政府对各地真抓实干成效明显激励的内容之一。通过开展飞行检查、中期审计等，保证了工程质量，也保证了资金安全。

2019 年以来，广西在自治区党委、政府的正确领导下，紧紧围绕“藏粮于技，藏粮于地”的战略部署，求真务实，开拓创新，圆满完成了各项工作任务，取得了较好的成绩。在国务院对地方真抓实干成效明显激励评价中，广西2019 年、2020 年分别获得了第13 名和第12 名的成绩，在非粮食主产省（区）中排名前列。

2 广西高标准农田建设面临的问题与挑战

2.1 高标准农田建设选址难

当前，国家在农田建设上以高标准农田建设为主，中央财政资金及自治区财政配套资金全部用于高标准农田建设，根据国家2022 年完成10 亿亩高标准农田建设的目标，广西2021—2022 年每年需新建高标准农田250 万亩。历年来，各部门在实施高标准农田建设时都按先易后难的思路，集中连片、条件好的耕地已建成高标准农田，后续农田建设将主要涉及山地，这些区域农田难以集中连片，地形地貌复杂，水利骨干工程年久失修，缺乏有效的水源工程支撑，既不具备开展高标准农田建设的基础，也不符合当前高标准农田建设的标准（国家高标准农田建设要求相对集中连片，平原地区不低于3 000亩，丘陵地区不低于1 000亩），基层普遍反映高标准农田项目选址困难。

2.2 农田基础设施改善需求大

在非高标准农田建设区域开展的一般性农田基础设施建设需求大，缺少资金来源。一是需求大[4]。根据国家规划，2022 年以后，投入的主要方向是对已建高标准农田进行提质改造，到2030 年，广西建设高标准农田约3 300 万亩，只占广西耕地面积的一半，还有3 000 多万亩在十年内无法纳入国家高标准农田建设范围。二是缺少资金来源。中央财政资金划转方面，国家将原财政部农业综合开发中央补助资金、原国土部土地整治资金、水利部高效节水灌溉资金划转到农业农村部并设立中央农田建设补助资金，全部用于高标准农田建设，未安排一般性农田基础设施建设资金，自治区原各部门实施的农田基础设施建设的本级财政资金未明确划转，只是由自治区政府明确广西高标准农田建设亩均中央及自治区财政投资，缺乏资金用于一般性农田基础设施建设。

2.3 高标准农田建设投入标准低

当前，广西高标准农田建设主要集中在山区丘陵地带，建设难度高、造价高，叠加当前建材和人工价格上涨等因素，同时，国家2022 年实施新的农田水利渠道防渗衬砌工程技术标准，将渠道衬砌混凝土强度提高两个等级（从原来的C15 提高到C25），进一步增加了建设成本。按目前亩均1 500 元的财政资金投入，难以达到真正的高标准农田要求，改造后的项目区，往往会形成所谓的“核心区”和“辐射区”之分，辐射区农田水利工程配套严重不足，容易形成“断头路”“断头渠”现象，项目区群众受益不均，土壤改良、科技等软件措施更是难以顾及，没有真正达到综合配套的要求。根据测算，当前在广西建设高标准农田亩均投入需3 000元以上。

2.4 农田建设队伍薄弱

广西在自治区层面，机构改革前农田建设管理工作由发展改革、财政、自然资源、水利等部门共同负责，整合后职能转移到农业农村部门，负责业务工作的处室在职在编人员过少，低于全国平均10 人的标准。机构改革前，广西负责农田基础设施建设的技术支撑单位，原国土部门有土地整治中心、国土规划院，水利厅有水利工程建设管理中心、水利技术中心、水利科学研究院等。机构改革后，农业农村部设有规划设计研究院、工程建设服务中心和耕地质量监测中心等技术支撑单位；宁夏设有农业综合开发中心、农田水利建设与开发整治中心；辽宁设有农田建设与开发部；安徽、广东等地也都设立了技术支撑单位。但目前，广西还未有自治区级农田建设管理的技术支撑单位。

从基层来看，各地人员划转执行力度不一，大部分市县负责此项工作的人员稀缺，且多为新手，也无支撑的事业单位，人才队伍薄弱。据不完全统计，全广西14 个设区市及111 个县（市、区），从事农田建设管理的在职在编工作人员共计不到300 人，平均每市县不到2 人；只有不到半数的设区市和县份对应成立了技术支撑单位，专职从事农田建设管理的专业人员共计不到200 人。从人员划转上，全广西从财政、发改、自然资源、水利等部门共划转编制不到300 个（含技术支撑单位，下同），转隶人员不到200 人（与农田水利建设管理相关专业人员不到100人）。

2.5 农田水利建设出现真空地带

当前广西农田建设补助资金全部用于高标准农田建设，非高标准农田的基础设施建设如农田水利工程建设等，都不能使用这些资金。水利部门也反馈缺乏相应资金投入，导致在一些小型水源建设（包括塘坝、引水工程、泵站工程、雨水积蓄工程、机电井工程等）、农田水利工程运行维护监管上出现了真空地带。

3 广西高标准农田发展的思路和举措

3.1 大力推进以高标准农田建设为主的农田基础设施建设

1）编制高标准农田建设规划。对接国家有关要求，在全国高标准农田规划确定后，围绕国家明确广西的建设目标任务，及时结合国土空间、水资源利用等相关规划，以提升粮食产能为首要目标，优化建设布局，坚持新建与改造并重，突出重点任务，制定出符合广西实际的具有科学性和引导性的高标准农田建设规划。

2）坚决完成年度高标准农田建设任务。落实国家年度建设要求，坚决完成新增高标准农田和高效节水灌溉建设任务。指导各地完成项目前期立项审批、招投标等工作，确保2022 年新增项目年底前全面开工；及时调度，采取通报、约谈、督查等方式，大力推进在建项目的建设进度，确保2021 年度立项项目按国家要求在2022 年年底前如期完成。及时完成2021年项目验收工作，指导各地区按“谁受益、谁使用、谁管护”的原则明确工程管护主体，拟定管护制度，落实管护责任。

3）积极构建制度标准体系。根据国家高标准农田建设制度建设情况，适时修订完善广西的高标准农田建设配套制度。构建与基层实际紧密结合的农田建设标准体系，建立农田建设标准定额，完善项目规划设计指导标准，做好工程管护和先建后补等制度政策研究工作，完善相关配套制度，使耕地高质量建设得到有效推动。

4）强化资金保障。积极争取加大中央资金投入，落实地方支出责任，继续推进资金整合，筹措财政资金投入一般性农田基础设施建设[5]。探索创新投融资模式，推动利用政府专项债券和新增耕地指标调剂收益等多渠道筹措建设资金，将这些建设资金投入到农田基础设施建设中来。加强资金支付情况的调度，联合财政部门采取通报、约谈等方式督促县级及时拨付财政资金[6]。

5）扎实开展监督评价。严格按照粮食安全党政同责考核要求，强化高标准农田建设考核评价，用好考核“指挥棒”，层层压实建设责任[7]。落实政府督查激励措施要求，给予高标准农田建设先进地区表彰奖励。进一步完善农田建设项目调度制度，强化调度数据真实性核查与调度情况反馈制度。积极配合党委政府的督查室，对各地高标准农田建设推进情况进行督查。

6）加快农田信息化建设。配合国家加快推进全国农田建设监测监管平台项目，做好项目在线填报、备案、调度、上图入库等工作。做好2011—2018 年高标准农田清查评估整改工作，完成对2019、2020年度完成面积的上图入库工作[8]。利用国家审定的2011 年以来清查评估成果，探索结合耕地利用现状，粮区、耕地质量检测等数据，实现全广西农田建设“一张图”。

3.2 全面加强耕地质量建设和监测

1）大力推进耕地质量建设。以酸化耕地治理项目为抓手，统筹推进建设高标准农田“1＋N”的土壤改良综合示范，规模化、标准化展示耕地质量提升技术模式的实施效果。持续开展耕地质量长期定位监测，做好广西双季稻轮作试点区域耕地质量监测评价工作[9]。配合做好广西第三次国土调查耕地质量等级调查评价工作，指导市、县农业农村主管部门开展耕地质量变更评价，配合自然资源主管部门踊跃开展耕地资源质量分类工作。

2）强化耕地质量监测监管。配合国家改进监测站点建设方式，分类构建耕地质量长期定位监测、专项监测评价网络体系[10]。加强年度调查评价，对高标准农田建设区、占补平衡补充耕地区、耕地损毁复垦区等耕地质量年度变化明显的区域布设采样点，评价耕地质量等的年度变更情况。强化农田建设专项评价，针对高标准农田建设开展专项评价。

3.3 持续推进田园综合体试点

1）做好第一批田园综合体监督评价工作。指导各地区做好第一批自治区田园综合体6 个试点的竣工验收工作，加强对已落实的资金、项目和政策的跟踪问效，确保支持的资金落到实处、用到实处，实施的项目能按期按质按量完成，支持的政策能贯彻落实，切实发挥出资金、项目和政策整合的预期效果。

2）开展第二批田园综合体创建工作。按农村全面发展的新模式、新业态、新路径，继续打造一批以农民专业合作社为主要载体的田园综合体，继续按照自治区政府的有关要求，在政策和财政资金上给予支持。指导立项项目做好项目规划和实施，统筹厅际联席会议成员单位按要求落实各项支持政策。