长三角示范区饮用水水源水质安全与实体性制度协同立法*

何艳梅

(上海政法学院经济法学院，上海 201701)

推动长三角区域一体化发展是国家重大战略，随着中国经济转向高质量发展阶段，对长三角提出了生态绿色一体化发展、健全跨省域生态环境共保共治机制的要求。长三角生态绿色一体化发展示范区(以下简称示范区)作为实施长三角一体化战略的先手棋和突破口，根据《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》(以下简称《规划纲要》)和《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》(以下简称《总体方案》)建立了区域合作机制。示范区位于江浙沪两省一市交界处的“两区一县”——上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县，根据《总体方案》的规定，其宗旨是在“不破行政隶属，打破行政边界”的基础上，“率先探索区域生态绿色一体化发展制度创新”，包括饮用水水源保护方面的制度创新。本研究在示范区饮用水水源水质安全问题的现状与成因，相关实体性制度协同立法的理论基础、有利条件等问题实务调研和理论探讨的基础上，结合相关理论、政策、立法和实践，对实体性制度协同立法的形式选择和核心内容提出针对性措施建议，以期为国家规划的实施提供参考，为其他跨行政区域的饮用水水源保护和环境治理提供借鉴。

1 立法现状与水质状况

1.1 示范区饮用水源地的分布

两区一县共有交界河湖48个，全部位于太湖流域。太湖流域是长江水系最下游的支流水系，流域内河湖、城市、人口、产业密集，城镇化率高达74.7%。太湖流域位于示范区内的河湖主要是吴江区东太湖以及源起东太湖、跨越省界的“一河三湖”——太浦河、淀山湖、元荡和汾湖，也是两区一县多处饮用水水源所在地。

总体而言，示范区饮用水源地的分布具有如下特点：(1)示范区内所有饮用水源地都位于太湖流域，主要是东太湖、太浦河和淀山湖。这些饮用水源地是公众饮用水的重要来源，其水质保护和污染防治关系到公众健康。(2)示范区的饮用水水源均为集中式地表水水源，即由自来水厂在这些河湖型饮用水源地设置取水口进行取水，经处理后通过管网输送给用户。(3)除吴江区外，青浦区和嘉善县在太浦河和淀山湖的水源地都跨越省界。

1.2 示范区饮用水水源保护的立法现状

水生态系统有提供产品、调节、文化和生命支持四大功能。作为水生态系统组成部分的饮用水水源，其功能主要体现在提供产品和调节功能两方面[1]。饮用清洁健康的水是一项基本人权，饮用水水源保护立法的主要目的是通过保证饮用水水源水质安全和水量可持续利用，保障公众生活饮水和人身健康。目前，适用于示范区饮用水水源保护的立法主要是3类。

(1) 国家立法。国家层面目前没有饮用水水源保护的专门立法，但《水法》《水污染防治法》《长江保护法》《太湖流域管理条例》等单行法律和行政法规都对饮用水水源保护问题作了专门规定。如《水污染防治法》第五章强化了对饮用水安全的保障；《太湖流域管理条例》第二章是关于“饮用水安全”的专章规定；《长江保护法》在第34～36条对长江流域饮用水水源保护作了专门规定，其第四章也适用于示范区饮用水水源保护问题。

(2) 规范性文件。在生活饮用水水源水质要求方面，中国没有规定专门的标准，而是执行《地表水环境质量标准》(GB 3838—2002)中Ⅱ、Ⅲ类标准，其中集中式生活饮用水地表水源地一级保护区适用Ⅱ类标准，二级保护区适用Ⅲ类标准。由于实际工作中许多一级保护区无法实现Ⅱ类水质目标，目前生态环境部对一、二级水源保护区水质的考核要求均为达到Ⅲ类标准。

(3) 地方立法。包括地方性法规和地方政府规章，主要是《上海市饮用水水源保护条例》《江苏省人大常委会关于加强饮用水源地保护的决定》《浙江省饮用水水源保护条例》。三地的条例和决定普遍规定了饮用水源一、二级保护区内的产业禁止活动清单，以及对饮用水水源水量、水质开展监测，对饮用水水源污染事故的应急处置、法律责任等事宜。

1.3 示范区饮用水水源的水量与水质状况

示范区所属各级政府和相关流域管理机构依据国家和地方法律法规，在太湖流域、太浦河流域、淀山湖流域和地方等各层面开展了饮用水水源保护工作。如太湖流域管理局(以下简称太湖局)负责实施“引江济太”和太湖流域水环境综合治理；上海全面清理了一级保护区内与供水设施和保护水源无关的建设项目，全部完成二级保护区排污口关闭工作，严格控制环淀山湖的相关建设项目；嘉善县一、二级保护区内的点源污染全面清零，采用多种方式逐步根治农业面源污染等。

在各级各方的依法治理下，示范区内饮用水水源的水量安全得到保障。尤其是2005年“引江济太”工程常效运行以来，通过望虞河常熟水利枢纽调引长江水、通过望亭水利枢纽入太湖、通过太浦河工程(太浦闸)向江浙沪沿湖和下游地区增加供水，满足了浙沪饮用水水源取水口的用水需求，保障了太湖、太浦河等重要水源地的水量安全。

示范区饮用水水源的水质状况则是喜忧参半。一方面，经过太湖流域水环境综合治理，尽管流域经济总量和人口持续增加，太湖流域水环境恶化趋势得到一定遏制，连续12年实现国务院提出的“两个确保”目标，即“确保饮用水安全、确保不发生大面积湖泛”；太湖富营养化程度从“中度”改善为“轻度”，除总磷外的太湖主要水质指标都已基本实现阶段性治理目标，太浦河、淀山湖水质也得到改善。另一方面，现行饮用水源地部分水体断面水质还不稳定，饮用水水源水质安全风险依然存在，达不到GB 3838—2002和《太湖流域水功能区划》对水质的要求。一级保护区的金泽水库只达到Ⅲ类水质，二级保护区的淀山湖和元荡只达到Ⅳ类水质。淀山湖总磷和总氮目前都还未达标，特别是总磷与目标相差30%。根据“示范区大数据治理平台”提供的数据，淀山湖劣Ⅴ类水质断面占整个示范区劣Ⅴ类水质断面的37.5%。因此，示范区饮用水水源保护的核心问题是水质安全问题。

2 示范区饮用水水源水质安全问题的主要成因

示范区饮用水水源水质安全问题的成因是多方面的，如行政区划的壁垒、上下游利益冲突、产业结构不合理、水污染物排放标准不统一等。尤其是上下游相关利益的冲突，是水质安全问题的主要难点和堵点。就立法成因而言，则是江浙沪三地分散立法，缺乏利益协调与协商合作，没有系统建立确保跨省界饮用水水源水质安全的实体性制度。

2.1 上下游利益冲突

2.1.1 水域功能定位的冲突

水域功能定位的冲突直接影响示范区饮用水水源水质安全。太浦河把江浙沪三地串联，其中70%的河道、60%的面积在吴江区。然而上游的吴江区在太浦河没有饮用水源地，太浦河在吴江区主要发挥泄洪、航运和工农业用水功能，而其下游分布着沪浙的饮用水源地，金泽水库、丁栅水厂隔江相望，涵养着沪浙700多万居民，对水质的要求最高。吴江区太浦河沿岸人口、河道、航道、工业企业密集，污水处理厂众多，加油站与码头遍布，排污总量大，存在发生突发性水污染事件的潜在风险[2]，对太浦河水质的影响明显。尤其是纺织印染行业是锑污染的主要来源，其工业废水中排放的难以降解的重金属污染物影响着下游水源地安全[3]。纺织业是吴江区的支柱产业，涉及企业数量多，大部分又集中在太浦河以南，而印染、喷织行业的工业污水占全区排污总量的95%以上。上下游功能的倒挂、沿岸不合理的产业布局造成突发性锑污染、油污染，还有太湖蓝藻大量输入导致的富营养化等，对下游饮用水水源水质安全带来严峻挑战。

针对上下游水域功能倒挂的现实，上游认为有其历史原因。江苏早在1990年代就将太浦河作为太湖泄洪通道和运输航道，并在沿岸进行了大规模经济开发，下游的沪浙是后来才在太浦河设立取水口的，下游要充分尊重历史；《太湖流域综合规划(2012—2030年)》将太浦河作为流域安全行洪的“高速通道”。下游的沪浙诉求一致，一是下游在太浦河设立饮用水源地，这是江苏不能回避的客观现实；二是根据《太湖流域水功能区划》，太浦河作为连通太湖和黄浦江的人工河道，是流域水资源调度和保护最重要的流域性供水河道，为确保“引江济太”调水“清水走廊”目标的实现，将太浦河全部划为江浙沪调水保护区。《太湖流域综合规划(2012—2030年)》也将太浦河作为水资源配置的“清水走廊”，确保下游供水安全。因此，江苏需要承认和维护太浦河的生活饮用水功能。

上下游对太浦河水域功能定位的不同诉求体现了流域治理的核心矛盾，即“上游要吃饭”(发展经济)、“下游要喝水”(保护水源)。淀山湖也类似，上游江苏省昆山市的水源地在长江傀儡湖，昆山市在淀山湖岸周围密集地发展工农业，导致淀山湖上海段昆山来水水质很差，昆山市入湖相关污染物排放通量占整个湖泊的90%左右，总氮和总磷超标问题突出。公平而言，上下游不同的功能定位和利益诉求都有其合理性，因此都要尊重，上游经济发展和下游水源保护需要兼顾和平衡，关键是找到平衡点。

2.1.2 水污染物排放标准的冲突

太浦河和淀山湖流域在上下游的不同功能和用途，导致上下游适用不同的水污染物排放标准。仅以水污染物排放标准所涉水质指标数量来看，上海市的排放标准比吴江区多了80项检测项目。即使吴江区达到本地水功能要求(常规水质因子22项)，也难以达到下游饮用水安全要求。为保证饮用水安全，GB 3838—2002规定集中式生活饮用水地表水源地锑排放限值为0.005 mg/L，而《纺织染整工业水污染物排放标准》(GB 4287—2012)中总锑排放限值为0.1 mg/L。江苏省高度重视锑污染问题，专门制定了锑排放限值0.02 mg/L的纺织工业水污染物排放标准，然而即使企业排放达标，仍然是GB 3838—2002的4倍。虽然锑浓度在吴江区来水向下游流动的过程中不断稀释，仍存在超标情况，目前主要依靠吴江区对纺织工业临时采取限产停产等应急措施解决。因此，尽管吴江区来水水质逐渐改善，锑超标仍是沪浙饮用水水源水质安全的最大风险点。淀山湖饮用水水源水质面临的主要威胁则是昆山市工农业污水中的总氮和总磷超标。

2.1.3 水源保护区管理的冲突

江浙沪三地分散制定的饮用水水源保护条例和决定对一、二级水源保护区规定了不同的管控要求，设立了不同的禁止活动清单。如在一级保护区内，在水产养殖污染防治方面，浙江省要求最严，明确禁止网箱养殖和投饵式养殖，上海市要求最宽松，禁止网箱养殖；在农业面源污染防治方面，上海市要求最严，禁止使用化肥和化学农药，浙江省次之，禁止使用化肥和高毒、高残留农药，江苏省最宽松，禁止在滩地、堤坡种植农作物。然而下游认为，上下游不同的管控要求不利于饮用水水源水质安全，水源保护区划定后应当遵守从严管控的原则，即结合三地饮用水水源保护条例和决定规定的水源保护区管控要求以及《水污染防治法》《太湖流域管理条例》等法律法规，从严规定统一的示范区饮用水水源保护管控要求。上游反对统一从严管控，认为应当从过程管理走向目标管理，弹性地实现水质改善目标。因为通过划定红线单纯地实施行政管制，对饮用水源地实施严格的产业禁入既简单粗暴又影响民生，也不可能实现目标。

2.2 地方分散立法和制度缺失

江浙沪三地对于国家立法、行政法规等上位法的实施较统一，但由于各地的利益点和关注点不同，各地分散立法缺乏协同，导致相互间的矛盾和冲突，同时缺失确保跨省界饮用水水源水质安全的系统性制度(包括程度性和实体性制度)。在程序性制度方面，目前江浙沪饮用水水源保护条例和决定普遍缺失跨省流域区域协作机制，如联合监测、信息共享、水污染事故应急预警等协作机制的规定。另一方面，由于上下游的利益冲突和地方分散立法，导致许多实体性制度缺失。如太浦河和淀山湖由于上下游水域功能的不同，各省份执行不同的水污染物排放标准，没有按照饮用水水源水质要求，以流域为单位实施统一的水污染物排放标准。虽然这些河湖沿岸的企业根据当地排放标准实现了污染物达标排放，但下游饮用水水源水质仍无法稳定达标。为加强示范区饮用水水源水质安全，必须实施共保共治，三地应当通过协同立法填补各自现行饮用水水源保护条例和决定的立法空白，建立健全程序性和实体性制度。

3 实体性制度协同立法的理论基础和有利条件

现行地方分散立法无法解决示范区饮用水水源保护面临的水质安全问题。江浙沪三地需要在进行利益协调的基础上，通过实体性制度协同立法为水质安全提供保障，并将“提升饮用水源水质、防范饮用水安全风险、维护公众健康”作为立法宗旨[4]。

3.1 实体性制度协同立法的重要性

相对而言，江浙沪在通过协同立法建立程序性制度方面容易达成一致，因为上下游没有根本的利益冲突，前期也建立了许多相关机制和开展了相关工作。可以说，在长三角区域、太湖流域、太浦河流域、青昆吴嘉等各个层面和平台，都建立了涉及或关于饮用水水源共保共治的流域区域协作机制，如《长三角区域水污染防治协作机制工作章程》《太湖淀山湖湖长协作机制规则》《太湖流域水生态环境综合治理信息共享备忘录》《太浦河水资源保护省际协作机制——水质预警联动方案(试行)》《环淀山湖区域水环境联防联治合作框架协议》。然而，实体性制度的建立需要对上下游不同利益诉求进行综合权衡、协调取舍、求同存异，尽可能寻得最大公约数，甚至需要突破现行体制机制。只有将上下游的权利与义务相匹配，将不同地区的水域功能定位和利益诉求相平衡，才能最终实现水质安全。因此，三地通过协同立法对实体性制度进行系统构建是确保示范区饮用水水源水质安全的关键。

3.2 协同立法的理论基础

由于流域内的水资源是无视行政边界自由流动的，具有区域协同的自然必要性，或者说自然规律要求区域协同。流域的整体性、外部性特征，要求通过协同立法打破行政区划和职能部门的界限，加强流域区域协同治理。协同治理理论和公共物品理论也为协同立法提供了理论基础。(1)协同治理理论认为，对于跨行政区域的公共事务，政府、市场和社会等多元主体之间不会自动合作，然而为降低交易成本，实现集体行动，需要构建一定的治理结构或机制，因此提出将利益相关者纳入集体讨论，在“协商”和“一致同意”的基础上进行集体决策，以整合各方面的信息和知识，制定公共政策和制度，建立合作伙伴关系，提高治理绩效[5-6]。因此，协同治理理论、博弈论和集体行动理论之间也具有密切关系。(2)根据协同供给的公共物品理论[7]，协同立法作为示范区饮用水水源保护的公共产品，具有确立行为规则、组织集体行动和直接参与治理等方面的公共服务功能。为避免和解决利益冲突和职能交叉，便利集体行动，需要综合各利益方的利益诉求和立法需求，通过协同立法加强管理协同与制度互动。

综上，在依法行政和依法治水的时代背景下，实体性制度协同立法是示范区饮用水水源水质安全的基本保障。只有打破利益壁垒，通过协同立法采取统一流域水污染物排放标准、上下游联动控制主要污染物排放总量等规范化、法治化、常态化的协同保护措施，才能稳定和提升太浦河、淀山湖这些跨界河湖和饮用水水源的水质，全面实现饮用水水源安全，保障公众健康。《规划纲要》要求“江浙沪共同制定实施示范区饮用水水源保护法规，加强对淀山湖、太浦河等区域的保护”。这是国家规划中首次提出省市跨界共同制定饮用水水源保护法规的要求，也为相关实体性制度协同立法提供了政策指引。

3.3 协同立法的有利条件

实体性制度协同立法需要许多内外部条件的支撑，前期需要开展规划编制、政策制定、机构协调等很多工作。目前，示范区建设取得的相关成果为协同立法提供了有利条件。示范区自成立距今时间虽短，但在《规划纲要》《总体方案》给予的政策支持下，在有关部门的共同努力下，已形成了“理事会—执委会—发展公司”这3层组织架构。其中，理事会作为示范区建设重要事项的决策平台，研究确定示范区发展规划、改革事项、支持政策等，理事长由两省一市常务副省(市)长轮值。执委会作为理事会的执行机构和示范区开发建设的管理机构，负责理事会决策的具体实施。青吴嘉三地由于地方行政分割和分散管理，存在规划不同、标准不一的问题。示范区特色组织架构的形成，尤其是执委会的成立和运作，有助于在一定程度上打破行政分割，促进协同立法。执委会目前的职能是跨区域协调，尤其是对国土规划编制、生态环境和饮用水水源保护等工作的协调，并且取得了很多成果，涉及饮用水水源水质安全的主要是以下成果：

(1) 在示范区执委会的协调下，江浙沪政府2020年共同组织编制完成了《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划(2019—2035年)》(以下简称《示范区总规》)。《示范区总规》作为国内首个省级政府共同编制的跨省域国土空间规划，统一划定了示范区的边界，明确示范区范围为“两区一县”约2 413 km2的行政辖区，并将紧邻示范区需要一并规划研究的虹桥主城片区除青浦区以外区域，嘉兴市嵌入示范区范围内的王江泾、油车港镇以及昆山市毗邻淀山湖的锦溪、周庄、淀山湖镇等三个区域作为规划协调区(约486 km2)。《示范区总规》要求“聚焦生态环境共保共治，统一示范区环保排放标准和水环境管控标准”。而规划协调区的划定可促进淀山湖流域水环境综合治理和饮用水水源保护，如果没有规划协调区，淀山湖将会一分为二，加上规划协调区，整个淀山湖都在示范区范围内。

(2) 根据《总体方案》关于实现生态环境“三统一”，即统一生态环境标准、统一环境监测监控体系、统一环境监管执法的要求，“三级八方”在执委会协调下编制出了“三统一”方面的3个行动方案，即示范区生态环境标准、生态环境执法和生态环境监测统一行动方案，基本建成了“三统一”工作机制。此外，“三级八方”根据《总体方案》编制的示范区重点跨界水体联保专项方案、关于协调统一“一河三湖”等主要水体的环境要素功能目标、污染防治机制以及评估考核制度的总体方案也涉及饮用水水源水质安全问题。

4 实体性制度协同立法的形式选择

由于不同的立法形式立法侧重点也有不同，在分析协同立法需要建构的实体性制度之前，需要探讨协同立法的形式问题。根据《立法法》《规划纲要》的规定，结合调研中各方建议，协同立法可供选择的形式包括中央立法和地方立法两大类。

4.1 各种备选的立法形式

中央立法既可是立法决定，如《关于加强长三角生态绿色一体化发展示范区饮用水水源保护的决定》，也可是行政法规，如《太湖流域管理条例》。立法决定的优点是程序简便，出台的决定也有很强的针对性，缺点是有关决定不是正式的法律，不能建立长效机制，只能作为权宜之计和过渡性安排。《太湖流域管理条例》虽然专章规定了饮用水水源保护问题，但内容过于简略，而且侧重于饮用水污染事故的应急预警和处置。笔者在调研中得知，太湖局计划2021年启动修改《太湖流域管理条例》，并报国务院审核，以做好与《水污染防治法》《长江保护法》等法律的衔接，加强流域水环境综合治理，大约需要5年的时间。示范区内的饮用水源地和水源保护区都位于太湖流域，因此可利用这次修改机会，在该条例中优化饮用水水源保护的专章规定。这种形式的立法难度较小，立法层级高，利益协调难度小；然而条例的修改耗时持久，而且在适用范围和内容方面可能不完全适合示范区饮用水水源保护。原因为该条例适用于贯穿江浙沪的整个太湖流域，涉及的地理范围太大，而且条例的主要内容和关注点是流域水环境综合治理，具有综合性和系统性。该条例可对太湖流域内饮用水水源保护的共性问题进行粗线条规定，不可能涉及很多需要细化的、可操作性的实体性制度，不能针对性地解决示范区饮用水水源水质安全的特别立法需求。

地方立法是指江浙沪人大常委会可制定或修改专门的饮用水水源保护条例或决定，包括统一制定新法和协商分散地方立法两种可能路径。统一制定新法是指两省一市共同进行跨省域的立法，突破了《立法法》的体例，需要全国人大授权，而且三地的利益磨合会很困难，即使磨合成功，也需要很长时间。协商分散地方立法是指三地经协商制定示范条例后分别修订现行地方立法。

4.2 协商分散地方立法形式的优越性

综合权衡各种立法形式的利弊，建议采取协商分散地方立法的形式。两省一市人大常委会通过示范区执委会的协调、进行充分协商后，可形成饮用水水源保护的示范条例，并由三地依据示范条例分别修改现行饮用水水源保护条例或决定，其中专门设立关于区域协作、共保共治的章节，建立各项确保水质安全的实体性制度。尽管这种立法形式也需要三地利益磨合，但各地享有更高的自主权，难度明显小于三地统一立法，而且也未突破现行立法体系，不需要全国人大的授权，关键是有江浙沪大气污染防治的协同立法这个成熟的经验提供参考和借鉴。江浙沪各自修订的大气污染防治条例都很重视长三角联动和大气污染联防联控，如上海市和江苏省的条例分别在“总则”部分的第3条和第4条规定了区域联动或联防联控的原则，三地的条例也都以专章规定了“区域大气污染防治”的协作制度和机制(上海市条例第6章、江苏省条例第5章、浙江省条例第4章)。通过大气污染防治协同立法，三地在区域立法方面实现了零的突破，这也是目前全国唯一成功实施的区域立法协同项目。

5 实体性制度协同立法的核心内容

《总体方案》要求在示范区“探索统一的生态环境保护制度”，首先就是“加快建立统一的饮用水水源保护和主要水体生态管控制度”。如果通过地方协商或中央协调，上下游的利益冲突能全部或部分得到解决，就可在协同立法中建立保障示范区饮用水水源水质安全的核心实体性制度。

5.1 水质标准制度

为实现确保水质安全和人身健康的立法宗旨，依据《水法》第32条的规定，协同立法需要按照水域使用功能对水质的要求，设定合理的水质目标。从国外流域管理的成功经验来看，确定和实施水质标准应当成为协同立法的核心内容。如北美洲的五大湖除密歇根湖外，其余四湖为美国和加拿大两国共享，两国针对大湖流域经济开发和生活污水带来的污染问题，于1972年达成《大湖水质协定》，对大湖流域规定了水质目标和实现目标的污染物排放标准，1978年对该协定进行扩充，1983、1987年对协定进行修订，水质标准持续成为协定的核心内容[8]。

因为太浦河和淀山湖两岸需要进行经济开发，同时又必须达到饮用水水源水质标准和水域功能区划中的水质目标，根据利益平衡原则，经济开发和生活饮用功能需要兼顾，这些河湖的水质需要在维持现状的基础上稳步改善。太浦河和淀山湖的现状水质分别为Ⅲ、Ⅳ类；《太湖流域水功能区划》要求太浦河和淀山湖分别作为调水保护区和缓冲区，其水质目标均达到Ⅱ～Ⅲ类；《总体方案》要求太浦河水质稳定达到Ⅲ类，淀山湖水质除总氮外所有指标达到Ⅳ类；《示范区总规》要求到2035年，太浦河水质提升到Ⅱ类；GB 3838—2002规定饮用水水源一、二保护区的水质标准分别为Ⅱ、Ⅲ类。由于这4个文件规定的水质目标有冲突，结合现状水质，考虑生态优先原则和人体健康需求，以及上游产业结构调整和升级所需要的时间，笔者建议到2035年，太浦河和淀山湖的水质各比现状提升一级，即分别达到Ⅱ、Ⅲ类水质。

5.2 流域水污染防治制度

为完成水质目标，协同立法需要在太浦河、淀山湖等重点河湖，以河湖流域为单位建立水污染防治制度，尤其是统一的或严格的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制制度。

5.2.1 水污染物排放标准

要从根本上解除示范区饮用水水源水质安全的威胁，实现水质改善目标，江浙沪三地的协同立法需要根据GB 3838—2002对一、二级水源保护区的水质要求，考虑水体的净化能力，实施统一的水污染物排放标准。《总体方案》要求统一生态环境标准，并执行最严格的污染物排放标准；“三级八方”在执委会协调下制定的《示范区生态环境标准统一行动方案》建立了示范区生态环境标准统一工作机制，共同协商明确近期示范区可统一实施的环境排放标准分阶段实施清单，共同研究推进重要标准的出台。这为依据GB 3838—2002对饮用水水源保护区的水质要求，统一示范区重点河湖的污染物排放标准提供了契机。因为太浦河和淀山湖流域满足长江流域省级政府履行该职责的3种情形中任何一种：(1)产业密集、水环境问题突出；(2)现有水污染物排放标准不能满足所辖流域水环境质量要求；(3)流域或区域水环境形势复杂，无法适用统一的水污染物排放标准。所以，如果做不到统一标准，三地的协同立法则应当贯彻《长江保护法》第45条第2款的规定，制定严于国家的地方水污染物排放标准。

5.2.2 重点水污染物排放总量控制制度

江浙沪现行分散立法没有对太浦河和淀山湖以流域为单位统一实施重点水污染物排放总量控制制度，使这些河湖的污染负荷超过水环境承载能力。为提升饮用水水源水质，上下游需要联动进行入河湖污染物排放总量控制，特别是针对威胁饮用水水源水质安全的主要超标污染物建立统一的排放总量控制指标。如淀山湖流域应当制定并根据情况不断修订总氮、总磷排放总量控制指标，在其基础上发放排污许可证。根据《长江保护法》第46条的规定，为有效控制总磷排放总量，制定和实施总磷污染控制方案是长江流域省级政府的义务和职责。依据《长江保护法》第45条第1款的规定，对于没有国家水污染物排放标准的特色产业、特有污染物，江浙沪政府及其生态环境部门可根据流域水污染防治和优化产业结构、调整产业布局的需要，协商制定重点河湖水污染物特别排放限值或排放标准，如太浦河流域锑污染特别排放限值或排放标准。

5.3 水源保护区的弹性管理制度

5.3.1 目标管理制度

协同立法在设立了明确的水质目标、水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标或特别排放限值之后，对于如何达标，应当从过程管理转变为目标管理，通过给地方政府和相关职能部门放权，允许其因地制宜地采取管理措施，不宜规定具体的禁止活动。原因：(1)饮用水源地作为自然与人类的生命共同体，具有自然性和社会性的双重属性[9]；保护饮用水源地应当秉承“包容性发展”理念，即不是单纯划定红线禁止在水源保护区进行经济开发，而是要适度开发，以实现人与自然和谐共生。如保护太浦河饮用水源、消除锑污染威胁的措施包括调整产业布局、淘汰落后技术、确保达标排放、加强监测预警等，也可发挥市场在资源配置中的作用，引导企业通过排污权交易完成重点水污染物排放总量控制指标。(2)从实践来看，过程管理具有容易导致官僚主义和形式主义、可能影响民生和治水效果差等明显缺陷，目标管理则有管理过程科学民主、能切实提升水质等优点。如法国流域管理的核心是对流域水量、水质、水工程、水处理等进行多目标综合管理，为此构建了水体健康、污染控制、生态保护和资源利用等目标管理体系，并在职能部门之间建立目标导向的分工协作机制[10]。

5.3.2 分级分类管理制度

结合近年来国内河湖网格化管理的实践，可将水源保护区根据水质目标和管控要求划分为不同保护等级的网格。如保护程度最高的是红色区域，其次为黄色、蓝色等区域，随后落实管理部门、产业活动等相应责任，实行分级分类管理。也可参考德国关于水源保护区的3个条例——《地下水水源保护区条例》《水库水水源保护区条例》《湖水水源保护区条例》的规定，在距离取水口最近的Ⅰ级区域禁止从事经济活动，在距离取水口较近的Ⅱ级区域安排污染可能性较小的经济活动，在距离取水口较远的Ⅲ级区域安排污染可能性较大的经济活动[11]。对于由许多污染严重的支流汇入的太浦河，还可吸取太湖局和江苏省正在开展的“生态清洁小流域”建设的经验，对这些支流因地制宜地划分生态自然修复区、综合治理区、河道或湖库周边整治区，并采取相应的分区保护和管理措施。

6 结 语

示范区饮用水水源保护的核心问题是水质安全问题，其主要成因是上下游利益冲突、地方分散立法和实体性制度缺失，而通过协同立法构建实体性制度可为水质安全提供基本保障。协同立法的理论基础包括协同治理理论和公共物品理论，实施协同立法既可利用各种有利条件，也需要解决上下游之间在水域功能定位、水污染物排放标准、水源保护区管理等方面的矛盾和冲突。在协同立法形式的选择上，建议采取协商分散地方立法形式。三地协商分散地方立法的核心内容则是建立水质标准、水污染物排放标准、主要污染物的排放总量控制、目标管理、分级分类管理等实体性制度。最后需要指出，示范区饮用水水源保护是太湖流域水环境综合治理的有机组成部分，太湖流域水治理还没有从根本上解决水体污染，特别是蓝藻暴发问题影响到示范区饮用水水源水质安全。因此，示范区饮用水水源水质安全问题的解决也有赖于上下游协同加强太湖流域水环境综合治理。