数字乡村建设中的基层治理共同体重构——以成都市S镇“慧眼”工程为例

文／吴 莹 秦美平

数字技术依托网络信息基础设施、互联网、物联网、人工智能等手段，不仅成为经济发展中的一种新兴业态，也在社会治理领域广泛运用于多种场景。从2018年中央一号文件第一次提出“实施数字乡村战略”，到2022年1月中央网信办等十部门联合发布《数字乡村发展行动计划（2022-2025年）》，数字技术除了促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展外，也成为乡村社会治理的关键要素。

根据《第49次中国互联网络发展状况统计报告》，2021年我国网民总体规模持续增长，城乡上网差距继续缩小。我国现有行政村已全面实现“村村通宽带”，农村网民规模达2.84亿，农村地区互联网普及率为57.6%，这意味着互联网已经成为乡村生活的基本设施，乡村治理的数字化转型成为普遍趋势。数字技术的应用通过在地化、系统化和逻辑化的方式提高国家的信息能力，优化了社会治理过程。但是在数字生产的体制中，也可能增加基层的工作负担，出现数字技术悬浮于乡村社会生活和基层治理过程的问题。因此，在推进数字乡村的建设时需要格外关注：新技术手段的引入如何嵌入乡村现有的治理结构，对于乡村治理共同体又会造成何种影响？本文以四川省成都市S镇在推进公共安全治理数字化工作的“慧眼”工程为例，分析数字技术如何进入乡村基层治理场域，以及在此过程中对乡村治理共同体带来的重构效果。

一 数字赋能乡村治理的逻辑与挑战

21世纪以来，由于城市化的加速发展和人口流动扩大化，大量乡村人口进入城市，导致乡村治理的空心化，乡村长期面临治理主体缺失、治理空间萎缩、治理失效等问题的困扰。同时，随着国家从管理者到服务者的角色转型，大量资源注入乡村，又要求基层能够通过精确的量化指标、明晰的考核办法来实现全流程管理。这就需要乡村改变传统的简约治理模式，以更加精准有效的治理手段来实现治理目标，从而为数字技术进入乡村治理提供了空间。

（一）数字赋能乡村治理的逻辑

根据数字赋能理论，数字技术能够对个人、组织和社区赋能，提高个人的自身发展能力、组织的技术运用能力，并改善社区管理体制。[1]而数字技术对乡村治理的赋能则主要表现在治理地图清晰化、治理主体在场化和治理过程系统化三个方面。

首先，通过信息化基础设施、系统平台和应用终端的建设，增强国家的信息能力，使乡村治理地图更加清晰。社会事实的清晰化是治理的中心问题，尤其是在复杂性与日俱增的现代基层社会，必须收集和整理人财物事行等社会事实的信息，才能够灵活而高效地提供精准的管理与服务。[2]传统乡村社会的同质度高、稳定性强，复杂程度略逊于城市。但随着现代社会中人口和资源的高速流动，各种社会要素的深度交互影响，乡村治理地图也变得日益模糊不清和瞬息万变。如果没有对信息充分而精确的掌握，就难以明确治理需求、提供解决办法，从而导致治理深度、力度和效度的损失。而通过信息化建设，可以对模糊的社会事实进行全面梳理、综合分析、动态追踪，形成清晰的乡村治理地图，为进一步管理和服务提供基础。因此，数字乡村建设形成的信息平台可以为乡村有效治理提供基础支撑。

其次，利用数字技术对时空的突破，实现治理主体的在场和沟通，解决乡村治理中的主体缺失问题。乡村治理共同体包括村民、社会组织、市场、国家等多种类型的行动主体，这使得物理空间上的共同在场困难重重，带来了协商共治流程的复杂化，还可能因为“精英俘获”等问题，[3]导致弱势群体被排除在治理过程之外。而由数字媒介搭建的虚拟空间可以极大地扩展以祠堂、院坝为代表的传统公共空间的界限，即时通讯工具的采用可以突破沟通的时间障碍，“时空脱域”的沟通成为可能。通过开发APP，建立微信群等多种方式，数字技术在乡村治理中的运用可以更加“智慧”地进行公共事务的沟通、协商、决策、监督。

最后，基于数字化技术工具在多种治理场景中的开发应用，推动治理的资源整合、要素参与和过程融合，提高应对乡村复杂治理的系统性。当代社会治理呈现出网络化、多样化、自组织的特征，这要求治理方式突破传统的线性模式，转向复杂科学管理范式。[4]原有的治理组织结构由于部分分割、职能交叉、多头管理，容易导致各自为政、互相推诿，而以数字技术向基层治理赋能实质上是优化政府组织体系的内部关系，通过技术整合减少部门主义。[5]在现代技术的助力下，社会各个部分被视为一个整体，从而能够更加准确地发现问题的症结、及时回应社会需求。电子政务系统、“一网通办”智慧治理平台的开发和使用，有助于各个相关职能部门在沟通信息、数据共享、协同办公方面的过程优化，进而实现“让数据多跑路，让群众少跑腿”的治理效能优化。

（二）数字技术嵌入乡村治理的挑战

然而，数字技术对乡村治理的赋能也并非一蹴而就，已经有一些研究注意到了数字乡村建设中出现的顶层设计不完善、信息化人才不健全、新技术门槛对部分弱势群体的排斥、数字平台建设重投入轻产出的形式主义、技术使用不平衡等问题。[6]而数字技术作为一种新的治理手段在进入乡村场域时，要有效发挥治理地图清晰化、治理主体在场化和治理过程系统化的赋能作用，还面临着在基层治理中的“嵌入”与“运用”挑战。

第一，在治理内容方面，新治理技术是否能够适应模糊性和综合性的乡村基层治理事务。一方面，基层面临众多琐碎的、职能交叠的和敏感性事务，需要进行长效治理和兜底管理。[7]另一方面，基层在任务多、压力大的情况下必须调动所有资源完成任务，因此治理的策略、手段和程序都要根据需要灵活调整。[8]数字技术以对社会事实更加全面、细致、动态的掌握为精细化治理提供支撑，但精确化、规则化的数字技术也在一定程度上压缩了共谋、谈判、避责、借道等传统工作机制的弹性空间。乡村治理在“低治理权”的状态下，本来就在资源调配、工作内容、工作时间安排和检查考核等方面缺乏自主性，如果数字建设的引入仅仅是为了实现“形式创新”，就容易导向机械的工具主义，难以适应模糊综合的实际治理问题。

第二，在治理主体方面，新治理技术是否能够与原乡村治理秩序相结合，进而被治理主体所接受。新的治理技术需要能够嫁接到原有的秩序之上才能运行，否则就会因为“不接地气”而“空转”。[9]新技术的采用受限于现有治理体系的结构特征，只有技术方案内含的制度逻辑与现有治理体系相吻合，才能有效嵌入。[10]例如，农村的扶贫开发全面采用数字化管理对农户的贫困状态进行判定、监测和评估，多重发包数字生产体制最终造成了数字悬浮化的困境。[11]因此，我们需要关注新技术手段是如何在乡村基层的治理结构中被采用的、如何被村民的日常生活逻辑所接受的，进而才能确定其是推进了治理的理性化，还是损害了治理的实际绩效。

第三，在治理过程方面，新治理技术本身是否会带来乡村治理复杂化的问题。基层治理现代化在农村的推进，通过程序化、规范化的村务管理和脱产化、职业化的村干部来为农民提供日常化的服务，这本身就是对一直以来农村简约治理的取代。[12]而数字化技术在乡村治理的运用，又进一步加剧了这种治理的程序化、规则化。其后果是：一方面，数字治理过程本身要求翔实的数据基础、细致的过程材料、精确的评价指标等，使得数字的生产和使用对于基层工作者来说成为一种负担，形成“智能官僚主义”；[13]另一方面，数字技术的采纳会导致科层组织中增设相关的新职能部门，而新的组织部门也会产生自己的治理意图和利益，修正原有的框架与逻辑，[14]增加治理体系本身的复杂性。

现有研究大多肯定了数字乡村建设对基层治理的赋能逻辑，但忽略了数字技术要在三个逻辑对应的治理内容、治理主体和治理过程层面发挥作用，必须解决适应度、接受度和复杂度问题的挑战。因此，我们还需要进一步分析这些技术手段在进入乡村场域后会遇到什么挑战，是通过什么机制融入现有的治理架构，促进治理效能，进而重构基层治理共同体的。

二 案例分析：成都市S镇“慧眼”工程

在创新乡村基层治安治理数字化方面，四川省的“雪亮”工程是有代表性的特色模式之一。“雪亮”工程是在公安部牵头组织的“天网工程”的基础上，以乡村为主体，由县—乡—村三级综治部门主导的群众性治安防控项目。2015年5月，由国家发改委、综治办等九部委联合下发的《关于加强公共安全视频监控建设联网应用工作的若干意见》（发改高技[2015]996号）推动实施。四川省作为农村劳动力输出大省，农村留守老人和儿童较多，并且农村警力长期不足制约着乡村治安防控的工作。因此在推广“雪亮”工程的过程中，四川省按照“综治中心+信息化+N”模式，充分运用信息化手段建立实体化工作平台，将“雪亮”工程的数字化技术手段推广至智能交通、城市管理、防灾减灾、生态建设等多个领域。成都市的“雪亮”工程包括市级平台和区级平台，前者主要是宏观决策分析平台，按照市委政法委的规划进行统一建设，而后者主要是基层综治工作开展的工作平台，除了实施数据资源整合的基本建设外，也鼓励各区县根据实际情况和特点，开发个性化功能应用。下面所讨论的“慧眼”工程是J县的特色做法，由于S镇是该县重点打造的“智慧小镇”，在此方面经验突出，因此本文以S镇为典型案例。

S镇位于成都市J县中部，幅员55.94平方千米，下辖4个行政村和4个涉农社区，是以柑橘种植为主导产业的典型农业乡镇。2019年全镇户籍总人口5.15万，实有人口2.84万。大部分年轻劳动力在附近HZ工业区或成都市区工作，常住人口大多是在家务农的老年人，有些村庄人口老龄化比率达到50%。因地处J县中部核心区、在外务工人员多、人口流动量大，当地治安形势严峻。2016年，J县按照省委、市委统一部署，制定了推进“雪亮”工程的详细工作方案，明确了建设目标、经费保障和组织领导等，但该工程在乡村的落地遇到了诸多挑战。笔者于2021年11月至2022年1月在S镇进行参与式观察和深度访谈。访谈对象包括S镇党委书记、镇长、“慧眼工程”主要负责人、中国电信J县分公司业务员、村（社区）干部、普通村民等，收集资料包括项目文件、会议记录、访谈录音、项目图片等，从多个维度全面了解有关“慧眼”工程筹备、建设和运行的实际情况。

（一）S镇“雪亮”工程的落地困境

虽然当地治安的严峻形势迫切需要新的技术手段助力农村安防，“雪亮”工程也从省、市、县一路带着任务推进下来，但该工程在S镇的落地并不顺利。

首先是原有工程设计与当地地理环境的脱节问题。在城市中推广“雪亮”工程时，根据城市人口密度大、居住集中、规划统一的空间特征，工程计划在城市主干道、居民区、重要市政设施等点位布局公共安全视频监控点。但是S镇以山区、丘陵为主，地形复杂，居民点相对分散、人口密度小。如果按照城市中“雪亮”工程的方式，仅在村内交通要道和治安事件易发场所设立监控点，那么大量的村间小路和居民院落前后都是监控盲点，无法有效满足当地治安的需求。

其次是高昂的基础设施费用超出当地政府的财政支付能力。开发建设“雪亮”工程需要大量资金用于基础设施建设，包括每个监控点位的前端设施及后期维护。仅每个监控点位的前期安装费用即需要1500～2000元，S镇有30个中心村和聚居点，278个村民小组，按照省里“至少确保每个村（社区）5个以上监控点”的要求，安装费用和后续运营维护费用都是以农业种植为主的S镇财政所难以负担的。

最后是工程建设与使用的“条块分割”造成乡镇基层政府推进动力不足。S镇现有的“天网工程”和交警监控网络虽然相对完善，但其权限分别在J县综治委和公安局，镇政府只能协助建设而没有使用权限。如果“雪亮”工程也按照此模式建设，那就意味着S镇在投入大量资金之后，对于当地综合治安的信息并不具有使用权，新技术手段的引入与地方治理工作的开展呈现出分属县级职能部门和乡镇政府部门的分裂状态，因此S镇对于推进此种建设模式也缺乏内在动力。

（二）“慧眼”工程：数字下乡的三重突破

为了解决乡村空间特征、基层支付能力和治理结构“条块分割”对建设“雪亮”工程的阻滞问题，S镇在探索更加密集到位的群防群治安全网络体系时，改造和利用现有治理资源，推出了“慧眼”工程。该工程通过丰富重构“雪亮”工程的建设目标，调动了村庄和广大村民的参与积极性，同时引入市场力量和灵活运用基层传统动员策略，完成了基础设施的建设和数字技术的下乡，实现了信息技术在基层社会治理中的深度参与。

1.政策话语重构

要想动员广泛的群众基础参与到数字乡村的建设中来，单纯依靠自上而下的政策和工作部署是远远不够的。因此，S镇在落实数字化治安体系建设时，首先通过重新梳理和解读政策目标，将其建构为与老百姓生活密切相关的需求，从而获得群众的认可与支持。

四川省从2015年底开始逐步推广“雪亮”工程，2016年成都市开始全面部署该工作，提出要完成434个幸福美丽新村的“雪亮”工程建设。在成都市政法委的落实意见中，“雪亮”工程作为公共安全视频监控系统，是网格化管理系统中的一部分。在上级的工作定位中，“雪亮”工程在数字乡村建设中的作用主要是使用其实时、全面的视频资源，完成政府对突发事件的应急管理、对潜在风险的警告和对重点人群的管理等目标。但是这些表述在进入S镇之后，被进行了转译，全域实时视频监控网络的安全，不是为了实现政府的公共安全监控和网格化管理，而是为了满足村民的治安需求。

S镇政府首先将安装监控与当地已有的“政府资助+民间互助”的照明行动联系在一起，将其解释为公共安全的需求。由于S镇有大量劳动力在临近的HZ工业区工作，夜晚回家时存在安全隐患。从2014年起，当地村民自发在房前屋后安装电灯，为外出务工人员夜归照明，当地群众亲切地称之为“星星点灯”。为解决电费支付和自拉电线存在的安全隐患，S镇政府推出“银河工程”，在村民自发搭设的电灯点位上统一布局、承担电费。基于此，S镇把即将建设视频监控网络的工作也解释为“政府牵头为村民提供安全监控服务”。

同时，S镇综治办牵头对当地店铺、家庭农场和养殖场等场所的监控安装和网络情况进行摸底，了解当地村民对于视频监控的实际需求。摸底后发现，虽然S镇各个村的重点场所还没有安装监控，但不少经营户和种植养殖户已经在生产经营场所自主安装了监控，并且使用了网络。该调研工作不仅使S镇政府掌握了当地视频监控网络的基础条件，明确了后续监控点位的布局需求，而且塑造了一种认知，使当地群众将后续的摄像头安装和视频联网视为政府回应公众公共安全的措施。

至此，S镇正式提出“慧眼”工程时，已经将其由上级布置的“任务工程”转译为基于本地需求的“惠民措施”。

2.市场力量支撑

在获得民意支持后，下一步工作是如何克服财政能力的不足，完成基础设施建设。为此，S镇选择与中国电信J县分公司（下文简称J电信公司）合作，由该公司负责研发监控系统和应用平台，并为村民提供摄像头安装和维修服务，政府予以协助。

J电信公司是当地重要的基础网络运营商和综合信息服务提供商，拥有庞大的手机和网络用户基础。为了配合“慧眼”工程的开展，该公司把办理手机套餐业务和安装监控绑定在一起，把为手机用户提供更优惠套餐作为附加“福利”。如果村民同意安装摄像头，仅需在原来每月手机资费的基础上增加10元，J电信公司就可以免费赠送摄像头，并提供两年上门维修服务、赠送流量和通话分钟数、路由器等优惠。同时，电信公司还推出149元/月的家庭手机套餐，一个套餐全家入网，并赠送两个摄像头，一个建议安装在门口、院坝等公共区域并向政府开放查看权限，另一个可自由安装使用并保留私用权限。

正如前文所介绍的，由于S镇有大量外出务工人员，家中留守的老人和儿童较多，外出的年轻人也不放心他们的安全问题。通过安装摄像头，他们可以实时查看家中的情况，而且该工程还开发了电视机顶盒与“雪亮”工程视频监控管理平台的对接，在家的居民可以及时掌握住所周边的社会治安情况，并能通过电视机遥控器一键报警。这为外出务工人员解决了后顾之忧。在手机使用资费降低、免费安装摄像头、手机小程序实时查看家中情况、一键报警等多重优惠条件和便利服务下，S镇村民的摄像头的安装率大大提升。

在政府支持和电信公司的营销推动下，截至2019年12月，S镇“慧眼工程”监控系统基本落成。全镇共安装2376个点位，其中政府装配80个摄像头，主要位于交通路口、大型开放式院坝等点位，村民自己安装2296个摄像头。

3.弹性策略介入

“慧眼”工程的下一步工作是，如何动员村民将家庭摄像头并入政府的系统网络中，发挥监控点位的作用。经过S镇的努力，村民安装在房前屋后、小区门口、快递店铺等公共性区域的1646个摄像头的权限全部分享给政府，其余650个安装在村民家中的摄像头则保留自用性质，政府没有查看权限。能够实现这种村民的庞大动员和深度参与，主要依靠基层政府采用的弹性策略。

“软硬兼施”是基层政府在开展群众工作时常用的策略之一，[15]在S镇动员村民安装摄像头并联结入网的工作中，这种策略就体现在对基层干部“下指标”的硬约束和对村民“做示范”的软手段两个方面。

一方面，给乡镇和村干部下达任务指标，要求每人动员10～20名村民安装摄像头并入网。S镇成立了专门推动实施“慧眼”工程的领导小组，在村一级实行“责任包干制”，把工作目标分解到各个村，并落实相关责任人。不过，镇书记H也表示，给村干部的任务指标是通过口头形式而非正式文件下达的，这样既给他们施加了压力，又具备一定的弹性空间，不会过度增加基层工作负担。

另一方面，采取软手段动员村民，利用乡村人际网络、示范效应和模仿学习等非正式手段进行“策略性动员”。在指标压力下，村干部首先依靠自己的人际网络，在亲朋好友中进行动员，说服他们安装摄像头并联入政府系统。然后通过示范效应来说服村民。由于当地有很多家庭农场、大型果园，每年10月以后柑橘集中上市，偷盗情况比较严重，村组干部在大型果园展开安装摄像头的试点，让村民看到果园安装监控确有防盗效果后，果农会“模仿”安装摄像头。同时，安装摄像头后，场镇上的电动车偷盗等治安事件也大为减少，村民们觉得“是好事，至少是安全”，他们自己有了强烈的安装需求，主动联入监控网络。

经由上述努力，S镇由1726个监控点（包括政府安装的80个和居民开放权限的1646个）现象构成的“慧眼”工程活了起来。在完成市级“雪亮”工程建设要求的基础上，乡镇、村也能够及时了解辖区内的治安状况和重点信息的收集。同时，电信公司借助政府项目扩展了用户规模和市场占有率，村民进一步普及了网络使用率，公共安全需求得到有效满足。

三 数字乡村建设中的嵌入与重构

从S镇“慧眼”工程的案例可以看出，数字乡村建设在公共治安领域的推进，的确有助于治理区域内的信息全面动态化获取、多元治理主体的参与和治安事件的综合系统性应对，赋能乡村基层治理。但数字技术进入乡村基层治理的场域，也是一个适应基层治理需要、调动群众参与积极性、融入既有治理结构的契合过程，在此过程中，数字乡村的建设实现了对基层治理共同体的重构。

（一）新技术手段与基层治理结构的契合

正如技术“空转”研究所提示的，数字技术只有有效嵌入乡村现有的治理体系，才能充分发挥赋能作用。在S镇的案例中，新技术手段与基层治理结构的契合主要在于解决了两个关系问题。

其一，解决技术形式与治理需求的关系问题，回应了治理内容适应度的挑战。数字乡村建设是国家政策认可和积极推动的发展方向，具有极强的政治合法性。并且，在政治锦标赛的行动逻辑下，地方政府很容易基于考核压力将大量资金人力投入该工作，由此出现智能官僚主义、建设目标偏离、数字技术规训等反治理现象。[16]S镇在落实“雪亮”工程时，没有完全按照J县的设计来执行，而是着重于其对当地群众公共治安需求的有效回应，因地制宜地发展出“慧眼”工程，将上级布置的任务与当地居民对于公共治安的需求联系在一起，提升了新技术手段对当地治理事务的适应度。因此，视频监控网络这一新技术的引入得以在村民、村干部、自治组织和基层政府中获得广泛认可，并没有出现徒具形式合理性的“数字悬浮”现象，而是成为回应真实乡村治安需求的技术支撑。

其二，解决技术手段与原有治理精英的关系问题，回应了治理主体接受度和治理过程复杂度挑战。基层组织松散软弱、村干部教育程度低是长期制约乡村基层治理效能的瓶颈问题，随着新技术手段的引入，部分村干部因为能力不足无法胜任数字乡村建设工作的挑战更加突出。为了应对新技术而引入的“技术官僚”可能导致对原有治理精英的排斥，使那些熟悉村庄内部情况但缺乏技术治理能力的村庄内生性村干部退出基层治理的舞台。[17]而S镇的实践是将原有的治理精英和治理策略都整合到推进数字乡村的建设中，并巧妙地避免了基层治理结构的复杂化和“数字增负”。

具体来说，“慧眼”工程导入村落时，是依靠村干部“双重代理人”的身份与关系网络打开了村民的大门。村干部是向上承接政府工作安排和向下动员村民的枢纽，村民小组长更是召集夜话民主会、摆宣传摊位、入户讲解的主要角色。“慧眼”工程建设完成后，日常的监控和管理工作都放在了乡镇，村级并没有增加新的技术干部和工作负担。按照系统的设计，村级自治组织也可以分享村民开放的摄像头查看权限，但在调研中村干部反映他们并不愿意使用该权限。作为村民自治性组织，村干部没有坐班的机制，因此24小时的监控值班是由乡镇安排专门人员负责；村干部仍然是在传统道德发挥作用的熟人社会中工作，他们担心“万一被人知道看了监控，即使不是私人区域，人家也会怀疑你是不是偷看”，因此主动回避查看权限。

因此，S镇的“慧眼”工程能够顺利在乡村基层治理结构中被采用、在村民的日常生活中被接受。基层政府在有限的治理权下，充分发挥主体能动性，不仅完成了上级交办的公共治安技术创新任务，促进了治理的信息化和数字化，而且整合动员了乡村现有的治理精英和治理资源，避免了技术对人的排斥。

（二）基层治理共同体的重构

“慧眼”工程的建设不仅是数字化信息技术赋能乡村治理的一个事件，也是新技术手段嵌入乡村基层治理共同体的一个实践过程。在此过程中，乡村治理共同体引入了新的行动主体，主体间关系也得以重建（见图1）。

首先，乡镇政府作为基层政权的角色得以增强，成为乡村落实数字化建设的核心行动者。虽然成都市鼓励区县平台进行特色创新，但是具体如何开展还取决于基层政府的工作能力。S镇通过转译政策目标，使自上而下的任务成为自下而上的需求，扩大数字化建设的群众基础，完成了上级政府的工作任务；引导公司，通过市场力量完成基础设施建设；指导基层自治组织，动员“关系—网络”等传统治理资源完成摄像头的安装和联网。在与村民的关系方面，乡镇政府不仅可以直接观察和掌握个体与村庄的实时情况，实现了治理场景中的“在场”，也能够直接获得村民反馈的信息，进一步强化了基层政府在治理中的核心地位。

其次，增加联结纽带，“县政府—基层政府（乡镇）—基层自治组织（村委会）—村民”之间原有的管理指导与反馈合作的关系得到强化。“慧眼”工程使得S镇1700多个并网摄像头收集到信息可以对接区市级视频监控管理平台。由此，对于自上而下的管理指导关系纽带，县、乡镇基层政府可以实现对各类社会面的视频监控，更好地开展远程监控巡查、现场情况确认等工作；对于自下而上的反馈合作关系纽带，当地网格员的日常工作难度大为降低，村民、村委会向上一级组织反馈信息的渠道更加畅通和及时。同时，电视机顶盒报警等措施提升了群众上报事件的便捷性，在社会治安综合治理方面，基层政府与村民之间建立起更加直接的合作方式。

其次，公司作为市场主体进入基层治理场域，丰富了原有基层治理共同体中的主体类型和主体间关系。现代企业是推进智慧治理的重要力量，其作用主要体现在智慧产业和智慧基础设施两个方面。在S镇的“慧眼”工程建设中，以J电信公司为代表的市场力量的介入，不仅在政府部门的规划和指导下，为智慧治理提供硬件保障，而且增加了基层治理共同体内部网络的关系密度，强化了主体间的合作与协同。如图1所示，公司在推进乡村智慧治理中为基层政府和基层群众自治组织开展治理活动提供了技术支持，通过全面、实时的视频数据增强了对模糊性、综合性治安事务的掌握度和应对力。同时，公司在政府资助下为村民，尤其是老年人和外出务工家庭提供优惠的网络服务，使其不仅能够享受到信息技术带来的便捷生活，不会因为技术门槛而被排斥在数字乡村的建设体系之外，而且成为构建全域视频监控体系的坚实基础。

最后，以信息技术实现了村民在基层治理中的全过程“在场”，解决了农村人口外流导致的“治理结构尾部断裂”[18]问题。因为人口大量外流而导致“人地分离”是当前乡村治理面临的主要困境之一，如果不能把村民“链接”到治理结构中，那么基层组织涣散、政策悬浮、村情民意表达不畅的问题就无法解决。“慧眼”工程中数字化手段的使用，使得外出务工人员对家里、村里的实时状况了如指掌，还能够通过一键报警等技术手段进行有效信息反馈。这不仅使得广大分散的村民能够借助数字手段跨越时空的阻隔，参与乡村治安的数字治理，增强村民与村庄共同体的利益关联和情感联系，克服快速社会变迁和人口流动背景下的村民“陌生化”问题，而且将外出务工人员、老年人等传统治理中缺位的村民“链接”到治理体系中，扩大村民参与治理共同体的范围，增强村民作为行动主体在治理过程中的参与效能。

需要注意的是，数字技术对于乡村治理共同体的重构可能根据基层治理事务的具体性质不同，在核心行动者、联结纽带的类型、引入的新型行动者，以及链接村民参与治理的方式等方面灵活变化。因此，数字乡村建设中的基层治理重构是一个动态调整的过程。

四 总结与反思

已有一些研究注意到数字乡村建设中村庄治理结构和治理共同体的变化。从治理结构上说，数字乡村的建设，是从如何维系“我与他”的稳定状态的熟人社会治理，转向局域的、特殊的、嵌入式的“他治”；是从皇权与绅权并行的双轨制，转向“政社合一”下的治理制度之后，再一次转向通过标准化度量和集中化管理来提升效率的“数治”。[19]从治理共同体来说，数字乡村通过治理主体增能、治理方式创新和治理共同体再造的方式，推进乡村治理转型，[20]从而破除了治理主体缺场、公共场域萎缩、公共精神消解的“共同体困境”，重构了一个网络化乡村治理共同体。[21]而本文的研究则是进一步拆解了这一过程发生的机制和后果：一方面，数字技术能够发挥赋能乡村基层治理的效用，需要适应地方治理需求，嵌入原有治理结构，整合原有的治理精英和策略手段，解决治理内容适应度、治理主体接受度和治理过程复杂度的挑战；另一方面，数字乡村建设也重构了地方治理共同体，引入新主体，强化基层政府的核心角色，增加基层治理共同体内部主体间的联结密度，避免治理结构的尾部断裂，促进了协同治理。

这里需要注意的是，由于S镇案例的数字乡村建设主要是针对公共治安事务，这是由政府提供的公共物品，所以乡镇政府的核心角色作用得到突出，但这与数字乡村建设一贯强调的农民主体性并不相悖。可以看到在整个项目建设过程中，村民的需求始终是关注的焦点，多重行动策略的采用也是围绕如何将村民的力量整合到数字乡村治理的网络中。虽然基层政府是多项工作的具体推动者，但村民不再是乡村治理的对象和被动接受者，他们的偏好被尊重、意见被采纳，成为当地公共治安治理事务的重要节点。

此外，数字乡村建设可能带来的治理复杂化和数据安全风险仍值得关注。虽然在本文案例中，“慧眼”工作的建设没有给基层村干部带来新的工作负担和技术官僚问题，但在乡镇和县两级政府确实面临组织结构和治理任务的增加，技术逻辑对于组织变革和工作流程的再造值得关注。同时，数据作为数字治理的基础，数据的生产意味着对个体经济生产、社会交往、行为习惯等全方位信息的收集，进而存在隐私泄露的风险。尤其是视频监控系统的建设，将村民房前屋后的摄像头全部联网，就更需要加强数据的合规使用和安全监管。