共同富裕视域下中国社会政策转型探析

张 超

(北京航空航天大学 马克思主义学院， 北京 100083)

扎实推动全体人民共同富裕是建设社会主义现代化国家的必然要求，也是“十四五”时期中国经济和社会发展的重要目标。在庆祝中国共产党成立100周年 大会上的讲话中，习近平明确指出，要“维护社会公平正义，着力解决发展不平衡不充分问题和人民群众急难愁盼问题，推动人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”[1]。作为人民对美好生活全方位追求的集中概括，共同富裕包含“富裕”和“共同”两个方面，“富裕”侧重强调通过不断提高生产力水平实现物质产品的极大丰富，“共同”则要求通过构建共建共治共享的社会治理新格局促进社会公平正义。

党的十八大以来，习近平高度重视社会治理问题，强调“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”[2]。就内涵而言，“治理”蕴含着“协同”的指向，强调社会多元主体的共同参与，在党委领导、政府主导的前提下形成一种有机合作关系，共同承担公共责任，实现公共利益。因此，社会治理是一个外延更宽的概念，涉及制度、组织和能力三重维度，但最终落脚到坚持以人民为中心，这是新时代中国社会治理理论的根本政治立场[3]。作为国家公共政策体系的重要组成部分，社会政策在解决现代化进程中的社会问题、增进国民福祉等方面发挥着关键作用，构成了社会治理制度层面的基本框架，同时也为社会治理效能在组织和能力层面的提升奠定了基础。总体而观，在理论维度上，推动共同富裕与社会治理现代化统一于中国共产党全心全意为人民服务的根本宗旨和社会主义的本质要求；在实践维度上，推动共同富裕要求持续推进社会治理体制改革创新，建立与推动全体人民共同富裕相适应的社会政策体系[4]。

然而，社会政策的理论研究一定程度上滞后于社会政策转型的实践，从而使得社会政策处于从“低自性”向“中自性”发展的阶段[5]，因而难以完全适应推动共同富裕的需要。鉴于此，笔者拟从共同富裕视域下社会治理理念的转变出发，探讨社会政策功能定位的转向，进而提出推动全体人民共同富裕战略目标下社会政策转型的可能路径。

一、共同富裕视域下社会治理理念的转变

创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，是党中央在总结改革开放以来特别是党的十八大以来中国特色社会主义建设的理论和实践成果的基础上形成的，“新发展理念是最重要、最主要的”[6]。扎实推动共同富裕，必须按照习近平的要求，完整、准确、全面贯彻新发展理念：一是从根本宗旨上来把握新发展理念，坚持以人民为中心的发展观和现代化观，充分认识到共同富裕不仅是一个经济社会发展问题，更是一个重大的政治问题。这一要求从社会主义本质和党的性质的视角，指出了推动共同富裕的价值取向。二是从问题导向上来把握新发展理念，着力解决发展不平衡不充分问题，特别是区域发展不协调、城乡发展不协调所导致的贫富差距拉大、社会阶层分化等问题。这一要求从社会主要矛盾变化的视角，点明了推动共同富裕的核心逻辑。三是从忧患意识上来把握新发展理念，坚持底线思维和系统思维，统筹发展和安全，在高质量发展中推动共同富裕。这一要求立足中国特色社会主义建设事业的阶段性特征，指出了推动共同富裕的基本路径。

共同富裕视域下，社会治理的目标是完善以人为本的公共服务，保障人民利益[7]。因此，社会治理理念的转变以新发展理念为基本遵循，具体体现在以下三个方面：

(一)更加注重公平正义

个体权利最终要在社会关系中得以实现。马克思 主义和中国特色社会主义的最高理想都是消灭生产资料私有制进而实现共产主义，对“现实的人”而言，共产主义要求建立能够实现每个人自由而全面发展的自由人联合体。因此，社会治理的最终价值追求在于实现个体在发展权利上的公平正义。

中国式现代化进程中的共同富裕要求物质富裕和精神富裕的统一，而精神富裕的重要内容是社会公平正义。公平正义是中国特色社会主义的内在要求。中国式现代化打破了资本主义社会充满局限性的“阶级的个人”的自由模式，更加注重对“现实的人”生存和发展需要的关怀，从而建立起以人民为中心的现代化观。马克思指出：“通过有计划地利用和进一步发展现有的巨大生产力，在人人都必须劳动的条件下，生活资料、享受资料、发展和表现一切 体力和智力所需的资料，都将同等地、愈益充分地交归社会全体成员支配。”[8]在一个人口规模巨大的社会主义国家，经济发展水平的提高和社会主要矛盾的变化，促使人民群众的需要体系不断丰富完善，对公平正义问题的关注和保证公平正义的诉求也在不断提升，因此，实现全体人民共同富裕就要求必须建立社会公平正义保障体系。可见，实现规则公平、机会公平和权利公平，已成为社会治理理念的核心要义[9]。

(二)更加注重协调均衡

社会治理中的协调均衡是一个系统性概念，与共同富裕所蕴含的协调均衡的价值导向高度契合。首先，共同富裕要求区域之间、城乡之间、不同群体之间的发展实现协调均衡，社会治理的价值追求在于为个体自由而全面的发展提供良好的外部环境；其次，共同富裕要求物质文明和精神文明实现协调均衡，人的生存和发展需要体系中包含多个层次，社会治理应当能够兼顾个体多层次的发展需要；最后，共同富裕要求人与自然和谐共生，经济社会发展和生态环境保护实现协调均衡。总体而观，共同富裕所强调的协调均衡依赖于社会治理的全面进步。

更加注重协调均衡改变了过去社会治理理念中应急性、临时性的认识，加强了社会政策的顶层设计，重视系统性、整体性和协同性。广泛动员社会力量参与疏导化解社会矛盾，调节经济社会发展节奏，维护社会稳定，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动。协调均衡的社会治理旨在努力克服资本主义制度下社会治理模式的固有缺陷，资本逐利和剥削的特性决定了其不断运动的社会过程就是一个不断制造并加剧不平衡的过程；而中国加强和改进社会治理的过程本质上是对市场和资本进行规范，化解经济发展中所产生的结构性失衡问题的过程。

(三)更加注重共同参与

共同富裕与社会治理都是具有集体主义属性的概念，但均被赋予了新的时代内涵。中国传统文化中尊老爱幼、互帮互助的优秀基因，都体现出集体主义始终是中国社会公序良俗的重要基础，但是，当前中国社会主要矛盾的变化反映出现代化进程中人民群众的诉求不断多元化的特征，西方福利国家的转型经验和中国式现代化的创新内涵亦表明现代化的社会治理必须遵循多元正义的原则，寻求个人发展与社会进步的内在统一。因此，党的十九大提出的“打造共建共治共享的社会治理格局”[10]38，体现了由多元复合的正义原则调节的新集体主义观念，它区别于传统集体主义观念，成为共同富裕目标下社会政策体系转型的道德依据[11]46。

更加注重共同参与的理念为社会治理中正确认识和处理政府与市场、政府与社会、市场与社会的关系提供了新思路。现代化进程中，中国逐步建立了将政府、市场、社会和家庭共同纳入社会福利供给体系的制度框架，政府不再是单一的社会保障或社会福利供给主体。这种制度设计与西方国家的福利多元体制仍有不同，核心差异在于其不是一个责任划分体系，而是一个有机合作体系，能够有效激发社会力量参与社会建设的活力，把政府和市场的社会责任与人民的社会权利有机结合起来，动员广大人民群众的力量，通过共建共治实现共享，以共享促进共同富裕。

二、共同富裕视域下社会政策功能定位的转变

社会政策是社会治理理念的具体体现，直接反映社会治理的成效。随着共同富裕逐渐成为经济社会发展的重要目标，社会政策所面临的任务和承担的使命也相应发生变化，其功能定位也逐渐转变。

(一)由侧重“托底型”转向侧重“共享型”

“托底型”社会政策最为明显的特征是社会救助，这是社会政策体系中历史最为悠久的制度安排，也是免除国民生存危机、维护社会底线公正、促进国家长治久安的国家治理机制[12]。改革开放以来，无论是以单位(集体)职工福利为主要形式的社会政策，还是由政府、市场、社会和个人多方共同负担的福利多元政策，都立足于满足人民群众的基本生活需要，这就决定了社会政策长期以来为收入水平难以满足基本生存需要的特定社会成员提供基本的衣食、医疗、住房等生存保障，也正是在这一意义上，社会政策被称为现代社会运行的“安全网”和“安全阀”[13]161。

“底线公平”概念的提出实现了社会政策的“托底”和“共享”两大功能的有效连接。景天魁最早提出“底线公平”的概念，认为底线公平是政府和社会必须保障、必须承担的责任，强调的是对人民群众最基本生活需要的满足，同时“弱者优先”应是其保障原则[14]。因此，“托底型”社会政策的本质是实现“底线公平”，要能够覆盖全体社会成员，特别是弱势群体[15]。从“底线公平”的视角来看，“托底型”社会政策可以被视为一种最低生活保障水平上的“全民共享”，确保社会成员基本生存权利的公平正义，是社会政策托底功能的核心意涵。

社会政策的功能定位向侧重“共享型”转变是社会治理理念更加注重公平正义的直接体现。现阶段，脱贫攻坚任务顺利完成，以“两不愁三保障”为基本标准的“托底”保障已经实现，社会政策的功能应当向保障更高层次的公平正义转向。从目前大多数国家的现代化建设实践来看，社会政策对底线需求的托底，并非必然能够过渡到对社会公平的托底[13]161。“共享型”社会政策确保社会成员发展权利的公平正义，本质上是要求一种更高水平的“底线公平”，给予个体平等的机会和权利，使其能够获得发展空间，通过个人奋斗改善生活状况[16]。因此，“托底型”社会政策更加注重结果公平，强调最基本的社会保障和社会福利供给；“共享型”社会政策更加注重权利公平，当然，不是绝对的平均主义，而是为每个人创造一种公平竞争、努力奋斗的外部环境。总体而观，“托底”和“共享”是社会政策的两大基本功能，当前社会政策功能定位由侧重“托底型”向侧重“共享型”转变，提升了社会政策在国家治理体系中的功能层次，有助于推动全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展，符合中国式现代化的基本特征。

(二)由侧重“补缺型”转向侧重“普惠型”

长期以来，中国社会政策具有明显的“补缺型”特征。改革开放初期，单位(集体)承担了大量的社会福利供应功能，成为社会政策的实际供给者，单位(集体)福利取代了社会福利，国家更多扮演了统筹者的角色。20世纪90年代，为适应社会主义市场经济体制改革的要求，社会政策体系改革启动，按照“小政府、大社会”和“适度福利水平”的原则，一方面，建立了国家、市场、单位(集体)和社会共同参与的社会福利供给体系；另一方面，社会总体福利水平略有降低，补缺型的社会救助项目增多，而普惠型的社会福利供给减少[17]。进入21世纪，社会政策受到空前重视，党的十七大进一步明确提出，要“加快推进以改善民生为重点的社会建设”[18]，社会福利总体水平大幅提升，但从社会政策体系结构来看，仍然是以面向特定群体的社会救助政策为主，普惠型的社会政策相对缺乏。

党的十八大以来，习近平关于社会建设和社会政策的重要论述充分体现了对社会政策“普惠型”功能定位的重视，反映出更加注重公平正义的社会治理理念。例如，2016年1月，习近平在重庆视察时首次提出“做好普惠性、基础性、兜底性民生建设”[19]，之后在南昌和重庆考察时再次强调和重申该理念[20-21]。2017年，党的十九大将“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”这“五个有所”拓展为“七个有所”，新增了“幼有所育”和“弱有所扶”[10]18，同时把民生建设的工作思路丰富为“人人尽责、人人享有、坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期”[10]35。2019年，党的十九届 四中全会再次明确，“满足人民多层次多样化需求，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民”[22]13。上述重要论述都集中体现了社会政策功能定位逐渐由侧重“补缺型”向侧重“普惠型”转变。

社会政策的功能定位向侧重“普惠型”转变是社会治理理念更加注重协调均衡的直接体现。中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已经由过去的“总量短缺型”矛盾转变为“结构失衡型”矛盾，这就要求社会政策在解决社会群体的结构性冲突上发挥更重要的作用。“普惠型”社会政策并非意味着政策设计上的“平均主义”，而是强调政策对象的普惠性与政策内容的精准化相结合，要求政策设计上没有空白，政策群体上没有歧视，政策标准上没有降低。简言之，“普惠型”社会政策既要在范围上普遍覆盖，又要在实质上惠及民生。社会政策的功能定位从侧重“补缺型”向侧重“普惠型”的转变，标志着中国社会政策改变了作为经济政策补充的从属地位，致力于“分好蛋糕”的社会政策已经成为推动共同富裕的主要抓手[23]。

(三)由侧重“福利型”转向侧重“服务型”

向社会成员提供社会福利是社会政策的基本功能之一。西方社会福利理论的兴起主要是为了解决资本主义社会现代化进程中出现的诸多矛盾和社会问题，从而掩盖资本主义生产方式的固有缺陷，遮蔽资本剥削性积累的本质。20世纪70年代中后期，西方福利国家先后陷入“福利陷阱”，遭遇“福利危机”；90年代开始兴起的福利多元主义理论，仍然没有摆脱社会福利究竟该由谁来提供的争论，福利供给结构的调适，难以实现使社会福利由社会负担向社会发展动力的转变[24]。新马克思主义福利国家理论揭示了福利国家与资本主义不能共存的必然性，一针见血地指出，虽然福利国家的出现能够在一定程度上缓和阶级矛盾，延续资本积累，但福利国家所采取的非商品化策略是排斥商品交换关系的，与资本主义生产方式赖以生存的基础相悖，必然导致新的结构性矛盾产生[25]。

中国早期社会政策的定位同样是通过政府或单位(集体)的投入提高人民群众的福利水平，特别是在住房、医疗、子女教育等具体领域，采取实物补贴和货币补贴相结合的方式。中国特色社会主义进入新时代后，党中央提出共建共治共享的社会治理新格局，突破了传统社会政策聚焦于向特定领域、特定人群提供社会福利的局限，将社会政策体系融入国家治理的宏观领域。中国财政支出结构的变化充分反映了这一特征。2003年，中国用于上述领域的财政支出在一般公共预算支出中的占比达到25.80%；2012年 该占比为36.16%，年均增长约为1.15%；2021年该占比为39.24%，相较于2012年增长了3.08%，年均增长约为0.34%①。这并非意味着国家对于社会建设的重视程度下降，而是社会政策的功能定位已经逐渐由主要依靠财政支出的“福利型”政策转向侧重全体社会成员共建共治的“服务型”政策。

社会政策的功能定位向侧重“服务型”转变是社会治理理念更加注重全体成员共同参与的直接体现。共同富裕要依靠全体人民共同奋斗来实现，社会治理的职能和目标是为所有社会成员提供依靠奋斗实现富裕的平等机会。因此，政府坚持既尽力而为又量力而行的原则，引导和组织市场主体、社会组织等多方共同参与，以“社会投资”的理念提升参与社会建设的能力，形成人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理格局，打破社会建设与经济发展之间的线性关系，以每个社会成员对个体自由而全面发展的追求来促进社会的全面进步。因此，侧重“服务型”是中国实现共同富裕和现代化进程同步推进中社会政策功能定位的重大转向，它为避免重蹈西方福利国家覆辙、摆脱私人化和市场化困境的后福利国家社会福利创新提供了新思路[11]44。

三、构建以推动共同富裕为中心的社会政策体系

社会政策功能定位的转变需要以社会政策体系的不断优化来实现，其核心要义在于构建以推动共同富裕为中心的社会政策体系，解决中国现代化进程中已经出现和潜在的社会问题，推进社会治理体系和治理能力现代化。“十四五”时期，应当重点从以下三个方面来完善社会政策体系：

(一)坚持人民至上，夯实民生建设基础

保障和改善民生是社会政策的基本职能。尽管中国脱贫攻坚已经取得全面胜利，但民生建设的基础仍然十分脆弱。党的十九届四中全会明确提出了“注重普惠性、基础性、兜底性民生建设”[22]13，旨在保障基本民生需求，夯实以推动共同富裕为中心的社会政策体系的基础。具体而言，普惠性民生建设包含“普”和“惠”两个层面，前者强调覆盖对象的普遍性，后者强调惠及民生的实质性，与共同富裕中“共同”和“富裕”的内涵相近。基础性民生建设，一方面，界定了保障标准的适度性，在推动共同富裕的过程中，民生建设应当坚持尽力而为和量力而行相结合；另一方面，指明了民生建设的重心必须向基层下沉，建设功能完备、组织有力、规范有序的社区、乡镇治理体系。兜底性民生建设主要是针对生活在贫困线边缘的困难群体而言，这部分社会弱势群体脱贫后返贫风险大、致富困难大，仍然需要在首先满足其基本生存和基本公共服务需要的基础上，再努力为其创造能够共享改革发展成果的客观条件。

推动共同富裕，必须以普惠性、基础性和兜底性民生建设为基础。不断满足全体人民“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”的基本要求，需要通过在民生建设领域发力促进基本公共服务在城乡、区域、人群之间的均等化，使全体人民在底线公平的基础上，通过机会公平、规则公平寻求结果公平。在此基础上，民生建设的内容应当向人的更高层次的需求拓展，推动精神层面的共同富裕。

(二)坚持问题导向，关注社会结构变迁

在推动共同富裕的进程中，至少需要关注四个方面的社会结构变迁，并以此为依据优化社会政策设计，凸显协调均衡的社会治理理念。一是人口结构的变迁。老龄化程度不断加深，少子化趋势明显，聚焦老年人口特别是高龄老年人口以及儿童、青少年和妇女福利的社会政策应当更加精准有效，在人口规模巨大的客观条件下实现人口结构的优化。二是城乡结构的变迁。2021年，中国常住人口城镇化率已经达到64.70%，但户籍人口城镇化率仅为46.70%，这意味着18.00%的城镇常住人口难以享受与城镇户籍人口同等的社会保障和社会福利，城乡二元结构依然客观存在，城乡社会政策在养老、医疗、教育等诸多领域依然双轨并行。这显然与共同富裕所要求的社会治理格局不相适应。2022年7月，国家发展和改革委员会印发的《“十四五”新型城镇化实施方案》中已经明确将“户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距明显缩小”设定为主要目标[26]。三是阶层结构的变迁。过去一段时期内不同群体之间收入和财富差距的扩大，加剧了社会阶层的分化趋势。社会政策应根据不同社会阶层的利益诉求，建立科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制，实现社会各阶层之间的协调均衡。四是职业结构的变迁。据国家统计局发布的统计数据显示，目前中国灵活就业人员已达到约 2亿人，在同期总就业人口中的占比约为26.00%[27]。应当建立与其劳动形式和职业特点相适应的社会保险制度、劳动者权益保障制度、住房公积金制度等，增强社会层面的职业认同，以实现职业结构的协调均衡。

(三)坚持公平正义，深化分配体制改革

分配是生产活动的重要环节，优化分配体制是推动共同富裕的内在要求。党中央多次强调重视第三次 分配的作用，发展慈善等社会公益事业。如果初次分配和再分配是对公平和效率的权衡和调适，那么第三次分配则更为直接地体现出了先富帮助后富的共同富裕理念。因此，推动共同富裕，必须深化分配体制改革，将第三次分配作为分配制度的有机组成部分。

第三次分配意味着社会道德水准的整体提升，以及对扶危助困的中华传统文化的弘扬。在自愿前提下，通过募集、捐赠等公益方式来进行社会资源的再次配置，从而推进社会权利的进一步公平化，这是第三次分配推进共同富裕的核心要义。特别是对于遭受自然灾害、失学失业、因病致贫返贫的特殊困难群体，公益慈善事业能够发挥显著作用。

总体而言，现阶段中国第三次分配的制度尚不完善，其作用发挥也相对有限，公益慈善组织和慈善家群体仍需进一步培育和发展。分配政策是兼具经济政策和社会政策特征的公共政策，在深化分配体制改革过程中，应当从经济体制改革和社会政策体系构建的角度来统筹考虑。一方面，应给予税收优惠等经济上的激励，以经济手段引导先富群体参与公益慈善事业；另一方面，应在全社会形成关爱弱势群体的氛围，调动先富群体帮扶弱势群体的内在积极性，形成推动共同富裕的社会合力。

注释：

① 根据《中国统计年鉴》(2004年、2013年、2022年)数据计算所得。