推进“双碳”目标下生态文明建设的创新发展

文／刘海英 蔡先哲

建设生态文明是关系人民福祉、关乎中华民族永续发展的千年大计。党的十八大以来，在习近平生态文明思想指引下，中国生态文明建设取得了举世瞩目的历史性成就。尽管如此，诚如习近平总书记所指出，中国“生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期”。[1]中国当前已开启全面建设社会主义现代化强国新征程，要求在新时期下必须继续推动生态文明建设迈上新台阶，从深入打好污染防治攻坚战走向建设美丽中国。不仅如此，当今世界正经历百年未有之大变局，中国发展的内在条件和外部环境均发生巨大变化，为实现“力争于2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和”的国际承诺，习近平总书记强调“要把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局”。[2]有鉴于此，分析“双碳”目标下我国生态文明建设创新发展面临的挑战及其应对，无疑具有重大的理论价值和现实意义。

一 改革开放以来中国生态文明建设指引思想的历史脉络

改革开放以来，中国共产党在探索保护环境、走可持续发展道路、生态保护、建设资源节约型环境友好型社会（“两型社会”）、促进人与自然和谐发展过程中，逐步形成和发展了不同时期的生态文明建设指引思想。这些指引思想既一脉相承又与时俱进。借鉴既有研究，[3]本文将中国共产党生态文明建设指引思想的演进历程划分为初探、调整和新时代三个阶段。

（一）初探阶段（1978—1995年）：环境保护思想的发展

这一阶段中国生态文明建设指引思想突出的贡献，主要是确立了环境保护基本国策和可持续发展国家战略。

一方面，确立环境保护为基本国策。1973年8月召开的第一次环境保护会议提出了32字环境保护工作方针，中国环境保护事业的序幕逐步揭开。改革开放以来，中国高度重视环境保护问题，在《中华人民共和国国民经济和社会发展第六个五年计划（1981—1985）》中，首次出现有关环境保护的独立篇章（第五编第三十五章）。1983年12月至1984年1月，第二次全国环境保护会议将环境保护确立为基本国策，同时制定了“经济建设、城乡建设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益、环境效益相统一”的环境保护总方针，环境保护规划的编制开始起步。1987年4月，“七五”时期《国家环境保护计划》得以审议通过，环保规划的经济效用日益显现。1989年4至5月，第三次全国环境保护会议提出“向环境污染宣战”的口号，并制定“坚持预防为主、谁污染谁治理、强化环境管理”的三大环境政策，生态环境恶化趋势得以减缓。

另一方面，确立可持续发展为国家战略。20世纪90年代，全球性的生态环境问题持续严峻。伴随着能源危机、资源枯竭、环境污染等系列问题的爆发，1992年6月，联合国环境发展大会通过的《21世纪议程》提出可持续发展战略。同年8月，中国政府提出中国环境与发展十大对策，首要对策即“实行持续发展战略”。1994年3月，中国政府发布《中国21世纪议程》，从战略目标、战略重点和重大行动等方面对中国可持续发展战略进行全面阐述，中国成为世界上第一个编制出本国21世纪议程行动方案的国家。为推动可持续发展战略在经济建设和社会发展中的实施进程，1996年3月，《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，明确指出将可持续发展作为国家发展的基本战略之一。

（二）调整阶段（1996—2012年）：从环境保护思想到生态文明建设思想

1996年7月，第四次全国环境保护会议提出“要坚持污染防治和生态保护并举”口号，标志着中国生态文明建设工作从环境保护进入生态保护的新发展阶段。建设“两型社会”和生态文明等新思想在这一阶段先后被提出。

一方面，提出建设“两型社会”思想。建设资源节约型、环境友好型社会，是建设生态文明的重要内容。早在1997年，党的十五大提出，实施可持续发展战略时，要注重资源开发和节约并举，把节约放在首位，提高资源利用效率。2002年，党的十六大继续对生态环境保护和社会发展提出新的要求，将“生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”列为全面建设小康社会的四大目标之一。[4]此后，中国政府坚持以科学发展观统领环境保护事业，进一步完善建设“两型社会”思想。2005年10月，党的十六届五中全会正式提出“加快建设资源节约型、环境友好型社会”的战略主张。[5]

另一方面，提出建设生态文明思想。该思想是中国生态保护思想的理论升华。结合时代实际与需要，党的十七大在制定全面建设小康社会奋斗目标的新要求中，将建设生态文明写入了党的报告。[6]2007年10月，党的十七大报告将“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”列为实现全面建设小康社会奋斗目标的五大新要求之一。[7]为牢固树立生态文明建设的发展理念，2010年10月，党中央在关于“十二五”规划的建议中强调，不仅要保证“两型”社会建设的速度与质量，还要注重生态文明建设水平的稳步提升。

（三）新时代阶段（2012年以来）：习近平生态文明思想的形成和发展

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容，提出一系列新理念、新论断、新思维，形成和发展了习近平生态文明思想。

其一，提出绿水青山就是金山银山（“两山论”）的科学理念。“两山论”是2005年8月习近平在浙江省安吉县余村考察时首次提出来的。2015年9月，《生态文明体制改革总体方案》强调，应将该理念作为生态文明建设的基本原则。“两山论”作为中国生态建设的科学理念之一，同样对世界生态环境保护作出了贡献。2016年5月召开的联合国环境大会指出，遵循“两山论”的中国生态文明发展战略为世界可持续发展提供了“中国方案”。党的十八大以来，习近平总书记进一步丰富和发展了这一科学理念。2016年9月，他在二十国集团工商峰会开幕式上深刻指出：“绿水青山就是金山银山，保护环境就是保护生产力，改善环境就是发展生产力。”2017年10月，他在党的十九大报告中提出：“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念。”2020年10月，他在党的十九届五中全会上强调，要继续坚持“两山论”理念，尊重且顺应自然发展规律，以节约和保护优先，自然恢复为主。[8]“两山论”系统阐述了经济发展和生态环境保护的关系，指明了实现发展和保护协同共生的新路径。

其二，提出良好生态环境是最普惠的民生福祉的重大论断。该理念源自中国共产党全心全意为人民服务的根本宗旨，是以人民为中心的生态文明建设思想的体现。2013年4月，习近平在海南考察工作时指出，“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”。党的十九大报告提出，建设美丽中国，要“提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要”。2018年5月，习近平在全国生态环境保护大会上强调，“要坚持生态惠民、生态利民、生态为民，重点解决损害群众健康的突出环境问题，加快改善生态环境质量”。这些重要论述充分体现了坚持以人民为中心的原则，同时阐明生态环境在民生改善中的重要地位，是对人民群众日益增长的优美生态环境需要作出的积极回应。

其三，提出山水林田湖草是生命共同体的系统思想。生态是统一的自然系统，是相互依存、紧密联系的有机链条。2013年11月，习近平在党的十八届三中全会上明确指出：“山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。”2017年7月，习近平在谈及建立国家公园体制时指出“坚持山水林田湖草是一个生命共同体”，使“生命共同体”的内涵更为广泛、完整。2020年4至6月，习近平先后在陕西、山西和宁夏考察时三次强调，要“统筹山水林田湖草系统治理”。在党的十九届五中全会上，习近平又一次强调要坚持“山水林田湖草系统治理”来提升生态系统质量。[9]这些重要论述揭示了生态环境的整体性、系统性及其内在发展规律，不仅推动了中国产业生态化和生态产业化，也为其他国家和地区的发展提供了新思路。

其四，提出共谋全球生态文明建设的创新思维。习近平生态文明思想不仅指明了国内环境治理方向，也为中国深入参与全球环境事务提供了纲领性的理念。[10]2018年5月，习近平在全国生态环境保护大会上强调，提高环境治理水平，要“推动和引导建立公平合理、合作共赢的全球气候治理体系，彰显我国负责任大国形象，推动构建人类命运共同体”。2020年9月，习近平在第75届联合国大会上提出了“双碳”目标，这一举措体现了我国推进全球生态文明建设的责任担当。同年10月，习近平在党的十九届五中全会上提出，要“推动绿色低碳发展，持续改善环境质量，积极参与和引领应对气候变化等生态环保国际合作”。2021年10月，联合国召开以“生态文明：共建地球生命共同体”为主题的全球性会议，习近平生态文明理念逐步得到国际社会的积极响应和认可。

二 “双碳”目标下中国生态文明建设创新发展面临的挑战

党的十八大以来，在习近平生态文明思想指引下，从生态文明理念的深入人心到绿色低碳发展的稳中求速，从生态文明制度体系的不断健全到生态环境质量的持续改善，再从为了实现“双碳”目标提出的《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》到为积极参与全球环境治理提出的《关于推进共建“一带一路”绿色发展的意见》，中国生态文明建设取得了令人瞩目的历史性成就。[11]尽管如此，中国生态文明建设依然挑战重重、压力巨大、矛盾突出。具体而言，“双碳”目标下推进生态文明建设创新发展面临的挑战至少包括以下四大方面。

（一）实现“双碳”目标任务艰巨

污染防治攻坚战，是党的十九大提出的全面建成小康社会所需打好的“三大攻坚战”之一。在其开展四年多的时间里，中国的生态环境质量得到了明显改善，污染防治攻坚战的阶段性目标任务胜利完成。尽管如此，中国在产业、能源消费领域结构上存在的“高碳”特质，使得当前的环境承载力往往是“过载”或者接近上限，造成了蓝天、碧水和净土保卫战负重前行。据生态环境部《2021年中国生态环境状况公报》数据显示，2021年煤炭消费量增长4.6%，占能源消费总量的56.0%；从城市环境空气质量达标情况来看（不扣除沙尘影响），全国339个地级及以上城市中，超标城市占比为43.1%；从酸雨的发生频率来看，465个监测降水的城市（区、县）酸雨频率平均为8.5%，出现酸雨的城市比例为30.8%。进入新发展阶段的污染防治攻坚战正逐步从“坚决打好”向“深入打好”转变，意味着其触及的矛盾问题会更深，领域会更广，攻坚要求会更高，这对于“双碳”目标下生态文明建设创新发展无疑是一种考验。

近年来，中国的产业结构正经历着相对快速的变革与调整，其中，相对落后的高耗能、高排放产业逐步从东部沿海向中西部、从城市向农村转移。这样一来，承接产业转移的地区被引入了较为严重的环境污染。[12]这一方面加剧了中国在大气、水和土壤污染等方面的治理难度。由于污染转移承接地的经济发展能力和环境保护意识相对薄弱，相关基础设施的建设与公共服务不完善，会使得当地的绿色环保产业发展受到多方面的制约（如政府扶持、企业能力和技术适用性等）。这不利于其污染治理效率的提升，进而阻碍当地绿色低碳循环发展。另一方面加大了生态环保扶贫的难度。因为承接污染转移的中西部和乡村地区中的贫困区比例较大，这些地区多位于江河水库上游、农牧交错之地，与重要的生态功能区、生态敏感区的重合度相对较高。这些地区虽然拥有着较高的生态地位和突出的生态屏障功能，但在面临着脱贫攻坚和污染治理的双重压力下，使其生态资源优势转化为经济发展优势的进程步伐减缓。

因此，如何加快调整产业和能源消费结构，降低环境承载压力，有效缓解因高能耗产业转移带来的污染转移效应，进而推动绿色低碳循环发展。这些都是“双碳”目标下乃至更长时期推进生态文明建设创新发展亟需攻克的难题。

（二）实现经济发展与环境保护协同推进难

在推进生态文明建设的过程中，不仅要满足人民对美好生活与友好环境的需求，同时还要兼顾经济稳定发展，实现经济发展和环境保护协同推进的高质量发展模式，这是推动中国经济高质量发展的必然要求。

为了实现经济高质量发展，中国通过大力推进供给侧结构性改革来淘汰由传统粗放型经济增长所带来的过剩产能。这在一定程度上缓解了低端和无效供给，大大提升了产能利用率，而且通过降低资源的过度消耗也有利于缓解生态环境的压力。但是也应该看到，这种去产能的综合性环境治理模式也可能会引发一定的经济问题。供给侧结构性改革确实能够去除大量的过剩产能，但由于过剩产能往往存在于传统的煤炭、钢铁等重工业领域，强制去产能的直接结果会引起终端产品和原材料的供需和价格变化，政府干预后又会导致短期的市场失衡。更严重的是，这会使得民营企业在与行业集中度较高的国有企业竞争时面临被兼并重组的风险，这样一来，去产能治理在某些产业领域极有可能导致新的“国进民退”，削弱了经济活力。

此外，在以降碳为重点战略方向推进绿色环保产业并淘汰传统高耗能、高排放产业的同时，可能会出现由于环境保护督察执法力度不足而造成新的污染转移。根据《环境保护法》第二十四条的规定，环境监察机构仅有权进行现场检查，没有针对行政处罚和行政强制的法定授权，必须由环保主管部门委授权后才可进行政处罚。在当前的“环境保护垂直管理”改革设计中，县级生态环境分局作为派出机构已不具有行政处罚权，除非有法律、法规特别授权，而且市、县两级生态环境部门的监督职权由省级生态环境部门统一行使。这样一来，若基层环境监察部门开展执法工作时缺乏必要的“刚性手段”，便会造成执法“权力—责任”体系混乱的情况出现。[13]因此，在发展绿色环保产业的同时，传统高耗能、高排放产业便有了淘汰不彻底的可能性，进而会造成新的污染转移，这是“双碳”目标下确保经济高质量增长所面临的最具挑战的问题之一。

（三）生态文明建设法治保障机制仍有待完善

其一，自然资源资产产权制度改革亟待推进。20世纪80年代以来，中国逐步建立了自然资源资产产权制度，但由于自然资源资产在管理上尚未形成有机整体，而是分属于不同的管理行政部门。[14]2018年国家新组建的自然资源部，成为自然资源资产产权制度改革的主要推动者。尽管如此，由于不同自然资源的类型、属性和特征都各不相同，而且从山川到湖海，各种自然资源之间又存在着较为密切的关联，在改革过程中，如何明晰自然资源资产的产权并对其进行明确分类，是一个较为复杂的问题。党的十八大以来，全民所有自然资源资产管理体制机制逐步完善，但仍存在所有权人不到位、管理权责不明确等问题，“双碳”目标下的生态文明建设仍面临资源保护乏力、产权纠纷、生态退化等严峻形势。因此，对于从整体上制定和实施相关管制规划方案，为产权制度的改革推进提供法治保障仍存在一定的困难。

其二，生态补偿机制立法的系统性亟需加强。实行生态补偿制度一方面能够促进环境容量资源的公平配置，另一方面能够合理分担环境保护责任。当前中国生态补偿机制存在力度不足、范围不全、资金渠道和补偿模式相对单一等特征，而且由于生态补偿会涉及不同主体，在利益和责任关系上各主体间会存在差异。[15]目前，中国涉及生态补偿的法规尚未成体系，虽然有一些过渡性的政策措施，但仍然缺乏系统性，而且有些相关法规多分布在不同法律之中，各项法律的补偿口径也存在差异。因此，对散落多处的生态补偿机制进行统筹规划时也缺乏一定的针对性和可操作性。如《水土保持法》《环保法》《农业法》《草原法》和《水法》等法律法规对于环境资源的开发利用征费、对生态保护行为给予补偿的相关设定多是从宏观层面进行，缺乏一定的针对性。近年来，分类分级补偿制度的工作思路开始出现。2021年9月，《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》强调了建立健全分类补偿制度的重要性。但目前市场化、多元化生态补偿方式仍处于起步阶段，提升地方生态保护积极性，发挥促进生态产业建立与发展，提升地方生态系统碳汇能力并助力实现“双碳”目标，亟需进一步健全生态补偿机制并推动其立法进程。

（四）生态文明公众参与机制亟需改进

公众在生态文明建设当中扮演着重要的角色，但由于公众参与制度的系统性缺乏以及所能参与环节的局限性，使得当前公众参与机制在生态文明建设中的作用并不充分。[16]

一方面，公众参与渠道、环境治理的信息公开以及公益诉讼等制度设立缺乏体系。这不仅会使得公众在进行自身利益表达时受到一定程度的阻碍，还会使得公众在环境政策制定及相关法案的规划上无法有效进行自身意见的传达。另一方面，由于公众参与缺乏具体的实施细则和规范的程序，这都会使得公众的参与行为缺乏科学性，容易出现不理性参与以及政府公信力下降的局面。

从公众参与事件上看，中国公众参与的环节多属于环境污染治理末端，对于环境保护法律法规的制定、规划实施等前端环节参与较少。这会使得公众无法对公共政策从制定到实施产生较为实质性的影响，无法有效发挥公众参与的各种权利。当前，“双碳”行动正如火如荼地开展着，这场经济社会系统性变革亟需动员全社会的力量参与其中，但公众践行绿色低碳行为，依然存在认知度高、践行度低的问题，而健全公众参与机制是解决这一问题的关键。

三 “双碳”目标下推进中国生态文明建设创新发展的策略与路径

从党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，到党的十九届五中全会对“十四五”时期生态文明建设提出新要求，再到将“双碳”目标纳入生态文明建设整体布局，生态文明建设已经被提到前所未有的高度。生态文明建设政策的顶层设计是中国特有的国家治理模式，但是也应该看到，当下中国经济正经历着结构调整和布局优化，生态文明建设进入促进社会经济发展全面绿色转型和实现生态环境质量由量变到质变的关键时期。实现经济增长和环境治理双赢必然面临挑战，而这更需要我们重新认识和思考新的生态文明建设国家治理模式。

（一）环境治理既要注重政策的顶层设计，更要强化政策的落地执行效果

党的十八大以来，尽管我国的环境治理已经取得了很大成绩，环境污染问题已经得到初步遏制，但污染防治攻坚形势目前依然严峻。在“双碳”目标约束下，应该加强生态文明建设战略的顶层设计，将生态文明建设作为一项重要的政治任务，在完善法律法规、政府退出直接干预和多主体共同治理方面作出新举措。

首先，要完善环境法律和环境管理制度。2014年中国颁布了新修订的环保法，这是实施有效环境治理的重要法律依据。但在具体的执行层面，我们还需要有效且有力的环境管理制度，比如地方应积极推进《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》，提升环境监测质量监管能力，通过实时且具备法律效力的环境监测数据来倒逼企业进行能源结构转型，促进其绿色低碳发展；同时，除了现场检查权力之外，还应充分考量赋予环境督察监管机构行政处罚和行政强制等权力的可行性，因为关于基层的环境督察机构如何行使以上权力也是当前环保“垂改”设计中亟需解决的问题之一。[17]由于环境污染呈现地域分异化，直接由省级生态环境部门统一管理并委托基层相关执法工作的模式缺乏因地制宜的特性。因此，应从国家层面通过相关法规来明晰各层级间的环保责任，赋予基层机构完整的督察权力，通过法律手段完善环保督察的管理体系并提升环保“垂改”下的督察执法力度，保障其“权力—责任”体系的稳定性。当然，这仍然需要克服地方保护主义、协调监管部门以及突破环境监测技术等问题，而上述这一切都需要系统的环境管理制度、条例和相关机制来支撑。

其次，在完善环境法律和环境管理制度的基础上，应尽量减少政府在环境治理过程中的直接行政干预，充分发挥其投资引导作用，激发市场主体的绿色投资活力。政府的直接干预会引致更高的行政管理成本，政府渐进退出直接干预也是目前环境治理的新趋势。事实上，有效环境治理的关键在于如何将污染治理成本内化为企业自身的成本，真正能够让企业自主减排的动力源自企业成本的缩减。基于此，在引入环境政策时，应尽量增加市场激励型政策工具的使用，综合利用总量控制、征税、补贴、排污许可和排放权交易等政策工具，通过市场机制来内化企业污染的外部性成本。同时，政府可以通过推进与实现“双碳”目标相适应的投融资体系的建设来降低高碳投资项目的比重，从而加大对绿色低碳项目的支持力度。

（二）推进生态文明体制改革，健全生态文明法治建设，实现环境保护与经济发展协同推进

在当前中国发展的内在条件和外部环境发生巨大变化的新形势下，要实现经济发展与环境保护的协同推进，必须进一步推进生态文明体制改革，健全生态文明法治建设，为实现环境保护与经济发展协同推进提供激励性制度保障。

第一，深化自然资源资产产权制度改革。应当加强理清自然资源的权、责、利的关系，将产权主体明晰与集约可持续开发、整体保护与修复责任密切关联，从全局加强具有严格法律地位的规划管制制度的建立，为统筹推动自然资源可持续利用、保护、修复奠定制度基础。在深化制度改革的同时，自然资源资产所有权管理体制机制的优化进程也亟需提速。在实践过程中，一方面因为从地方到中央会涉及多个管理环节，管理边界的模糊不利于各地自然资源的合理利用以及资源优势向经济优势的转化；另一方面由于自然资源所有者主体明确不到位，也会出现所有者权益落实存在困难，如农村集体土地所有者主体尚未进行法律明确，容易造成事实缺位的情况发生。[18]因此，在实现“双碳”目标的窗口期，应当加快厘清不同地区自然资源种类并区分其重要程度，构建从不同层级对自然资源资产所有权进行委托代理行使的制度框架和法律授权体系。如，积极推进《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》，通过方案的探索实践为全面落实统一行使所有者职责、修改完善相关法律法规积累经验。同时，在明确自然资源资产产权主体的基础上，使自然资源部与各地方政府或基层单位的行使所有权的管理边界更加清晰。

第二，加快生态补偿机制立法的系统性建设。应当加强多元化、市场化和科学化的生态补偿制度建设，明确界定各相关利益主体的责任、补偿内容和相关标准，从科学视角来制定生态保护者和受益者的权利义务，加快完善健全生态补偿机制的法律体系并推进立法系统性建设。另外，在国家补偿机制实施的基础之上进一步完善地方的补偿制度，提升地方对于生态保护和环境治理的积极性，进而促进环保生态产业的开拓建设。在“生态补偿”相关法律的制定过程中，要注重补偿依据、补偿标准和补偿范围的明确。在考量生态建设生产投资所有成本的基础上，要充分考虑不同地区间的生态贡献程度和经济发展水平差异。同时，要充分了解生态服务提供者的需求，进行生态补偿方式的多元化设计。当前我国的生态补偿方式以货币补偿方式为主，这不能满足被偿者的多元化需求。比如对以传统放牧业为主的牧民而言，除了货币补偿其提供草原生态服务之外，可尝试通过绿色农牧业技术人才培训、草原生态旅游推广、农牧产品加工等多元生态补偿方式来提升其生产效率。同时，可以碳中和目标为导向，建立基于碳中和交易的耕地生态保护跨区合作的补偿机制，发挥地区耕地土壤碳汇能力，助力实现“双碳”目标。

（三）健全公众参与机制，构建公众积极参与的国家环境综合治理体系

在生态文明建设过程中，合理的公众参与应当是一个循序渐进的过程。为了充分发挥公众在“双碳”目标下生态文明建设过程中的作用，可以从全民“双碳”宣传教育引导、参与程序与权责细则规范和社会力量引入等多个角度，并通过法律手段来完善生态文明公众参与机制。

第一，注重“双碳”宣传教育的引导，增强全民的环境保护意识和绿色低碳发展的价值理念。在传统单向宣传教育与公众互动的基础上，拓宽“双碳”宣传教育的范围和形式。一方面将把绿色低碳发展纳入国民教育体系，使该理念融入到人民生产生活、经济建设和社会发展的各个环节，来加快绿色生产生活方式的形成；另一方面多角度听取公众对于参与机制的意见与建议。同时，注重环境状况和生态治理相关知识的科普化、通俗化，让全民能够真正意义上感知到国家并非只是从宏观层面来鼓励公众参与“双碳”行动，而是从多角度、多方位对绿色低碳社会建设工作开展的细节之处进行充分考量，以此来凝聚全社会共识，加快形成全民参与生态文明建设的良好格局。

第二，规范公众参与的程序和权责细则，使公众参与“双碳”行动的渠道更为通畅。一方面要注重对个人、组织机构和其他参与方的权责细则的设定，明确不同参与主体的责任与权利，避免因参与过程出现权责关系模糊的情况而导致恶性参与的情况出现；另一方面从法律层面上对政府、企业和社区中个人环境行为进行规范，将法律约束力融入到公众参与的各个环节中去，保障公众参与的合法权益和渠道通畅度。同时，在渠道畅通的基础上，建立生态文明公众参与的确认与奖励机制，如加强“碳普惠合作网络”建设，以激励公民践行绿色低碳行为为主要目标，探索更为多元的公众参与机制，来加快绿色生产生活方式的形成。

第三，引入社会力量，借助非政府环保组织平台促进公众参与，构建“政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与”的一体化国家环境综合治理体系，从参与“双碳”行动实践到日常环境监督评价，使公众真正成为生态文明建设成效的受益者。实践过程中，非政府环保社会组织具有搭建公众与政府、企业部门间沟通桥梁的能力，同时也能够更顺利地将环保意识和绿色低碳发展的价值理念融入到基层中去。因此，一方面，政府可以通过大力构建合作平台，比如开展与非政府环保组织间的环保公益合作项目、“双碳”行动教育论坛、环保培训活动等来拓宽公众参与的渠道。同时，企业部门在鼓励公众参与的同时，应将切实可行的“双碳”目标方案和规划展现给公众，让公众感受到企业的社会责任感，进而赢得公众支持。另一方面，政府应当加强维护公众参与“双碳”行动的合法权益，比如鼓励公众监督环境违法行为、按期按时对公众进行环境信息公开和拓宽公众的诉讼渠道等，以此来提升公众环保行为的践行度。