中国矿业绿色发展的实践逻辑与理论反思*

强海洋

(中国自然资源经济研究院，北京101149)

0 引言

党的十八大以来，生态文明建设日益深入人心，绿色发展理念和发展方式成为新时代矿业领域发展的根本遵循[1]。一直以来，学术界有关矿业绿色发展的研究主要围绕政府治理展开，重点在矿山企业主体行为的规范、政府部门激励约束政策的构建、科技产业链条的创新等方面进行了大量的理论和实证研究，之后逐步向矿业绿色发展的经济行为和社会导向拓展[2-3]。随着国家治理水平的持续提升以及全球地缘政治、矿业经济周期的变化，生态环境保护和自然保护地管理引发了矿业权退出与补偿问题、自然资源惠民服务与土地矿产资源收益分配机制完善问题、全球矿业政策演变与国家资源安全处理问题等[4-7]，中国矿业绿色发展的实践也发生了相应变化与调整。尤其是“十三五”以来，矿业绿色发展的区域、行业差异日渐凸显，并受不同省级行政区域财政力量的影响，呈现出不同的治理逻辑和发展趋势，并表现出不同的实践样态和治理效果。同时，随着国家整合矿业活动的行政力度不断加大，矿业绿色发展呈现出了多元化逻辑，优化或制度化的治理导向已不能满足今后矿业绿色发展的实践需要。

本文力图从实践逻辑和理论反思视角出发，在传统问题困境-对策建议范式的基础上，进一步深入剖析实践内生逻辑演化和行为主体博弈的动态过程。一方面总结矿业绿色发展不同的实践样态，分析其治理逻辑、形成根源及可能产生的后果；另一方面分析相关行政化举措对矿业绿色发展产生的深刻影响并探讨其产生的政治经济效应，在此基础上进一步反思矿业绿色发展中行政和市场平衡点这一社会主义经济学理论命题。

1 大型矿山的“示范引领”逻辑

1.1 逻辑产生的社会土壤

“绿水青山就是金山银山”的“两山论”和绿色发展理念，要求人们树立经济发展和资源环境保护相统一的思想[8]。加强矿产资源的保护和合理开发利用，将绿色发展理念贯穿矿产资源设计、勘查、开发、生产、利用、闭坑的全过程。在此背景下，“发展绿色矿业、建设绿色矿山”从部门倡议上升为国家战略，并得到政府部门、矿山企业、社会公众的共同认可，成为矿产行业发展的重要指导思想。经过十余年的发展和实践，矿业绿色发展呈现出不同的实践样态和实践逻辑，最为显著的是大型矿山的“示范引领”逻辑。

1.2 逻辑表现的主要特征

大型矿山“示范引领”逻辑主要呈现出三方面特征：

一是大型矿山占比高。2011-2014年，国土资源部公布了4批共计661家绿色矿山试点名单，其中，大型矿山355家、中型矿山251家、小型矿山55家，占比分别为53.71%、37.97%、8.32%。2020年，自然资源部发布公告，将953家矿山纳入全国绿色矿山名录，其中，大型矿山574家、中型矿山292家、小型矿山87家，占比分别为60.23%、30.64%、9.13%。从占比结构来看，纳入全国绿色矿山名录的大型矿山占比提升明显[9-10]。

二是大型矿山示范性强。树立典型经验模式，将明星效应转变为群体效应是当前官方宣传并力推的一个重要方向。矿山绿色开采、资源高效综合利用、矿山运营盈利、矿地资源开发收益共享、现代矿业转型升级、科技示范引领等多种模式，根植于矿山企业绿色发展的区域实践探索。通过媒介宣传和形象展示，取得了较好的社会效果，为推动绿色矿山建设和构建矿业绿色发展的长效机制起到了积极作用。

三是大型矿山长效机制好。大型矿山在推进矿业绿色发展的同时也参与了市场竞争。深入分析案例发现，大型矿山不仅拥有较强的财力，还在科技创新和社会关系网络方面具有强大的能力。大型矿山能够通过自身的政治运作能力妥善处理小型矿山企业的棘手问题，如科技创新投入、新设备引进、企业融资能力以及制定长远规划战略和切实可行的行动计划等。

1.3 逻辑产生的消极影响

大型矿山的“示范引领”逻辑，既有大型矿山自身的优势，也有大型矿山的“溢出”能力。大型矿山拥有比小型矿山更优越的支出能力，能够用更多的资源或项目推动所在地区的发展，建立良好的矿地关系。甚至一些具有雄厚经济实力的矿山企业，通过创造就业、项目扶贫、基础设施建设等，参加更大范围的社会服务。大型矿山的“示范引领”逻辑，在其所在地区取得了较为明显的成效，也达成了矿业绿色发展的区域预期。但更大范围来看，其为国家矿业绿色发展的长效机制构建带来了一定的治理挑战，主要表现在：大型矿山的“示范引领”逻辑会弱化国家矿业绿色发展的长效机制构建，大型矿山具有中型、小型矿山乃至小型矿点等难以企及的经济资本和社会资本优势，甚至出现大型矿山不计经济成本来帮助所在区域村民或村庄解决实际问题，构建了普通矿山企业难以逾越的“道德”门槛；实践过程道德化会进一步增强大型矿山“示范引领”的合法性色彩，设置了其他矿山准入的高门槛，而门槛的提高必然会带来资源集中与挤出效应，导致矿业绿色发展步伐受阻。

2 小型矿山的“维持治理”逻辑

2.1 逻辑产生的社会土壤

小型矿山在国家矿业绿色发展中理应占有重要地位。但从全国绿色矿山名录来看，全国小型及以下矿山企业纳入占比不足10%，这与其80%以上的矿山数量占比极不相称。2010年，国土资源部《关于贯彻落实全国矿产资源规划发展绿色矿业建设绿色矿山工作的指导意见》中指出，“到2020年，全国绿色矿山格局基本形成，大中型矿山基本达到绿色矿山标准，小型矿山企业按照绿色矿山条件严格规范管理”[11-13]。本质上来说，相关要求是符合我国矿业资源管理现状的：一是我国矿产资源赋存极不均衡，种类多、分布广、小矿多、大矿少的特点决定了小型矿山生存的现实土壤；二是大量小型矿山的存在解决了地方经济社会发展和大量人口就业的问题，对于民生改善和资源合理利用具有积极作用；三是与大中型矿山相比，小型矿山生产工艺简单、资源开发利用率较低、存在一定程度的生态环境破坏以及安全隐患，对于小型矿山采取“一刀切”式高标准要求还是“放任自流”，都不能真正解决其生存与发展的根本性问题。在这一背景下，采取区别对待的方针，按照矿业绿色发展的要求以及绿色矿山建设条件和标准实施严格的规范管理，符合我国小型矿山的客观现实。

2.2 逻辑表现的主要特征

一般来说，小型矿山只要符合证照合法有效、未出现重大安全环保事故、矿业权人未被列入异常名录、矿区未在红线调整区域内等条件，即可正常运行。然而，如果小型矿山呈现出典型的“维持治理”逻辑，则会有如下特征：

一是小型矿山治理缺乏有效行动。由于小型矿山主要是按照国家和地区相关政策要求，维持矿山运转的基本秩序和治理底线，再加上自身的粗放管理和较高的运转成本，既缺乏科技投入和创新发展的动力，也缺少相应的条件；在一些条件较差的矿山企业，管理队伍观念老旧，缺少自我革新的动力，矿业绿色发展受到较大影响。

二是小型矿山治理缺乏规则标准。小型矿山自身发展和示范带动作用有限，在实践发展过程中，缺乏充足稳定的财力和社会资源，当面对内生动力革新和政策要求时，多会权衡经济利益而容易出现置身事外或敷衍塞责的现象，严重缺乏社会责任和担当精神，很难形成“星星之火，可以燎原”的良好局面。

三是小型矿山治理缺乏约束机制。小型矿山由于创造了积极的就业和贡献了可观的财政税收，对部分经济社会发展基础较弱的县域或地区，起着相当重要的作用。弱化的治理规则和发达的人际关系网络，构建了小型矿山治理的基础。由于缺乏外部力量的约束，尤其是在当前我国矿产品价格未能有效传导矿山生态环境污染的现实状况下，矿山企业既没有压力也缺乏动力去推进矿业绿色发展。

2.3 逻辑产生的消极影响

小型矿山的“维持治理”逻辑，根本原因在于矿山准入门槛不高和国家激励约束手段弱化。维持矿山治理的底线，将国家理念、部门要求和行业政策贯彻执行到矿山企业，就成了矿山企业的第一选择。尽管取得了一定的治理成效，但也容易导致问题的累积。一是小型矿山的“维持治理”逻辑会弱化国家整体治理效能。由于小型矿山的社会责任和担当精神有限，不会积极主动介入当地经济社会发展的全过程，难以产生较强的社会凝聚力和认同感；当地居民难以享受到矿山企业生产带来的社会福利，相互之间的社会关联逐渐萎缩，矿山企业的个体理性与社会效益最大化目标难以实现。二是小型矿山的“维持治理”逻辑在一定程度上会削弱治理的合法性。矿业绿色发展的初衷是在全国范围内积极推进绿色矿山和绿色矿业发展示范区建设，形成节约资源和保护环境的空间格局。在“维持治理”逻辑下，会导致国家政策权威性降低和公共治理力量不足，进而在一定程度上催生了低效发展的利益网络和生长空间，甚至会影响到国家的资源安全和矿业秩序的良性运转。

3 矿业绿色发展实践逻辑新变化

各地矿业绿色发展的实践经验和典型模式在一定程度上具有地域特色和行业特色，大型矿山的“示范引领”逻辑和小型矿山的“维持治理”逻辑具有典型性，是当前我国矿山企业践行矿业绿色发展的两种特色形态，大多数矿业绿色发展的治理实践介于这两种典型形态之间。随着国家生态文明建设步伐的加快，如自2017年以来国家几部委联合开展的“绿盾”行动计划、自然保护地矿业权退出等，国家对矿业绿色发展的政策导向在逐渐强化。“十四五”时期，矿业绿色发展实践逻辑也将发生新的变化。

3.1 区域组织市县化

2017年，国土资源部先后发布《关于加快建设绿色矿山的实施意见》和《关于开展绿色矿业发展示范区建设的函》，明文要求推进绿色矿业发展示范区建设。与绿色矿山建设有所区别的是，市县级人民政府是示范区建设实施的主体；建设范围原则上以市县行政辖区为建设单元，也可选择矿产资源富集且区内绿色矿山建设数量较多的区域。推进示范区建设，首先在管理上，要使国家意志能够通过所属部门将具体工作职责和责任压力进一步传导，同时对市县政府“条条”部门的统合和管理力度也相应加大。其次在考核上，采取将治理任务指标化和量化的形式，按照一定的任务量进行分解，目的是将市县政府工作重点从无序向有序、从无重点向有重点转移，并能够使国家意志与市县政府的矿业绿色发展治理目标保持一致。

3.2 治理实践规范化

矿业绿色发展之初，部分矿山企业存在理解偏差，对其内涵理解不全面，如：有的认为矿业绿色发展就是“绿化”矿山，只是单纯的种草、植树和填坑，是一项“面子工程”；有的认为矿业绿色发展必须是建设花园式、公园式矿山，就是要让“矿区”变“景区”；有的认为矿业绿色发展是个“筐”，什么都往里面装。此外，还有一些矿山企业认为矿山开采期限短没有必要推进矿业绿色发展，一些矿山企业觉得矿区周边生态环境好不必再搞矿业绿色发展。凡此种种，都是对矿业绿色发展理解不深、实践不够的表现[14]。随着矿业绿色发展理念和实践的深化，其规范化治理成为必然趋势。

一是治理内容标准化。我国矿山种类多样、规模差异大、开采历史久、现状环境复杂，现行的国家绿色矿山标准中定性指标较多，定量指标较少，缺乏分地域、分规模、分类型的绿色矿山建设标准，导致对绿色矿山建设优劣评价相对困难，无法进行行业间的横向比较，不利于企业按照更高标准进行建设。

二是治理方案技术化。随着信息技术的推广应用，“互联网+”已经嵌入矿业绿色发展治理的全过程，“数字矿山”“智慧矿山”“5G矿山”等新型矿山的打造，均需在信息技术服务平台上进行技术化操作。

三是治理方式联动化。“山水林田湖草是一个生命共同体”的“整体论”和协调发展理念，要求矿山企业树立大国土、大资源、大生态的新思维。矿业绿色发展过程中，应充分认识矿山及所在生态系统的结构、形成过程、功能等基本特性，并以矿山生态系统结构的合理性、功能的良好性和生态系统的完整性为导向，强调从单要素管理向多要素综合管理转变，从单一要素向多元要素类型转变，确保矿山生态系统健康和可持续发展。

3.3 资源配置市场化

“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的“两手论”和创新发展理念，推动了资源市场化改革和资源管理“放管服”。矿山企业在矿业绿色发展过程中需要投入大量的资金、人力、物力和技术力量，小型矿山通常缺乏相应的技术支持和资金扶持，需要加强资源配置。

与传统的资源配置不同，矿业绿色发展强调市场化、强调绿色金融体系。传统的金融主要从经济可行性、财务回报的角度考虑如何能最有效地配置资金，以产生收益，并在给定的资产组合下将收益率最大化。相比之下，赋予矿业绿色发展的金融则是将消除资源开发引致的生态环境等负外部性作为资金配置效率指标之一，并通过政策设计、产品设计等方法力求实现——既能提供资金的来源，又能够通过资金获得成本的高低来规范矿山企业的行为，从而将负外部性内部化。现有的矿业绿色发展支持政策，强调了财税和金融的重要性，具体包括：经认定为高新技术企业的，可依法按减15%税率征收企业所得税；研发符合地区实际的绿色矿山特色信贷产品；鼓励金融机构积极做好金融服务和融资支持；支持政府性担保机构探索设立结构化绿色矿业担保基金等。与之呼应的是，2019年自然资源部印发的《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》提出了通过赋予土地使用权等激励政策，吸引社会资本进入矿山生态修复领域，探索推行市场化运作、科学化治理的矿山生态修复模式，实现生态效益、社会效益和经济效益相统一。但从落地效果来看，引导矿山企业、社会各界加大资金投入，建立良性的收益分配机制，仍是当前和今后矿业绿色发展的一大难点和挑战，但这也是当前和今后矿业绿色发展的重要方向。

4 矿业绿色发展的实践导向

4.1 全面推进绿色矿山建设

目前，绿色矿山建设仍是推荐性、示范性的工作，尽管全国已建成各级绿色矿山4 300余个，约占全国矿山总量的9.7%，但与党中央生态文明建设总体部署仍存在一定差距。究其原因：一方面，部分矿山企业没有从推动绿色发展、建设生态文明高度认识绿色矿山建设的重要性，片面认为绿色矿山建设加大了企业成本，责任主体意识淡薄；另一方面，部分矿山企业觉得不开展绿色矿山建设对正常生产影响不大，认为在现有遴选名额总量一定的情况下，即使建设，入选的概率也很低，导致企业的紧迫感不强，积极主动性不够。鉴于此，未来可明确绿色矿山建设由推荐性、示范性工作向强制性工作的定位转变，引导各级地方政府和矿山企业正确认识并充分把握绿色矿山建设内涵和相关要求，扭转小型矿山“维持治理”的逻辑，杜绝大型矿山道德门槛的“挤出”效应，切实压实各方责任，高质量推进绿色矿山建设。

4.2 完善绿色矿山建设标准

建立健全矿业节约集约技术规范标准体系，加快制定绿色矿山建设的强制性标准。拓展行业标准覆盖领域，在现有九大行业标准的基础上，研制地热矿泉水、天然气、非常规气、油页岩等非传统行业绿色矿山建设标准规范，实现所有类型矿山绿色矿山建设标准全覆盖。鼓励各地根据实际，提出更具可操作性的技术要求和指标内容，加快制定更多具有地方特色的标准，有效引导矿山企业进行绿色矿山建设[15]。在行业、地方等标准实施的基础上，开展绿色矿山建设的国家标准制定工作。针对现有绿色矿山建设评价指标体系，进一步突出矿容矿貌、资源综合利用、生态环境修复治理等部门职责，从而达到鼓励矿山企业发展循环经济和使用绿色开采技术的目的。

4.3 推进配套制度建设

加快绿色矿业发展示范区的创建步伐，将其打造成为矿产资源管理制度改革创新平台，实现集中连片、整体推动的全域绿色矿山建设。梳理总结并适时修订《关于加快建设绿色矿山的实施意见》，细化落实支持政策，高质量推动矿业绿色发展。加强自然资源、生态环境、应急管理、国资委等部门的联动，建立定期协调机制，形成共同推进态势。协同联动矿产资源合理开发利用、矿业权管理、矿山生态修复治理，充分利用大数据、卫片、遥感监测等先进技术手段和方法，将绿色矿山建设监管与自然资源主管部门负责的矿业权人勘查开采信息公示核查、矿产执法、自然资源督察等工作结合起来，督促矿山企业主体责任和相关管理部门管理责任的落实。协调落实第三方评估财政资金，研究制定第三方评估机构管理办法，明确第三方评估机构职责，切实发挥第三方评估效果。强化政策优化和组合协同的乘数效应，在工矿废弃地复垦利用、资源开发收益分配等方面进一步改革探索，细化完善矿业用地、绿色金融等支持政策，打通工矿废弃地复垦、城乡建设用地增减挂钩、耕地占补平衡之间的壁垒梗阻，最大限度地调动企业以及地方政府推进矿业绿色发展的积极性，降低绿色发展成本。

5 矿业绿色发展实践逻辑的理论反思

“企业行为-市场机制-社会响应”机制是矿业绿色发展的重要环节，上启国家政策的贯彻落实，下接企业竞争的市场行为[2]。是通过政府的严格管制还是通过撬动市场机制来实现矿业绿色发展，一直较难抉择。从矿山企业的运转机制来看，追求利润最大化、控制支出成本是企业的第一选择；鉴于矿山企业对短期的市场投入和产出预期大多表现出一定模糊性，需要处理好矿山企业的经济行为和政策选择，尤其是要处理好政策的中长期影响。

从国家层面看，加强顶层设计形成政策制度合力尤为重要。一是研究建立中央绿色矿业发展基金，制定与矿业绿色发展尤其是与基础设施投资、科技创新投入等相挂钩的资金奖补政策，对于降低矿山企业中短期经营成本具有积极作用[16]。二是充分调动地方政府的积极性，加大绿色矿业发展示范区建设力度，在用地计划指标、工矿废弃地复垦利用、采矿塌陷地治理等政策上予以倾斜，对化解过剩产能、转型升级、环境治理等工作给予财政支持。三是对绿色矿山企业，在用地、用矿、财税、金融等政策上给予倾斜，同时继续配合有关部门在高新技术企业认定和税费减免等方面予以支持。

6 结语

作为矿业绿色发展实践的两种典型样态，大型矿山的“示范引领”逻辑和小型矿山的“维持治理”逻辑都可能因为治理主体的行为和特征带来治理困局，而作为对以上两种实践样态的规范，区域组织市县化、治理实践规范化、资源配置市场化的引入，会取得较为良好的治理预期效果。如何在矿业绿色发展的行政治理与市场经济之间找到最佳平衡点，不仅是政策研究的热点，也是开展理论建构的难点。从宏观理论层面看，“企业行为-市场机制-社会响应”联动机制，是一个较好的矿业绿色发展的行政治理与市场经济结合的平衡点。