集体经济组织作为集体土地所有权主体之考量

陈小君， 周崇聪

(广东外语外贸大学 土地法制研究院，广东 广州 510420)

一、集体土地所有权现行规范与历史理性

(一)现行法律等规范的集体土地所有权主体

中国的土地所有权由国有土地所有权和集体土地所有权构成。明晰集体土地所有权归属是保障集体这一主体权益的重要基石。集体土地所有权主体在《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)和《农村集体经济组织示范章程(试行)》(以下简称《示范章程》)等现行法律规范体系中均有所表达。

1. 《宪法》社会主义公有制下的集体所有

《宪法》第6条确立了由全民所有制和劳动群众集体所有制共同构成的社会主义公有制，并于第10条明确将除国家所有之外的农村和城市郊区土地、宅基地和自留地、自留山等土地归集体所有。与此同时，参加集体经济组织的劳动者可以经营自留地、自留山。并且，第17条规定了集体经济组织享有独立进行经济活动的自主权。然而，《宪法》虽明确了集体所有的土地范畴，但对集体所有主体之内涵与外延缺乏明确规定。

2. 《民法典》私法规范中的集体成员集体所有与“代表”制

《民法典》在《宪法》关于社会主义公有制重要规则构架内，进行了国家所有权、集体所有权、私人所有权的分类，通过第261条明确农民集体所有的不动产和动产属于集体成员集体所有，然对于集体成员集体所有的含义界定缺失，直接导致学界较长时期对集体土地所有权主体存在不同解读。《民法典》民事主体规范中，明确了自然人、法人(含特别法人)和非法人组织三种主体类型，通说及其实践表明，国家也可以成为特殊民事主体，但农民集体并非其所规定的民事主体范畴，无法以此作为民事主体参与民事活动。诚然，《民法典》第262条第1款 规定了集体经济组织代表集体行使集体所有权，通过第99条赋予集体经济组织特别法人地位，进而可以作为民事主体参与农村集体经济活动，但其中“代表”一词颇有意味，即集体经济组织是作为农民集体的民事主体形式，抑或是通过代理关系行使所有权，《民法典》并未直面解决集体土地所有权主体归属的问题。说到底，进入《民法典》时代，集体土地所有权主体仍然虚位。

3. 《土地管理法》中的农民集体所有，村集体经济组织经营、管理

《土地管理法》第11条规定，集体土地归农民集体所有，但并非交由农民集体进行经营和管理，而是赋予集体经济组织或者村委会对集体所有土地的经营、管理权。这既未明确后者为土地所有权主体，亦未明晰农民集体与集体经济组织的关系。结合《民法典》已确立集体经济组织为特别法人之独立民事主体的规则，该经济组织在经营、管理集体土地过程中所产生的权利义务归属如何定位，集体经济组织作为独立民事主体的制度价值何在，均未明文。

4. 《示范章程》中的本社成员集体所有

《示范章程》第4条、第6条分别规定了集体经济组织的资产范围、职能。根据第4条之规定，土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等资源性资产是集体经济组织的资产，颇值得注意的是，这与《民法典》第260条规定的集体所有的资产范围并无差异；同时，《示范章程》第6条所确定的集体经济组织职能与《民法典》第261条农民集体成员决定的事项在根本上也是一致的。《示范章程》与《民法典》在资产范围、职能上相仿，似乎表明集体经济组织就是农民集体，是行使集体土地所有权的主体，而非代表农民集体行使所有权。这与上述法律相关表达存在差异，《示范章程》虽未在其中明确指明集体经济组织之民事主体与农民集体所有的关系，但章程制定者与立法者不同的法义表达，绝非空穴来风。当然，从法律法规等规范层级分析，《示范章程》自然不可替代也无意改变法律规定。

(二)历史理性回归的事实依据

中华人民共和国成立后，农村土地所有制历经个人所有、集体所有、统分结合双层经营等阶段，在不同历史进程中集体经济组织的地位随之发生变化。集体土地所有权主体的确认，离不开对其史料溯源，找寻明确集体经济组织作为集体土地所有权主体的历史依据，回归历史理性。

1. 高级合作社所有制下的集体经济组织所有

经过互助合作社的发展，高级生产合作社逐步在全国范围内设立。1956年，全国人大通过《高级农业生产合作社示范章程》。该章程规定：按照社会主义原则，除部分社员生活资料、零星树木、家庭副业经营所需的工具等资料外，入社的农民需将其私人所有的生产资料转换为合作社集体所有，由集体统一经营，其中该类生产资料包括农民私人所有的土地、耕畜、大型农具等。除此之外，该章程还就社员权利义务、资金、生产经营等方面作出规定。尽管《高级农业生产合作社示范章程》并未过多提及集体经济组织，但无论是从整体思想还是个别条文上解读，高级合作社的内容与集体经济组织具有一致性，该章程第1条就明确规定了农业生产合作社是在自愿和互利基础上形成的集体经济组织，首次提出了集体经济组织的概念，高级农业生产合作社成了具有社会主义性质的农村集体经济组织[1]。

2. 人民公社所有制下的集体经济组织所有

随着高级合作社深入发展和社会主义建设需求的升级，1962年9月，《农村人民公社工作条例(修正草案)》颁布，该条例规定了人民公社的性质、组织、规模、管理等事项，确立了“三级所有，队为基础”体制，明文规定了人民公社是政社合一的组织，亦明确肯定人民公社是社会主义互助、互利的集体经济组织。这一时期的土地生产资料主要由生产队集体经济组织所有，同时生产大队和公社集体经济组织也享有属于其所有的土地和财产的所有权[2]，生产队作为基本的核算单位，其土地所有权客体包括生产队范围内的土地、社员的自留地、自留山、宅基地等，但生产队所有的土地不得出租与买卖。与此同时，有关所有权和经营权的问题，需要经过社员大会或者社员代表大会讨论；并且肯定了生产队对生产的经营管理和收益分配享有自主权。但由此可见，在人民公社所有制下，生产队的集体经济组织属性愈发明显，集体经济组织作为集体土地所有权主体的规则清晰可见。但作为国家政权的附属品，无论是在功能还是构造上都已经丧失自主性和独立性[3]。

3. 改革开放后被模糊的集体经济组织所有

自人民公社成立以来，农民集体便被赋予“政经合一”的地位。改革开放后，政经分立，人民公社在制度设计上分化为集体经济组织和村民委员会，分别行使经济职能和政治职能。但集体经济组织明确为集体土地所有权主体，在实践和法政策中均未形成共识。由实践观之，由于农村经济发展存在差异性，不少农村的经济职能未能得以发挥，长期由村民委员会代替集体经济组织行使经济职能，形成观念上集体经济组织并非集体土地所有权主体的认识。然而，在村集体经济较为发达的地区，集体经济组织的所有权主体地位得以体现，如广东佛山南海改革开放初期形成的农业股份合作社、农业经济合作社等集体经济组织，就是以所有权主体的面貌展现，具体行使农民集体的土地所有权。对这些地区的集体成员而言，集体经济组织的功能已经超越了对集体财产安全性保障，直接延伸至集体财产营利性运营[4]。但从法政策维度察之，集体经济组织作为集体土地所有权主体的表达模棱两可，如《不动产登记暂行条例实施细则(2019修正)》第29条规定集体经济组织代为申请集体土地所有权登记，但第31条 却规定申请集体土地所有权移转登记需经集体经济组织2/3以上成员或村民代表同意。其似乎否定集体经济组织的所有权主体地位，但又存在肯定其为集体土地所有权主体之意。同样，地方立法规范中亦未实现统一认知，如四川省、黑龙江省、广东省 等地方立法将集体经济组织界定为以集体土地为基础的经济性组织，间接肯定了集体经济组织的集体土地所有权主体地位①；但亦有地方立法采用集体经济组织只是集体土地所有权行使代表的表述②。

二、集体经济组织作为土地所有权主体之制度障碍

(一)集体经济组织代表行使土地所有权规则运行之漏洞

《民法典》第262条第1款规定，属于村农民集体所有的资产，由村集体经济组织或者村民委员会依法代表集体行使所有权，明确了集体经济组织是农民集体财产所有权代表的地位，但仅有“代表”一词无法明确集体经济组织与农民集体的关系，故留下多方缺漏。

1. 存在自己代表的逻辑矛盾

代表制度一般存在于法人之中，强调法人的某个职能部门代表法人而为民事法律行为[5]。在《民法典》所规定的法人框架内，农民集体不具备独立民事主体地位，更无法设立自身的职能部门。有观点认为，集体经济组织和村民委员会是构成集体的要素，集体经济组织是集体设立的专门从事经济活动的组织[6]。但就设立而言，农民集体并没有形成设立决议的意思机构。如果不讨论农民集体是否具备法人地位，仅从集体经济组织的性质考察是无法认定其为农民集体机构的。因为，在《民法典》中，集体经济组织已被赋予特别法人地位，是独立民事主体，独立享有民事权利和独立承担民事义务，其并非农民集体的职能部门，又该如何代表农民集体行使集体所有权？

若将集体经济组织界定为农民集体的代表人，而非集体土地所有权人，则需回答代表决议的来源、代表的权限、成员利益等方面的问题。根据《民法典》第262条之规定，可以将代表决议解释为是来源于法律规定，即法定代表，但遗憾在于，法律并没有规定代表的权限，遵循私法“法无明文规定即可为”的原则，集体经济组织可以履行农民集体的全部职能，如此，集体经济组织实质上与农民集体等同。同时，农民集体的功能除维持公有制稳定之外，还承载着成员利益的实现作用，这便决定了有关集体土地所有权的决议必须交由集体成员表决。而集体经济组织的决议是由该组织成员通过成员大会或者代表大会共同表决形成，决议实质内容几乎无法脱离集体土地，很明显，集体经济组织成员决议就是农民集体成员决议。所以，从代表权限和成员利益实现角度来看，形式上是由与农民集体不同的集体经济组织代表行使所有权，但实质却是农民集体在行使所有权，结合《民法典》262条的规定，若是将农民集体与集体经济组织割裂开来，农民集体代表农民集体行使所有权即自己代表的逻辑矛盾将无法纾解。

2. 存在架空农民集体的风险

由集体经济组织代为行使集体土地所有权之“代表”法则，在于否定集体经济组织与农民集体的同一性。然而，无论是在集体土地的经营还是管理过程中，集体经济组织作为独立的民事主体，可依据意思机构形成经营管理的法人意思，交由职能部门执行。现行法律规范仅规定集体经济组织的代表地位，并未就农民集体维护权益路径制定规则，即使是《民法典》第265条规定了集体成员撤销权，但集体成员所对应的是集体经济组织或村民委员会的成员，而非农民集体成员。除此之外，仅作为一个法律名词的农民集体，无法以自身名义作出任何意思表示或从事任何民事活动，无法对集体经济组织存在的不当代表行为行使撤销权[7]175。在农民集体缺乏一定监督能力的情况下，集体经济组织的民事行为将不能得以有效监督。若继续将集体经济组织与农民集体割裂开来，还可能存在集体经济组织作出损害农民集体利益的行为，而农民集体无法及时有效地维护其利益，进而被集体经济组织架空。如果架空农民集体，无视集体利益，很难说是公平合理，更无法实现缩小城乡差距受惠于数亿农民的初衷[8]。在利益维护上，一方面，法人拥有“意思机构-执行机构-监督机构”的组织框架，监督机构可对集体经济组织的行为进行监督；另一方面，存在维护法人及股东权益的派生诉讼规则。所以，将集体经济组织认定为农民集体土地所有权主体，在集体土地权益受到来自集体经济组织或其内部人员、外部主体的不法侵害时，集体经济组织乃至股东可根据法人权益救济规则维护自身利益，从而保障村集体的土地权益，落实农民集体的土地所有权。

3. 模糊了集体经济组织财产与农民集体财产

无论是《宪法》还是《民法典》，农民集体均是集体土地所有权主体，而将集体经济组织确定为代表农民集体行使集体土地所有权，将导致集体经济组织的独立法人地位难以落实。作为法人，独立财产是集体经济组织成立的条件之一，并得以法人财产独立承担责任，若区分集体经济组织与农民集体，则必须回答两个问题：其一，集体经济组织和农民集体各自的财产范围如何界定？在立法上，农民集体的财产范围是明确的，但在现实中，集体经济组织所履行的职能包括宅基地的分配、家庭承包地的发包、经营性建设用地的入市等，事实上是在行使集体土地的所有权及权能。如果集体经济组织仅为代表人，在缺乏清晰的代表依据以及代表权限的情况下，农民集体的财产就是集体经济组织的财产，这里完全模糊了农民集体和集体经济组织的财产界线，与代表地位不相符。其二，集体经济组织的财产包括哪些？其民事责任如何承担？既然立法认定集体经济组织只是代表村集体行使土地所有权，那么以集体经济组织的名义对外从事民事活动，如何区分该民事活动是特别法人的行为还是农民集体的行为？若发生民事责任时，集体经济组织有独立的责任财产吗？如不能以农民集体的财产承担责任，则表明集体经济组织无法承担责任，就此，法律赋予其特别法人地位的价值又何在？以上问题最为合理的解释便是：集体经济组织就是农民集体的私法形式，农民集体的财产就是集体经济组织的财产，集体经济组织可以以其经营性资产对外承担民事法律责任。

(二)集体经济组织与农民集体关系的逻辑不周延

1. 阐释两者之功能指向时尚有不足

《宪法》确定了社会主义生产资料的全民所有制和劳动群众集体所有制，在政治层面确定了生产资料的归属。然而，对于现行规范条文的理解，研究中常常忽略了农民集体这一团体共同体所包含的公有制之鲜明政治指向，从而认为集体经济组织与农民集体是完全处于同一层面的概念，导致带有所有制之政治层面色彩的农民集体与私法意义之所有权层面的集体经济组织相混淆。厘清两者的逻辑关系需要保持以下清晰认识：其一，社会主义公有制的法律实现方式是多样的，所有权制度是其中一种主要的实现形式[9]147-148。农民集体是公有制在农村地区的承载主体，作为所有制的一种表现形态，集体所有制除了具有经济学价值，是对生产资料归属的描述外，更有其政治意义，而集体土地的社会主义的公有制通过集体所有权制度加以实现，集体经济组织恰是为实现这一集体所有权而存续[10]。其二，对于成员集体所有而言，其立法目的在于确保国家公有制的不变，通过政治层面保障集体土地的公有性质，有利于维护国家政治体制的稳定；作为特别法人的集体经济组织行使土地所有权，是强调其土地制度的经济功能，即为农业生产和集体成员生活提供保障。至此，对集体经济组织与农民集体关系的认知，须以明确所有制与所有权的关系为逻辑起点，集体经济组织与农民集体本质内涵具有一致性，两者并不矛盾，也不应加以割裂或区隔。

2. 理解集体经济组织的私法功能时亦存偏颇

如前所述，集体经济组织的功能在立法上表述为代表农民集体行使所有权，即将集体经济组织功能界定为农民集体的代表，代表农民集体对集体所有的资产进行经营和管理，而非就集体经济组织本身的资产行使所有权。然而，基于上述所有制与所有权关系的逻辑起点，集体经济组织应是所有权制度在农村区域的承载主体，只有自身拥有权利能力方可行使土地之不动产的财产权，才能使集体所有权的权能得以托底和真正实现，其成员的利益才能得以保障。

首先，集体土地除承载着政治职能外，还需通过私法表彰的所有权制度实现经济职能，即所有权的功能在于所有权人能够排除其他任何人对物的攫取，基于客观法规范，负有义务的主体必须尊重所有权人之排他的处分强力[11]，并从所有权中派生出物的交换价值和使用价值。其次，集体土地所有权私权功能的落地需通过民事主体加以实现，在现行的法律规范中，找不到可以充任市场主体即具备民事主体资格的农民集体，而集体经济组织被赋予特别法人地位，恰是农村社会中唯一具有独立开展民事活动的主体，昭示出这一主体是以实现集体土地的经济功能为己任。最后，从集体经济组织的发展历程上看，中国高级农业生产合作社本身就是集体经济组织的一种表现形式，即使人民公社是政社合一的组织，亦是互助、互利的集体经济组织。自人民公社解体后，集体经济组织也继承了人民公社的经济职能，担负着农村资产运营以及村民经济保障的使命[12]；纯粹之政治职能则由村民委员会全面承接。因此，无论是从历史理性、国家政治制度还是法律体系上分析，集体经济组织成为集体土地所有权的私法主体，具体行使集体土地的所有权，既是历史的延续，符合理论的逻辑，也是现实的选择。

三、集体经济组织的实际运行以集体土地所有权为基础

法人须以独立财产为成立要件，集体经济组织作为特别法人，在成立上需满足财产要件，理论和实际运行中，集体土地为该经济组织的基本财产。但由于中国土地公有制性质的特殊性，集体资源性资产不能成为集体经济组织对外承担民事责任的客体，此举之目的在于有效避免集体土地的意定违法转性及其资产的不当流失。

(一)集体土地是集体经济组织运行的资产来源

1. 集体经济组织以独立财产彰显特别法人的独立性

《民法典》第99条确立了集体经济组织的特别法人地位，该条仅规定了集体经济组织需要依照相关的法律法规进行活动，但特别法人仍在法人主体之列，也自然可以适用法人的一般性规定，即必须符合法人的基本要素，有自己独立的财产或经费，享有民事权利并承担义务，以其财产承担民事责任。若集体经济组织没有独立的财产，则难以取得法人资格，且《民法典》关于集体经济组织取得法人资格的规定难以实现[13]。集体经济组织只有解决其财产的独立性才能成为特别法人。如前所述，一方面，集体经济组织代表行使集体土地所有权的规则存在缺漏，只有认定该组织为集体土地所有权人即主体地位，才能解决集体土地所有权的虚位问题，集体所有权权能的残缺才可能得到主体的呼唤、引起立法进一步重视，同时为其民事法律行为所生责任提供独立承担的财产基础；另一方面，直面现实，当集体经济组织以所谓代表的身份经营管理土地时，是无法将自己同时作为特别法人的财产及其经营管理活动剥离开来。因此，无论从落实集体土地所有权主体、回归所有权权能出发，还是从保障特别法人的独立性考虑，集体土地成为集体经济组织的独立资产而非“代表”的财产，便顺理成章。

2. 集体经济组织的资产以集体土地为主要构成

根据《示范章程》第4条之规定，集体经济组织的资产范围包括资源性资产、经营性资产、非经营性资产、接受政府拨款、减免税费、社会捐赠等形成的资产。可见，集体经济组织的资产具有的自然资源属性最为鲜明，如资源性资产、经营性资产均以集体土地为基础，区别于一般法人的资产由股东通过货币、实物、知识产权、土地使用权等出资形成。同时，集体经济组织作为特别法人具有鲜明的社区性和特殊的身份性，社区范围的居民自然成为成员，通常以居民身份的得失作为成员身份得失的主要条件[14]。基于此，集体经济组织成员身份是自然取得，不需以出资作为条件，如果由成员出资，则可能导致特别法人化的进程举步维艰[15]。这是因为，若以成员出资作为资产来源，就需首先破除集体经济组织成员之间的平等性，实行差别对待。但现实表明，集体经济组织同时具有营利性与非营利性，一般而言，营利法人以出资比例或股份分取红利，以出资比例或股份行使表决权。由成员出资则应满足成员根据出资比例分取红利和行使表决权，但集体经济组织成员权益是以成员身份为基础，具有身份的平等性，原则上不允许存在区别待遇[16]。既然集体经济组织的资产并非以成员出资作为来源，就需要从其他渠道解决资产构成问题。首先，政府拨款不是集体经济组织财产的主要来源，理由在于，集体经济组织不是国家公权机关，不具有政府拨款的必然性，即使存在政府拨款也是政府支持农民集体的公益性事业，政府无法为集体经济组织的经营性活动提供资金来源。其次，社会市场主体的投资受限，因为即使社会资本的引入能够带来可观的社会效益，但社会资本作为一种投资，其基本目的是盈利[17]，如果让社会资本成为集体经济组织的主要资产来源，将会导致集体资产不受集体控制，存在集体资产流失的极大风险。既然成员出资、政府拨款、社会资本均不能成为集体经济组织资产的主要构成，从现行法律规范出发，如《土地管理法》第11条规定集体经济组织对集体土地享有的经营、管理权利，《示范章程》第4条规定的资产范围和第6条规定的职能规则来看，均体现了集体土地是集体经济组织运行的重要财产基础，是集体经济组织资产的主要构成。

3. 集体经济组织的民事行为体现为行使土地所有权

《民法典》第240条规定明确所有权权能为占有、使用、收益和处分，而农村集体经济组织通过法定程序决定承包地的发包、经营性建设用地入市、宅基地分配乃至获得土地其他增值收益、村庄规划建设等事项，既是该组织履职或从事民事行为的过程，也恰是行使集体土地所有权、享有所有权权能的表现。《示范章程》第6条赋予集体经济组织发包、出租、入股交由其使用的集体土地以及集体经营性建设用地出让等职能；第11条第4款肯定了本社集体成员可依法依规承包经营土地等集体资产、使用宅基地及享有其他集体资源性资产权益。及至地方立法，四川省规定集体经济组织成员大会行使决定土地发包、宅基地分配、集体出资的企业的所有权变动的职能③；黑龙江省规定集体经济组织成员大会行使审查集体资产产权变更、集体资产租赁、资源发包方案等职能④；广东省规定集体经济组织应当履行经营管理属于本组织成员集体所有的土地和其他资产等职责⑤。即便有些规定采用了“代表”的表述，但均将完整的土地所有权权能赋予了农村集体经济组织[7]166。无论是中央还是地方层面的立法或规范性文件规定，均体现出行使集体土地所有权的主体就是集体经济组织本身，且通过具体事项享有了集体土地所有权权能，其间，无法区隔出所谓代表意志和代表行为。

(二)特别责任规则有效阻遏集体土地资产流失

1. 特别法人具有特殊责任指向

集体经济组织作为民法上的特别法人，其特别性不仅体现在社区性、身份性上，还通过土地所有权的主体性及其责任的特殊指向性加以展现。从集体经济组织资产的构成观察，其财产以集体土地为基础，而集体土地同时也有着维护社会主义公有制的政治意义，这就决定了其责任范围有别于一般法人。根据法人制度原理以及《民法典》第60条的规定，法人需要以其全部财产独立承担民事责任。因而有观点认为，集体经济组织作为特别法人置于《民法典》第3章法人章节内，法人的一般性规则自然适用于特别法人，即其责任财产范围与其他法人并无二致，均为法人全部财产[18]。然而，该观点忽视了法律条文的体系解释。集体经济组织的资产范围包含集体土地等资源性资产，无论是《宪法》《民法典》还是《土地管理法》，均刚性规定了集体土地、宅基地、自留地、自留山等属于农民集体所有，除农民集体以及国家通过合法征收外，其他主体均不得取得或变相取得农村集体土地所有权，因此，集体土地等资源性资产自然排除在民事责任范围之外，这便形成了集体经济组织之特别法人与一般法人在责任财产范围上的差异，体现了集体经济组织民事责任的特殊性。

2. 特别责任以经营性资产为核心

既然资源性资产被立法排除在集体经济组织的责任财产范畴外，界定哪些资产可以成为该组织的责任财产显得格外重要。集体经济组织作为农民集体的组织形式，集体资产固然由其单独所有，但这并不意味着集体资产的私有化[19]，其仍需要维持其公共价值。《民法典》第260条将农民集体所有的动产和不动产进行了规定，同时结合《示范章程》第4条 之规定，可将集体经济组织的资产概括为资源性资产、经营性资产、非经营性资产和其他。基于前述集体土地之资源性资产的政治属性，其已被排除在民事责任财产范围之外；非经营性资产主要指集体所有的科教文卫等方面的设施，向集体成员提供公共服务，体现出的是社会公益性内容，因而不适用于交易[20]，即根据《民法典》第399条第3款规定的具有公益目的的教育、医疗设施及其他公益性设施不得成为抵押权的客体，集体经济组织的非经营性资产亦不能成为承担集体经济组织民事责任的客体。基于此，唯有制度筛选下来的经营性资产才应当成为集体经济组织承担民事责任的客体。首先，经营性资产主要包括集体经济组织经营的房屋、建筑物、构筑物、生产设施、集体投资盈利的有形资产和无形资产，主要承担了市场参与的功能，是集体经济组织参与民事活动的主要资金来源；其次，与资源性资产和非经营性资产的政治价值和公益属性不同，经营性资产所涉及的刚性社会保障功能较少，即便这部分资产减损，也不会导致集体土地不动产的意定变更流失和集体成员的生存保障的丧失。

四、集体经济组织是实现成员权益的主体依托

(一)农民集体成员与集体经济组织成员具有同一性

1. 农民集体的社团性决定了两者的同一性

依据集体经济组织作为农民集体的私法主体表现形式，享有集体土地所有权之证成结论，其在成员上与农民集体的成员亦须保持一致性。这是因为，农民集体的形成是以农民为基础，体现出极强的人合性，在农民将其土地的私人所有转换为集体所有后，农民集体成员便成为集体资产的继承者和受益人。多年来的集体产权改革目的并不在于集体资产的分配，而在于实现成员收益分配权[21]，即为该土地范围内的集体成员提供生活保障。就此，集体经济组织作为法人，结合《中华人民共和国乡村振兴促进法》第21条之规定，集体经济组织成员享有收益分配的权利，体现了集体经济组织的营利属性，但又有区别于营利法人的特殊之处[22]。集体经济组织以实现成员利益为目的，其经营管理是以集体土地作为基础，实现的经济利益由其成员享有，收益分配需在农民集体成员的范围内展开，故只有在农民集体成员与集体经济组织成员保持同一性时，方可使农民 集体土地的功能和集体经济组织特别法人的制度目标相得益彰，亦即实现集体经济组织收益分配主体与集体资产的收益分配主体合理统一的实践逻辑。

2. 割裂两者与农民集体利益维护不吻合

集体经济组织作为独立之特别法人，其与集体土地等资产相关联的重大事项是由成员大会讨论决定，若将农民集体成员与集体经济组织成员割裂，势必产生以下两类后果：其一，集体经济组织成员范围大于农民集体成员范围，此时便出现农民集体之外的成员，那么，在集体经济组织以农民集体资产作为资本来源的前提下，交由集体经济组织成员大会讨论决定法人事项，将存在农民集体外部成员决定农民集体资产的利用，从而存在架空农民集体成员决议自身权益的情形，进而导致农民集体的财产福利效应不当外溢的风险[7]177。同时，由于集体经济组织具有家庭承包地发包、宅基地分配、集体经营性建设用地入市或获得国家征收补偿利益分配等职能，在集体土地的社会保障功能背景下，家庭承包地、宅基地只能由同时具备农民集体成员和集体经济组织成员身份的主体享用，土地增值收益分配亦应在上述主体间进行。因此，若对集体经济组织成员采取不同的认定标准，将会导致集体经济组织成员资格认定规则的混乱。其二，集体经济组织成员范围小于农民集体成员范围，则可能存在部分集体经济组织成员控制农民集体资产的风险，致使部分农民集体成员无法参与到集体经济组织的决议中，因此，在集体土地的用益、集体经济组织收益只向其成员分配的情况下，部分农民集体成员的财产性权益将无法得到有效保障。有鉴于此，只有在农民集体成员与集体经济组织成员的内涵和外延保持一致，也就是两者的指向是同一类主体时，才符合集体土地所有权由其所有权人行使的法理，以保障农民集体收益由集体成员平等享有。

(二)成员权益在集体经济组织所有权权利框架内实现

1. 集体经济组织是其成员土地用益物权实现的主体

集体土地所有权派生的集体土地用益物权，对成员个体来说，包括土地承包经营权、宅基地使用权，当集体经济组织行使所有权即包含着对其成员的承包地发包、宅基地分配等内容。确立农民集体成员与集体经济组织成员具有的同一性，就是保障和实现农民集体成员个体的土地用益物权。首先，成员作为独立的个体，不具有单独行使集体土地所有权的能力，在集体土地属于集体成员集体所有的制度框架内，集体经济组织为其成员提供参与土地发包、宅基地分配的渠道和决议规则，进而行使其成员权益。具言之，在集体经济组织的组织安排下，成员通过集体经济组织成员大会或者成员代表大会参与成员资格的认定，就土地发包、宅基地分配等方案进行表决，切实表达自身在集体土地用益的意愿，从而保障成员土地用益物权的有效实现。其次，集体经济组织可通过理事会、监事会等相关机构组织协调成员土地用益物权的内容，如成员通过选举理事会成员，参与土地发包、宅基地分配方案的起草，或者作为监事会成员监督检查土地用益方案的执行情况，切实反映本社成员个体的意愿。可以说，成员土地用益物权的利益实现离不开集体经济组织职能的发挥，需在集体经济组织 “意思机构-执行机构-监督机构”的相互配合下达成成员个体利益目标。

2. 成员福利的享有源于集体经济组织的收益权能

《示范章程》要求集体经济组织将所有集体资产以份额的方式全部量化给每位成员，将经营性资产设置为成员股和集体股，以股份作为收益分配的依据，根据集体经济组织当年经营收益情况制定收益分配方案。要落实成员的收益分配权，就需实现集体经济组织的经营收益，而集体经济组织的经营收益正是集体土地所有权收益权能的体现。收益权能作为集体土地所有权的核心内容[9]239，其通过行使所有权对经营性资产进行经营管理，从经营性资产增值中提取收益，既保障集体经济组织收益权能，又将其收益进行再投资、集体建设、成员股份分配等内容。集体经济组织被赋予特别法人地位，在本质上正是弥补集体土地所有权主体虚位的制度表达，因为立法上并无农民集体享有民事主体资格之规则，其无法参与民事经济活动，集体经营性资产的价值没有充分利用与保障实现的渠道。当集体经济组织成为以保障其成员的财产权、为其成员提供生产和社会化服务为目标而设立的营利性组织时[23]，其使命就必须通过市场活动盘活集体资产，为集体资产增值提供可能性；反之，成员的福利收益将无法保障。因此，承认并赋予集体经济组织集体土地所有权主体地位，集体经济组织独立参与民事经济活动，对集体土地及相关资产享有物权权能，通过行使权利不断强化集体经济组织的经济功能，保障集体经济组织成员的收益分配和福利增长，其意义自不待言。

3. 特别法人派生诉讼为救济成员权益提供渠道

《民法典》第265条规定将成员的诉讼权利限制在本集体经济组织的侵害，即只有在本集体经济组织的决议、负责人的决定侵犯到成员的利益时，集体经济组织成员方能向法院行使撤销权。但此单一的撤销权无法满足成员权益及经济组织利益保护的实然需求，因为对成员权益和集体经济组织利益的侵害可能不仅源于集体经济组织的积极作为，还可能基于集体经济组织的消极不作为；且集体经济组织作为民事主体，在市场经济活动中仍可能受到其他民事主体的不法侵害。那么，面对周全维护成员权益需求而言，《民法典》第265条亦有缺失。然而，从法律体系化观之，集体经济组织作为特别法人，其可适用法人的股东派生诉讼规则，以给予成员权益更为周延的保护。集体经济组织成员可在书面请求理事会、监事会向法院提起诉讼的前提下，若理事会、监事会不履行提起诉讼的义务，成员可以集体经济组织的名义向人民法院提起诉讼，以维护集体经济组织以及成员的合法权益。正是将集体经济组织作为集体土地所有权主体，借助其特别法人地位所适用的法人规则，赋予直接受害或者非直接受害成员提起诉讼的权利，可在一定程度上遏制和解决少数人侵占问题[24]，畅行和丰富集体成员维护其成员权益的渠道。

(三)特别法人为成员的意思表达提供路径

1. 实现成员意思完整表达需要制度进路

通常，成员意思有效表达需要同时涵括三个方面：表达的渠道、表达的规则以及成员意思能够得以落实，基于此，成员的意志方能上升为农民集体的共同意志，进而由执行机构落实。虽然，农民集体成员被赋予知情权、参与权、表决权、监督权等权利，并可通过法定程序决定集体所有的动产和不动产的利用，但法律并未对其意思表达的渠道和规则进行明文规定，而是笼统规定在集体经济组织范畴内，如《土地管理法》第47条规定，国家征收集体土地的事项需在集体经济组织范围内公示并听取集体经济组织及其成员的意见。同时，该法第63条第2款规定，集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意。《中华人民共和国农村土地承包法》第19条第3款关于承包方案亦有相同表决规则。再者，农民集体并非民事主体，无独立和完整的组织机构，成员无法通过意思机构表达意思，在同时欠缺执行机构的情况下，成员的意思更加无法落实。简言之，当欠缺成员意思时，必须在法律制度上寻求意思完整有效表达的基本条件。

2. 特别法人决议规则保障成员意思

有效保障农民的权益在于赋予集体成员实质参与权[25]，集体经济组织作为特别法人有条件、有能力与路径护佑集体成员意思的完整表达。首先，该组织须具备特别法人成立的组织机构，即成员大会、理事会和监事会，成员大会作为集体经济组织的最高权力机构，其全体成员享有审议、决定资产利用、集体利益分配等事项的权利，即可通过成员大会表达其意思。其次，特别法人机构需要一套行之有效的决议规则，此点借鉴《中华人民共和国公司法》所确立的一般事项和重大事项的决议规则，是其最短而有效的理论与实践路径。由于集体经济组织成员拥有的股份具有强烈的社会保障功能，成员大会应当以一人一票为原则[9]222，而不是以股份作为表决依据，如《土地管理法》第63条第2款关于集体经营性建设用地出让、出租的决议规则即是这类表决的典型之一。最后，集体经济组织作为独立民事主体，可由执行机关通过参与市场活动将成员之意思加以实现。总之，在集体经济组织是农民集体的私法表达，农民集体成员与集体经济组织成员具有一致性的前提下，维护集体经济组织成员的意思表达渠道亦即保障农民集体成员的意思表达，最终实现与维护集体成员的切身利益。

注释：

① 《四川省农村集体经济组织条例(2021年)》第3条第1款：“本条例所称农村集体经济组织，是指以集体所有的土地为基本生产资料，实行家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制的经济组织。”《黑龙江省农村集体经济组织条例(2020年)》第3条：“本条例所称农村集体经济组织，是指在集体统一经营和家庭分散经营相结合的双层经营体制下，土地等生产资料归全体成员集体所有，具有公有制性质的农村社区性经济组织。本条例所称集体资产，是指乡(镇、街道办事处)、村、组三级农村集体经济组织全体成员集体所有的全部资产。”《广东省农村集体经济组织管理规定(2013年修订)》第7条第1款：“农村集体经济组织以原人民公社、生产大队、生产队为基础，按照集体土地所有权归属和集体资产产权归属设置。”第13条第1款：“农村集体经济组织享有以下权利：(一)集体土地和其他集体资产的所有权。”

② 《浙江省农村集体资产管理条例(2020年修正)》第5条第1款：“村集体经济组织依法代表全体成员对农村集体资产行使占有、使用、收益和处分的权利，承担资源开发与利用、资产经营与管理、生产发展与服务、财务管理与分配等职能。中国共产党在农村的基层组织领导、支持和保障村集体经济组织依法履行职能。”

③ 参见：《四川省农村集体经济组织条例(2021年)》第15条。

④ 参见：《黑龙江省农村集体经济组织条例(2020年)》第16条。

⑤ 参见：《广东省农村集体经济组织管理规定(2013修订)》第12条。