海湾国家禁飞纠纷的国际法分析

郑 派， 周 昊

(华东政法大学 国际法学院，上海 200042)

一、问题的提出

2017年6月5日，巴林、埃及、沙特阿拉伯和阿联酋，即海湾四国，以“卡塔尔支持伊斯兰极端分子和伊朗”违反国际法为由，断绝了与卡塔尔的外交关系，并对卡塔尔的陆路、海路和空路运输采取了一系列 限制措施。其中，海湾四国对在卡塔尔登记的航空器①采取了严格的禁飞措施：自2017年6月5日起禁止其飞入或飞越海湾四国领空及其提供服务的飞行情报区(FIR)②，非卡塔尔登记但经停卡塔尔的航空器则需在飞经海湾四国领空之前获得许可[1]。

由于地处波斯湾西南侧的卡塔尔被海湾四国三面环绕，上述限制措施对卡塔尔航空公司(Qatar Airways，以下简称“卡塔尔航空”)③[2]的运营造成了巨大冲击。其执飞的欧美航线经停地被迫更改为伊朗和伊拉克等运量需求较低的国家，导致大量绕航和延误的情况产生。经停卡塔尔的外国航空公司也被迫执行申请过境许可的烦琐程序。就此情形，卡塔尔否认海湾四国的指控，认为海湾四国侵犯了卡塔尔的主权，并就数项争议诉诸国际民用航空组织(ICAO)，此即海湾国家禁飞纠纷。

作为首起多国联合向特定国家关闭领空的案例，海湾国家禁飞纠纷的争议焦点集中于海湾四国采取的限制措施是否合法。除了对当事各方有重要影响外，海湾国家禁飞纠纷也是当前国际航空法领域值得关注的热点问题，其争议主要涉及以下三方面：一是ICAO理事会(以下简称“理事会”)是否具有针对此次争议的管辖权限以及国际法院是否有权受理针对理事会决定之上诉请求的程序法问题；二是 1944年《国际民用航空公约》(又称《芝加哥公约》)④项下有关领空主权、空中禁区、滥用民用航空以及排除公约适用的相关条约规则是否被违反的实体争议；三是1944年《国际航空过境协定》(以下简称《过境协定》)⑤项下有关授予过境权和撤销过境权运营许可的相关条约规则是否被违反的实体争议。

此外，海湾国家禁飞纠纷还涉及当事国间缔结的《利雅得协定》⑥是否被违反的问题。《利雅得协定》作为地区睦邻友好条约，服务于海湾国家的主权完整和安全稳定，内容主要涉及“不干涉他国内政”和“不支持极端组织”两项义务。若《利雅得协定》项下的义务涉及具体履行联合国安理会决议和《联合国宪章》(以下简称《宪章》)义务，则根据《宪章》第103条，当发生义务履行冲突时，《宪章》义务的履行应优先于《芝加哥公约》和《过境协定》的履行。因此，《利雅得协定》的违反问题便可能影响海湾国家禁飞纠纷的实体争议。

不过，由于《利雅得协定》条文表述笼统，当事国就《利雅得协定》的违反各执一词并缺乏具体主张，且《利雅得协定》当前并未进入国际法院的研讨范围，在案件事实尚未查明的情况下对是否存在违法情势进行分析判断尚存疑难。鉴于此，笔者拟主要围绕当前理事会程序和国际法院程序中涉及的国际航空法争议进行分析，而有关《利雅得协定》项下的争议则暂且按下不表。

二、海湾国家禁飞纠纷的产生和现状

(一)争议缘起

2017年6月5日，海湾四国在并未事先通知卡塔尔的情况下，对在卡塔尔登记的航空器采取限制措施，并指责卡塔尔违反了其应承担的相关国际义务，尤其是违返了2013年11月23—24日在沙特阿拉伯首都利雅得缔结的《利雅得协定》。海湾四国随后与卡塔尔断绝外交关系，并联合对与卡塔尔相关的国际航空运输实施了严格的限制措施：其一，禁止在卡塔尔登记的航空器进入海湾四国领空，包括禁止进入海湾四国相应的飞行情报区；其二，禁止在卡塔尔登记的航空器经停海湾四国境内的机场；其三，关停卡塔尔航空在海湾四国境内的所有营业处所；其四，禁止所有以卡塔尔首都多哈为出发地或目的地的航班过境海湾四国领空；其五，航空器登记国虽非卡塔尔，但需经停卡塔尔的，必须在进入海湾四国领空前获得许可[3]。

卡塔尔的领陆面积约为1.14万平方千米，其东北、正北和西北三个方向均被巴林的领空环绕，南方和东方则分别被沙特阿拉伯和阿联酋的领空环绕，因而海湾四国的限制措施给卡塔尔的国际航空运输带来了严重冲击。例如，卡塔尔航空作为卡塔尔的国家航空公司，在短短一天内便失去了52条重要航线，其中包括原本每天执飞14班次、往返阿联酋迪拜和卡塔尔多哈之间的“黄金”穿梭航线；由于卡塔尔航空在禁令之下无法再经由海湾四国领空执飞欧洲地区和北美地区航线[4]，只能选择经由伊朗和土耳其领空运营国际航线，由此前往英国的航班绕航距离长达1 000英里(约1 600千米)，增加飞行时间达2小时。

严重的绕航和延误致使卡塔尔航空无法与其他国际航班衔接，商业竞争力遭受重创，增加的飞行时间也使乘坐空客A320等窄体客机的乘客舒适度大打折扣[5]。航班绕航带来的高额燃油成本和被迫经停运量需求低的国家的现状也给航空公司带来了巨大的经济损失。2020年7月22日，卡塔尔航空提起跨国仲裁，向海湾四国提出不少于50亿美元(约350亿元人民币)的索赔[6]。

(二)争议诉诸理事会

就此情势，卡塔尔坚决否认海湾四国的指控，并认为其采取的限制措施违反国际法，侵犯了卡塔尔的主权[7]。2017年10月30日，卡塔尔根据《芝加哥公约》第84条向理事会递交申请，请求认定海湾四国的限制措施违反《芝加哥公约》。同日，卡塔尔还根据《过境协定》第2条第2节向理事会递交申请，请求认定埃及、巴林和阿联酋(以下简称“海湾三国”)的限制措施违反《过境协定》。

2018年3月19日，海湾四国和海湾三国分别就卡塔尔提出的两项指控向理事会提交两项初步反对意见，认为理事会对两项案件均无管辖权，且认为卡塔尔并未履行《芝加哥公约》和《过境协定》项下的事先协商义务，不符合争议解决的程序规则，故理事会无权受理该争议。2018年6月29日，理事会作出决定，驳回海湾四国和海湾三国的两项初步反对意见[8]。

(三)争议诉诸国际法院

2018年7月4日，海湾四国根据《芝加哥公约》第84条和第85条，就理事会驳回其初步反对意见的决定向国际法院提出上诉。2020年7月14日，国际法院作出判决，一致驳回海湾四国的上诉请求，认定理事会有权受理和审查卡塔尔于2017年10月提出的两项诉请[9]。国际法院的判决仅涉及理事会是否有权受理争议的程序问题。

三、《芝加哥公约》项下的程序争议

(一)《芝加哥公约》第84条：理事会是否有权受理争议

1. 争议是否涉及《芝加哥公约》的解释与适用

海湾国家禁飞纠纷涉及《芝加哥公约》项下的两项程序争议：一是“所涉争议”是否属于理事会有权受理之争议；二是此案中理事会是否符合受理争议的“前置条件”。《芝加哥公约》第84条规定，如两个或两个以上缔约国对“本公约及其附件”的“解释或适用”发生争议，而“不能协商解决时”，经任何与争议有关的一国申请，应由理事会决定。可见，理事会仅有权受理“与《芝加哥公约》及其附件的解释或适用”相关的争议。

卡塔尔向理事会请求，海湾四国应立即停止或撤销其针对在卡塔尔登记的航空器实施的限制措施，并遵守《芝加哥公约》的相关规定[10]。卡塔尔还请求理事会认定海湾四国违反《芝加哥公约》第2条、第3条、第4～6条、第9条、第37条和第89条。海湾四国则主张此案争议与《芝加哥公约》及其附件的解释和适用无关，并将其实施的限制措施解释为对卡塔尔(先行)违反其国际义务而采取的反措施的一部分[11]。

可见，海湾四国认为卡塔尔存在国际不法行为在前，违反了包括《利雅得协定》在内的国际法，因而其采取的限制措施是对卡塔尔先前违法行为的反措施。一方面，反措施是针对另一方的先前国际不法行为而采取的措施。尽管反措施本身往往也是国际不法行为，但依据调整国际法律责任的习惯国际法，反措施的违法性可在特定情形下解除⑦。海湾四国的限制措施若符合实施反措施的国际法规则，则即使涉嫌违反《芝加哥公约》，其不法性亦可得以解除。另一方面，海湾四国则认为《芝加哥公约》及其附件中均未包含有关反措施的国际法规则，则根据该公约第84条首句，理事会便无权受理超出该公约及其附件范畴的争议。

2020年7月14日，国际法院的判决驳回了海湾四国的主张。在回顾1972年印度和巴基斯坦之间的“理事会受理权上诉案”的基础上，国际法院认为理事会有权受理卡塔尔提交的争议，并通过引证该案之判词指出，反措施的形式和手段不影响争议解决机构的受理权，因为争议当事国不能代替争议解决机构决定其是否有权受理争议。争议解决机构必须(由其自身)依据提交给它的争议决定其是否有权受理……而非依据当事国对争议的解释[12]。据此，海湾四国将其采取的措施解释为反措施不会影响理事会对争议的受理权限。禁止登记于特定缔约国的航空器飞入和过境其领空，属于《芝加哥公约》规则的解释与适用范畴，因而属于该公约第84条 项下理事会有权受理的争议。

2. 理事会是否符合受理争议的前置条件

海湾四国提出的第二项初步反对意见是理事会不符合受理争议的前置条件。《芝加哥公约》第84条 首句将理事会能够受理的争议限定为“经由协商而不能解决”的争议。一方面，国际法院认为， “争议当事国之间进行过协商”的认定标准是当事国之间存在通过外交途径或通过国际组织进行协商或交换意见的善意表示；另一方面，根据国际法院的解释，“经由协商而不能解决”应被理解为“进一步协商不具有解决争议的合理可能性”，而非“理论上不存在协商成功的可能”。国际法院认为，当事双方协商或交换意见之后，立场和态度未发生实质性变化，即构成“经由协商而不能解决”之争议。

卡塔尔在向理事会递交的书状中引用了2017年 6—7月其向ICAO递交的一系列函件。这些函件表明卡塔尔希望ICAO介入，以推动海湾四国尽快放宽限制措施，并希望理事会能够协助解决争议。作为理事会履行争议解决职权的依据，《国际民航组织争议解决规则》明确规定了争议当事国需要遵循的程序⑧[13]，其中，第14条规定理事会可以邀请争议当事国进行直接协商⑨[14]。这一争议解决方式曾在1952年成功化解了巴基斯坦和印度之间的过境权纠纷[15]。据此，国际法院认为，卡塔尔向ICAO递交函件之行为已构成对协商的善意表示。

对此，海湾四国的回应则不甚积极。理事会在2017年7月31日召开特别大会来回应卡塔尔的诉求时，海湾四国在大会召开前向理事会递交申请，要求根据《芝加哥公约》第54条第(n)款向大会提出限制审议“有关航行安全的事项”。作为航行安全事项的重要议题之一，“为保障航行安全而采取的限制措施”也在被要求限制的议题之列。这表明海湾四国对卡塔尔通过理事会协调争议的善意表示未持积极态度。国际法院据此认定，海湾国家禁飞纠纷构成“经由协商而不能解决”的争议，符合《芝加哥公约》第84条首句规定的受理争议的前置条件。

(二)《芝加哥公约》第84条与第85条：国际法院是否有权受理海湾四国的上诉

《芝加哥公约》除赋予理事会一定的争议解决职权外，还在第84条和第85条项下规定了上诉和仲裁机制。其中，第84条第3句规定，任何缔约国可按照第85条，对理事会的决定向争议他方同意的特设仲裁庭或常设国际法院上诉⑩。第85条则具体说明了如何组成特设仲裁庭。

海湾四国均为《国际法院规约》当事国，符合第84条 第3句规定的上诉条件。尽管第84条并未说明理事会的“最终决定”和“驳回初步反对的决定”是否均可上诉，国际法院在“理事会受理权案”判决中已对此作出澄清。国际法院根据《芝加哥公约》对理事会决定之有效性进行监督，监督的范畴涵盖所有决定，区分有关管辖权的决定和有关实质事项的决定并无法律依据。国际法院认为，此判决理由同样适用于海湾四国的上诉，并确定其有权受理海湾四国针对理事会两项决定的上诉。

四、《芝加哥公约》项下的实体争议

(一)《芝加哥公约》第1条与第11条：领空主权原则的适用与限度

海湾四国对卡塔尔采取的五项航空限制措施中，有四项与其领空直接相关，可见限制与卡塔尔有关的航空器进入本国领空是海湾四国采取限制措施的主要手段。然而，根据国际法，一国是否有权采用行政命令或国内立法的方式限制他国航空器进入本国领空呢？

一方面，《芝加哥公约》第1条重申了作为习惯国际法的领空主权原则——缔约各国承认“每一国家”对其“领土之上的空气空间”具有“完全的”和“排他的”主权。作为“一定领域内的至高权力”，国际法中的“主权”通常包含所辖领土内一切事务的对内权和代表国家独立参与国际交往的对外权[16]，而领空是国家领土的当然组成部分。该公约第1条规定的“领空主权”是指一国对其领空具有的绝对控制权和管理权。鉴于领空主权的行使是完全且排他的，一国自然有权限制他国航空器进入本国领空。

另一方面，倘若他国都和海湾四国一样全面限制外国航空器进入本国领空，国际航空运输的发展将严重受阻甚至停滞。这有悖于《芝加哥公约》序言的宗旨——使国际民用航空按照安全和有秩序的方式发展，并使国际航空运输业务得以建立在机会均等的基础上，健康地和经济地经营。为了在领空主权原则的基础上保证国际航空运输的顺利运营，该公约对缔约国行使领空主权的方式和范围进行了一定限制。例如，该公约第11条规定，一缔约国关于从事国际航行的航空器“进入或离开其领土”或关于此种航空器“在其领土内操作或航行”的法律和规章，应“不分国籍”，适用于所有缔约国的航空器。此种航空器在“进入或离开该国领土”或“在其领土内”时，都应该遵守此项法律和规章。

可见，一国有权在本国领空内适用有关航空器运行的法律和规章，但仍需符合《芝加哥公约》规定的“不区分国籍”的限制条件。历史上确实出现过一些国家禁止特定航空器进入本国领空的案例，例如，在1971年的巴基斯坦和印度的禁飞纠纷中，印度曾禁止所有在巴基斯坦登记的航空器进入印度领空[17]；欧盟也曾通过立法禁止不符合安全标准的外国航空公司机队进入欧盟成员国领空。鉴于海湾四国“专门”禁止卡塔尔航空器进入其领空，其限制措施虽属于行使领空主权的范畴，但不符合《芝加哥公约》第11条所要求的“不分国籍”地适用于所有缔约国航空器，很难根据该公约第11条证成其措施之合法性。此外，该公约第9条项下的空中禁区规则也对缔约国行使领空主权作出了一定限制，其与海湾国家禁飞纠纷密切相关。

(二)《芝加哥公约》第9条：空中禁区规则是否被违反

在海湾四国采取的限制措施中，并没有明确提及空中禁区的划设，而仅是禁止登记国为卡塔尔的航空器进入海湾四国的整个领空。鉴于海湾四国向卡塔尔航空器“关闭领空”之实践无异于在事实上设立空中禁区，便同时涉及《芝加哥公约》第9条的解释和适用。其中，该公约第9条第(a)款和第(b)款规定了两种不同的空中禁区，目的是使缔约国能够合理有效地限制外国航空器进入部分或整个本国领空，从而保证飞行安全和地面人员及财产的安全。要判断海湾四国采取的限制措施是否符合《芝加哥公约》第9条，须判断限制措施是否符合划设事由、划设条件和通知义务三个方面的规定。

首先，在划设事由方面，根据《芝加哥公约》第9条第(a)款，国家可以以“军事需要”或“公共安全”为由设立空中禁区。其中，“军事需要”事由往往是基于国防设施保密需要以及对飞行安全的考量，对存在军事活动的地区设立空中禁区；而“公共安全”事由则是源于国家对内具有的维护本国国民人身财产安全和维护社会秩序的职权。实践中，各国往往在首都或特大城市等人员密集的区域设置空中禁区，如中国的北京和上海都划设有空中禁区[18]。

根据《芝加哥公约》第9条第(b)款，国家可以在“非常情况下，或紧急时期内，或为了公共安全”设立空中禁区。“非常情况”事由和“紧急时期”事由在实践中一般都被用于应对突发危险或紧急状态。例如，2001年美国“9·11”恐怖袭击事件后美国紧急向所有航空器关闭其领空就属于此类实践[19]。鉴于《芝加哥公约》第9条对划设禁区事由的规定，缔约国只能援引上述四项事由划设该条规定的空中禁区。

海湾四国对卡塔尔采取限制措施的事由，是认为卡塔尔利用民用航空运输支持极端组织和恐怖组织活动。此事由是否符合《芝加哥公约》规定，争议较大，尚需争议双方进一步举证和论证。同时，由于海湾四国宣称卡塔尔的国际不法行为是在一段时期内发生并具有持续性，因而很难解释为是“非常情况”或“紧急时期”事由。

其次，在划设条件方面，《芝加哥公约》第9条第(a)款规定了两项需要满足的条件：一是在执行飞行禁令方面，不得在本国航空器和外国航空器之间采取歧视性措施；二是禁区划设的位置和范围必须合理，以免“空中航行受到不必要的阻碍”。第9条第(b)款 也规定了两项需要满足的条件：一是在执行飞行禁令方面，不得在不同的外国航空器之间采取歧视性措施；二是根据第9条第(b)款划设的空中禁区只能是暂时性的。第9条第(a)款和第(b)款都规定空中禁区的划设必须符合非歧视要求，但前款要求不得区分对待本国航空器和外国航空器，是国民待遇原则的体现，而后款则要求不得区分对待不同的外国航空器，是最惠国待遇原则的体现。

海湾四国对卡塔尔采取的限制措施既不符合《芝加哥公约》第9条第(a)款要求的国民待遇原则，也不符合第9条第(b)款要求的最惠国待遇原则。因为其限制措施“专门”针对在卡塔尔登记的航空器，而不论是海湾四国各自的本国航空器还是他国航空器，均可自由出入海湾四国领空，即海湾四国采取的限制措施具有歧视性[20]。

最后，在通知义务方面，《芝加哥公约》第9条第(a)款未作生效时间的规定，但规定划设禁区的缔约国有义务将有关空中禁区的说明尽快通知其他缔约国和ICAO；而第9条第(b)款规定根据此款划设的空中禁区禁令可以立即生效，并可以将通知义务延至禁令生效之后履行。海湾四国的民航管理机构分别于2017年6月5日和6月6日各自发布了有关限制措施的航行通告[21]。因此，在通知义务方面，可以认为禁令生效的同时也尽到了对他国的告知义务。

综合考虑上述各项条件，很难认为海湾四国对卡塔尔采取的限制措施满足设定空中禁区的条件，故其禁飞措施涉嫌违反《芝加哥公约》第9条。

(三)《芝加哥公约》第4条：不得“滥用民用航空”的义务是否被违反

卡塔尔于2017年10月向理事会递交的申请中，指控海湾四国的限制措施违反《芝加哥公约》第4条 关于不得“滥用民用航空”的规定，即“缔约各国同意不将民用航空用于‘和本公约的宗旨不相符’的任何目的”。第4条目前还未在任何争议中得到适用，理事会仅在1986年关于“滥用民用航空”的C-WP/8217号工作文件中对其进行过解释，认为第4条中所称“和本公约宗旨不相符”的目的是“对普遍安全造成威胁”(Threats to General Security)的目的。C-WP/8217号工作文件的起草人、国际航空法专家Milde指出，《芝加哥公约》第4条的文本源自1928年《关于废弃战争作为国家政策工具的一般条约》(又称《白里安-凯洛格公约》或《巴黎非战公约》)。据此，《芝加哥公约》第4条的立法目的宜被解释为“避免国际民用航空的滥用对国家安全造成威胁”[22]。

在此语境下，海湾四国采取的限制措施确实对卡塔尔的民用航空运输造成了严重干扰，但限制措施是否威胁到卡塔尔的国家安全尚待商榷。一方面，海湾四国可将《芝加哥公约》第4条项下的义务解释为“缔约各国同意不将民用航空用于危害国家安全和普遍安全的目的”，并充分证明对卡塔尔采取的限制措施不会对普遍安全或任何缔约国的国家安全产生威胁。另一方面，卡塔尔则可尝试对该公约第4条作出不同解释，将海湾四国采取的限制措施纳入“和本公约的宗旨不相符合”的行为范畴。例如，反映该公约目的与宗旨的序言明确了“国际民用航空得按照安全和有秩序的方式发展，并使国际航空运输业务得建立在机会均等的基础上，健康地和经济地经营”。卡塔尔可主张海湾四国的限制措施严重妨碍了海湾地区国际民用航空运输秩序，严重损害了卡塔尔参与国际民用航空运输的权利，破坏了“机会均等的基础”，遑论“健康地和经济地经营”这一公约主旨。据此，可认为海湾四国的限制措施与《芝加哥公约》宗旨相悖，涉嫌违反该公约第4条。

此案中，虽然卡塔尔首先指控海湾四国违反《芝加哥公约》第4条，但其自身是否也存在涉嫌违反该条的问题呢？根据联合国安理会(以下简称“安理会”)2016年第2309号决议，极端组织和恐怖组织的破坏活动对国际民用航空的安全和秩序造成了严重破坏和重大威胁。以1988年洛克比空难、2001年“9·11”事件和2015年科加雷姆航空9268号航班空难为代表的航空灾难已充分证明恐怖破坏活动对国际民用航空安全造成的恶果。安理会第2309号决议呼吁各国采取一切可能的措施保护本国的民用航空活动免受恐怖组织的破坏，并敦促各国履行在2010年《制止与国际民用航空有关的非法行为的公约》(又称《北京公约》)等国际公约项下的义务。倘若证据表明卡塔尔确实存在利用国际民用航空运输支持极端组织的行为，则可能涉嫌存在利用民用航空进行“对普遍安全造成威胁的行为”，从而同样违反《芝加哥公约》第4条。

(四)《芝加哥公约》第89条:该公约是否可以排除适用

海湾四国和卡塔尔均为《芝加哥公约》当事国，该公约在和平时期对各方具有拘束力。不过该公约第89条也规定了两种排除该公约适用的情形：一是发生战争，即“如遇战争，公约的规定不妨碍受战争影响的任一缔约国的行动自由”——这表明当缔约国受到战争影响时可不受该公约项下义务的拘束；二是国家宣布进入紧急状态，即“如遇任何缔约国宣布其处于紧急状态，并将此事通知理事会”，缔约国也可不受该公约拘束。需要指出的是，缔约国若要以国家紧急状态为由排除《芝加哥公约》适用，必须将紧急状态通知理事会。

实践中，1948年埃及宣布国家进入战争状态和1962年印度宣布国家进入紧急状态后都曾援用第89条 排除《芝加哥公约》的适用，但这并不意味着航空器可以不受限制地在该国领空内运行和作业。埃及在援用第89条时宣布在以色列登记的航空器禁止进入埃及领空；印度在宣布国家紧急状态后禁止所有在巴基斯坦登记的航空器进入印度领空。可见，作为习惯国际法的领空主权原则在《芝加哥公约》暂停适用的情况下仍然有效，缔约各国仍有权在本国领空内行使领空主权，并采取一切认为必要的限制措施。

海湾四国在对卡塔尔采取限制措施时并不存在发生战争的迹象，也并未宣布国家进入紧急状态或向理事会通知此种情势的存在。因此，很难认为此案属于排除《芝加哥公约》适用的情形。

五、《过境协定》项下的实体争议

(一)《过境协定》第1条第1节：卡塔尔是否享有飞越海湾三国的过境权

卡塔尔除了要求理事会认定海湾四国违反《芝加哥公约》外，还要求认定海湾四国中的埃及、巴林和阿联酋三国违反《过境协定》。《过境协定》主要调整定期国际航班过境权在缔约国间的交换和行使，具体包含“九大航权”中的“第一航权”和“第二航权”。其中，“第一航权”指一国航空器不降停飞越另一国领土的权利；“第二航权”指一国航空器在另一国领土内进行加油或维修等“技术性降停”的权利。

《过境协定》第1条第1节规定缔约国之间互相交换第一航权和第二航权。在卡塔尔和海湾四国中，仅沙特阿拉伯未加入《过境协定》，其余海湾三国都通过加入《过境协定》互相交换了过境权[26]。因此，除非有正当理由，海湾三国的限制措施不仅涉嫌违反《芝加哥公约》，还可能违反《过境协定》第1条 第1节。此外，《过境协定》在第1条第5节设定了撤销或扣发缔约国指定航空公司过境权运营许可的权利。要判断海湾三国的限制措施是否符合《过境协定》，还需分析限制措施是否符合第1条第5节 的规定。

(二)《过境协定》第1条第5节：可否撤销或扣发指定航空公司的过境许可

海湾三国采取的限制措施取消了在卡塔尔登记的航空器过境海湾三国领空的权利。卡塔尔航空的过境权运营许可也就在事实上被撤销了。就此，《过境协定》第1条第5节规定了缔约国撤销或扣发航空公司过境权运营许可的权利。行使此项权利的主体是缔约国，但权利的内容是撤销或扣发另一缔约国航空公司的过境权运营许可，而非撤销另一缔约国的过境权。这是由于过境权虽然在缔约国之间交换，却是由缔约国各自指定其航空公司来“实际行使”[27]。缔约国有权根据《芝加哥公约》规定的两项事由撤销或扣发航空公司运营许可，并不构成对《过境协定》第1条第1节 的违反。

第一项事由是“实质所有权和有效控制权”存疑。“实质所有权”标准要求缔约国或缔约国国民持有一定比例(一般为50%以上)的指定航空公司股权。“有效控制权”标准则要求缔约国或缔约国国民对指定航空公司享有实际有效的控制权。设定此事由的目的在于确保条约项下行使过境权的航空公司是缔约国或缔约国国民所有且控制，避免出现“本国的过境权由他国航空公司行使”等“搭便车”情形。此案中并不涉及关于此事由的争议。

第二项事由是“航空公司不遵守飞经国法律”或“不履行《过境协定》项下义务”。这是有关航空公司存在违法行为而可被撤销过境权运营许可的事由。海湾三国采取的限制措施针对的对象是所有在卡塔尔登记的航空器，登记国为卡塔尔并由卡塔尔航空运营的航空器便包含在内。一方面，海湾三国可尝试主张卡塔尔航空违反海湾三国国内法，从而援引第1条第5节作为撤销卡塔尔航空过境权运营许可的法律依据；另一方面，卡塔尔则可通过证明卡塔尔航空并无违法情势，主张海湾三国无权援引《过境协定》第1条第5节。飞经海湾三国的不定期国际航空过境权也存在类似争议，但这非系此案争议焦点，于此不赘。

六、结语

海湾国家禁飞纠纷是当前备受国际社会关注的国际航空热点争议，亦对国际及区域航空运输活动的顺利开展具有重要影响。其所涉国际法问题繁多纷杂，包括《芝加哥公约》和《过境协定》项下诸多条约规则的程序法和实体法争议。在ICAO理事会和各方的共同努力下，海湾国家禁飞纠纷已于2021年初趋于缓和，但其中涉及的诸多法律问题依然引人思考。充分研究与适时跟进其中涉及的法律难题，有利于中国为将来可能发生的航空运输争议解决积累经验，亦有利于中国主动运用国际法保障自身的合法权益。此外，中国作为ICAO一类理事国，在诸多国际组织和全球治理体系中的作用日益突出，在解释和适用国际公约规则时应当密切关注国际实践，为国际航空运输健康发展建言献策。

注释：

① 根据《国际民用航空公约》第17条，航空器具有其登记的国家的国籍。所有航空器均须依此规则进行登记，登记后航空器即具有登记国国籍。航空器不允许双重登记。

② 根据《〈国际民用航空公约〉附件11：空中交通服务》第2.5.2.1节，“飞行情报区”(FIR)是经确定将要提供飞行情报服务和告警服务的部分空域。

③ 卡塔尔航空公司是卡塔尔的国家航空公司，其庞大的机队共有237架客机，运营团队多达4.6万人，业务遍及全球六大洲共172个目的地。卡塔尔航空公司在2011—2019年曾5次荣获航空星级(Skytrax)“全球年度最佳航空公司”金奖。

④ Convention on International Civil Aviation (Chicago Convention), signed 7 Dec. 1944, entered into force 4 Apr. 1947。

⑤ International Air Services Transit Agreement (Transit Agreement), signed 7 Dec. 1944, entered into force 30 Jan. 1945。

⑥ First Riyadh Agreement, signed 23 Nov. 2013, entered into force 24 Nov. 2013; Supplementary Riyadh Agreement, signed 16 Nov. 2014, entered into force 17 Nov. 2014。

⑦ 参见：ILC, Draft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts, 2001, U.N. Doc. A/56/10, Arts. 22, 49, 50, 51 and 52。

⑧ 参见：ICAO, Rules for Settlement of Differences, 2nd ed. 1975, ICAO Doc. 7782/2。

⑨ 参见：ICAO, Rules for Settlement of Differences, Art. 14(1)。

⑩ 常设国际法院(PCIJ)的管辖权已由1945年根据《国际法院规约》设立的国际法院(ICJ)继承。