加强人民政协协商专业化建设的逻辑与路径

吴丽萍

(中共湖南省委党校/湖南行政学院科社教研部，湖南 长沙 410006）

习近平总书记指出：“发挥好专门协商机构的作用是新时代人民政协的新方位新使命。”[1]党的十九届六中全会在总结十八大以来党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革时也强调指出，要“加强人民政协专门协商机构制度建设”[2]，形成中国特色协商民主体系。“专门协商机构”的功能定位，是新时代党对政协作用认识的重大突破。人民政协为什么要“专”？怎样才能真正“专”起来？如何实现协商专业化？这些问题都需要深入研究。目前，学术界围绕人民政协协商专业化这一课题进行的相关研究并不多，以“政协协商专业化”为主题在CNKI平台检索，仅发现10余篇相关研究。其中，翟天山的《加强专业化建设 夯实政协作为专门协商机构的基础》，以湖北省探索为例，对人民政协协商专业化建设的内涵、着力点、组织保障等进行了阐述[3]；郑言仁的《发挥专门协商机构作用是对新时代政协定性赋能的新概括》，从历史的角度再现人民政协制度创立的初衷，梳理政协从参与协商建国到参与协商治理的过程[4]；高莉娟的《人民政协专业化建设要倡导“四个并重”》，提出“专司”与“做优”并重，内部主体与外部主体建设并重，素养能力提升与氛围营造并重，全过程与各要素专业化建设并重[5]；杨雨栋、陈广海的《加强基层政协委员队伍建设 提升协商专业素养与能力》，从树立政协意识、提升履职能力、把责任扛在肩上等阐释了提升专业素养的途径[6]。上述研究成果，在探讨人民政协协商专业化建设问题上，多从地方探索、历史角度、经验总结等方面展开，对专业化建设的逻辑、内涵特别是主体的界定研究不多。进一步研究人民政协协商专业化建设，从理论上讲，有利于深化对全过程人民民主的认识，有利于拓展政协协商、中国新型政党制度等领域的学术研究视野；从实践上看，有利于人民政协更好地发挥专门协商机构的作用，使独特的政协制度优势得到充分发挥，从而为国家治理赋能，助推政协协商高质量发展。

一、加强人民政协协商专业化建设的必然逻辑

人民政协是重要的政治组织和民主形式。这种民主形式，是在中国共产党领导下，各党派团体、各族各界人士围绕我国改革发展中的重大问题，广泛协商、凝聚共识。把人民政协定位为专门协商机构，与其性质定位高度吻合，是专业化建设的必然逻辑。人民政协协商专业化指的是具有专业素质、专业知识和技能的协商主体在专门的协商平台上，就某些专门问题进行的一种专业的、全程的、制度化的协商活动。人民政协的特点在“专”，优势也在“专”，是从事协商的专门机构。与其他协商渠道形式相比，只有政协一家是专门从事以协商为主职、主业、主责的工作，“是协商民主重镇，是全过程人民民主的重要制度载体”[7]。

（一）加强人民政协协商专业化建设是人民政协更好地服务国家治理现代化的必然选择

在我国，政协协商具有相对成熟的理论体系且日臻完善，有长期的政治实践和理论积淀，有专门的年度协商计划、专业平台、专门队伍，有较好的组织保障和制度保障，协商民主流程越来越规范，协商形式载体也呈现出多层多样、操作性强等特性。习近平总书记强调“人民政协是国家治理体系的重要组成部分”[1]，并要求其在国家治理中发挥更大作用。现代治理具有主体多元、范围广泛、协商程序化等特性，把政协作为专门协商机构并且赋予相应职能和责任，体现了多主体协商、互动、共治的现代治理理念和治理现代化特征。加强人民政协协商专业化建设，需要强化专门协商机构的性质、职能与工作方式，使国家治理体系、治理链条更加完备，让人民政协更好地服务和推动国家治理现代化。

（二）加强人民政协协商专业化建设是体现中国新型政党制度优势和活力的必然要求

中国新型政党制度是我国的一项基本政治制度，是吸收中国优秀传统文化、从中国土壤中内生出的一种制度。中国新型政党制度是实现全过程人民民主的重要制度保障，为人类民主政治发展作出了巨大贡献，而政治协商制度是中国新型政党制度的重要组成部分。我国协商历史源远流长，协商文化深深根植于中国人的传统基因；长期以来，政协形成了完备的组织构架，协商载体形式多样，这些为协商专业化打下了良好的基础。加强人民政协协商专业化建设，就是要通过协商职能的明确与强化、协商内容的规范与健全、协商程序与规则的制定和完善，实现协商的专职、专责、专业。人民政协协商专业化的目的是要提高各协商主体的协商能力与水平，这有利于参政党更好地发挥其作为好参谋、好帮手、好同事的作用，协助中国共产党提高决策的民主化、科学化与法治化水平，对于广泛凝聚社会共识、提高中国新型政党制度效能大有裨益。可以说，人民政协协商专业化建设水平的提升，本质上也是中国新型政党制度优越性和生命力的体现。

（三）加强人民政协协商专业化建设是突出政协特色、发挥政协优势、实现政协工作高质量发展的必需途径

人民政协协商民主具有独特优势，既不是装饰也不是摆设，它真正体现了民主的真谛。政协是独一无二的专设协商机构，是上达党政、下连各界的通道，在推进党政群共商共治国家与社会中功能独特：既能促进科学民主决策，又能实现国家与社会良性互动；既能促进对权力的制约与监督，又能使政治生活充满活力。相对于其他协商民主体系架构的渠道，人民政协具有独特的组织优势、体制优势、人才优势，“政协协商的参与主体、组织形式、平台载体、规则程序都具有专门性”[8]。协商专业化建设就是要通过搭建机制化、常态化的专门平台，强化和落实协商主业的专责职能，打造和培养高素质、高水平的专业队伍，培育和营造协商、理性、有序的专有文化，从而更好地发挥政协制度优势，使制度优势更好地转化为治理效能。专门协商机构彰显了中国民主制度的独特魅力，其协商民主的责任性特征对促进公共利益的最大实现发挥着不可替代的重要作用。人民政协作用发挥与其专业属性密切相关，专业化既是政协的客观属性，也是政协的重要特征，同时还是政协工作高质量发展的必需途径和重要保障。

二、当前人民政协协商专业化建设存在的主要问题

经过长期努力和实践，人民政协在协商专业化建设中取得了一定成效，各级政协履职能力得到较大提升，委员专业素质和专业能力建设也在不断加强，提案建议采纳逐年提升。但新时代对人民政协提出了新要求，人民政协的性质定位、工作原则、目标任务、职责使命和实践要求都有了新的规定，这些都迫切呼唤人民政协实现协商专业化，然而当前其协商专业化建设与新时代新要求还存在一定差距。

（一）政协专责履职存在“职能模糊、责任虚化”现象

长期以来，部分政协组织、政协委员对政协的性质、定位和作用等认识存在偏差，对专门协商机构认识不到位，存在不同程度的模糊认知。一是对政协的定性认知模糊。有的仍然认为政协是花瓶、是摆设，可有可无，组织安排到政协工作就是退居“二线”岗位，所谓“政协政协，干到政协就歇”在部分人头脑中成为思维定式。二是职能认知模糊。受历史惯性的影响，一些人仍然认为政协协商就是“清谈馆”，不会再有多大作用；担心宪法没有规定人民政协的地位，政协如何履职没有法律依据。由此导致很多人看不到政协存在的价值，感受不到政协的力量，从而影响专门协商机构履职能力的发挥和协商专业化建设水平。三是工作思路模糊。这一点突出表现在市县基层政协工作中，由于基层基础工作薄弱、人员力量不强，政协履职和开展工作缺乏专业指导，也少有针对性、实际效果显著的业务能力培训，导致工作思路模糊、工作方法单一，很难做到专业性。四是责任认知模糊。一些基层政协委员对肩负使命认识不够，对待政协工作并不热情，认识不到人民政协处于凝心聚力、决策咨询、协商民主、国家治理的第一线。缺乏“一线”担当和“一线”状态，就谈不上追求“一线”作为，也就无法发挥自身优势和特色。

（二）政协协商主体专业化不强

协商主体就是协商活动的参与者。从理论上讲，政协协商是协商主体最专业的协商渠道，协商主体的专业化建设至关重要。然而，目前对于政协协商主体的认定并未达成共识。事实上，人民政协的协商主体涵盖很广。一是包括中国共产党在内的9个政党和无党派人士。其中，中国共产党是政协协商民主的核心主体。二是人大和政府。作为协商议题的提出者，人大和政府也积极参与协商过程，是政协协商民主的重要主体。人大审议通过的法律法规、重大决策等，事先都必须经过政协协商；政府是决策的执行者和提案办理的实施者，也是政协协商民主的主体。三是人民团体。人民团体具有独特的政治功能与组织作用，“与协商民主要求的公共理性、公共利益等有着天然的契合和统一”[9]。四是各界别的政协委员，包括文艺界、科技界、社科界、经济界、农业界、教育界等业界或社会界别的委员。政协协商专业化，需要各主体均具有协商的专业素养和专业能力，这直接关系到协商的质量和实效。从实际来看，政协的各协商主体专业化水平还不适应政协协商专业化的要求。整体而言，专家型主体数量仍显不足，特别是有些政协委员在涉及一些专业性强的议题时难以提出真知灼见，影响协商质量和建言献策水平。由于认识、制度等多方面原因，政协委员仍然存在“年委员”“季常委”的现象，没能做到履职经常化、常态化；一些委员存在知识弱项、能力短板、经验盲区，应有的“宣传员”“智囊团”“监督者”“协调者”作用还没有得到有效发挥。正如2021年全国政协主席汪洋在全国政协常委会工作报告中所指出的，能力不足、本领恐慌是摆在每位委员面前的现实问题[10]。

（三）政协协商专业平台不够丰富

协商平台是政协协商的重要载体。目前，我国“数字政协”功能不完善，远程协商没有成为常态，经常性、群众性的基层协商平台不多，平台建设发展不平衡不充分。有的协商平台建起来了，但因宣传不够，导致工作效果不佳；有的平台功能不完善，起不到协商议事的作用；有的协商新型媒体应用不够，线上线下平台缺乏互动协调，导致群众参与度不高。由于协商专业平台搭建不多、不完善，导致协商形式单一、协商质量不高。一是有些地方协商重形式轻实质，随意协商的现象时有存在。有的地方以通报代替协商，协商有名无实；有的搞临时突击性协商；有的实行选择性协商。往往最需要协商的事关经济社会发展的重大发展规划、重大建设项目被排除在“协商”之外，需要进行民主协商的重要人事安排也常常因为各种理由被忽略；有的虽然形式上经过了协商，但实际上也仅是部分中共党员委员参与了决策前的讨论。二是由于缺乏专业协商平台，导致协商没有贯穿全过程，协商结果的跟踪落实与反馈不到位。委员工作室、委员联络组、委员议事室不多，政协协商工作的触角无法一步步向基层延伸，从而导致政协协商与基层协商无法实现有效衔接，政协搭台议事的桥梁纽带作用也就发挥不出来。

（四）政协协商的专业化制度机制不健全

协商专业化建设存在的种种问题，如协商民主未能得到重视、协商氛围不浓厚、组织安排代替协商过程等，从源头上看还在于政协协商程序化、专业化制度机制不健全。一是地方各级政协在组织机构、专委会设置等方面不统一，纵向组织体系联系不紧密。二是议题产生机制不健全，没有形成政协协商与其他协商渠道的整体联动机制，党政领导支持政协协商缺少操作性的制度规定。有些涉及协商性的制度规定虽已出台，但其内容弹性较大，操作性、执行性不强。三是协商专业化建设缺乏刚性和具体的约束措施，“党委议事规则”“政府工作条例”等规章与协商专业化的要求还不相匹配，双向发力的程序机制还有待建立健全。四是引智协商制度还需加大力度，各智库之间如何形成合力还有待进一步加强。五是作为重要主体之一的委员，其产生、考核机制不完善，委员退出机制不健全，委员管理与服务制度机制不健全，缺乏对委员履职的刚性制约机制和有效的激励机制。实践中，由于制度机制的缺失，有的地方在视察、调研中深入实际不够，无法提出可行建议，协商的专业性、高质量也就无法保证；协商成果的报送、督查落实和转化等方面，还没有完全解决好“最后一公里”的问题。

三、加强人民政协协商专业化建设的路径

（一）强化人民政协作为专门协商机构的专责专职

在我国国家治理体系“四套班子”（党委、人大、政府、政协）中，只有政协才是“专门”“专一”从事协商的机构。专门协商机构，意味着“专设”，没有别的机构能够替代；意味着“专业”，人民政协从事协商议政的业务水平与专业性能要得到充分展现；意味着“专责”，专责协商一事，因此标准更高、运行更规范、质量意识更强。和其他协商渠道不同，人民政协其特点在“专”,优势在“专”。作为协商民主的重要渠道和“专门协商机构”，这两种定位是密切联系的，是一体两用[11]。职能专责才能进一步做优专门协商机构的专业优势。首先，要把政协作为专门协商机构的职能、性质和定位突出出来，明确政协不是权力机关，不是立法机构，而是协商民主和团结教育引导各党派团体各族各界人士的重要平台，是党领导各项工作的重要阵地，是建言献策、凝聚共识的重要渠道。其次，政协要担当起“专门协商机构”的使命，推动专委会工作专起来、界别工作活起来、政协系统协同起来。一方面，要以加强专委会分党组建设为牵引，进一步加强专委会工作。另一面，要创新界别工作，进一步增强界别活力，促进界别作用更好发挥。为此，要强化界别意识和界别身份，规范界别设置的调整优化，“整合相似相近界别”“增设新的界别”[12]，解决代表性不足、界别意识不强、界别协商效果不好、协商频率低等问题；要凸显界别的专业和特色，组建界别活动小组，形成界别特色品牌；要完善联系界别机制，创新界别多样化合作方式，拓展多种活动平台，为界别活动创造条件。

（二）搭建人民政协机制化、常态化的专门平台

协商专业化建设需要搭建委员履职多样化平台，如知情明政平台、调查研究平台、协商议政平台等，特别是要利用现代化信息技术手段为履职提供服务。一是要建立“有事好商量”协商议事大厅，按照突出特长、方便协商的原则，发挥协商议事会作用，围绕经济社会发展、老百姓最关心最直接的、事关群众切身利益的大事要事开展广泛协商。二是要鼓励不同党派、不同团体、不同阶层就共同关心的议题联合调研、联合攻关，在互动中凝聚履职合力。三是要深化政协系统的工作协同，探索和完善上下联动工作机制，在上下联动中发挥整体效应。湖南“政协云”平台搭建的网络议政、远程协商新平台，使协商履职制度化、常态化，不失为一种成功的探索。四是要搭建和拓展更多的专门平台，发动全社会力量，深入联系界别群众，与政府部门、科研机构、专业性社会组织等共建合作平台，保持良性互动。五是要建好“委员工作室”“委员讲堂”等，推动平台朝专业化、特色化发展，更好释放专门协商机构的潜能。六是要针对市县政协基层基础薄弱等问题，努力探索政协协商向基层延伸的有效方法与路径，发挥协商议事平台作为政协协商向基层延伸工作的主阵地作用，如打造“委员工作室+屋场恳谈会”联动协商模式，推进政协协商与基层协商有效衔接。

（三）建立健全人民政协协商的专设制度

让人民政协“专”出自己的特色、质量与水平，必须要有健全的政协工作制度体系做保障。要对现有制度进行梳理，以宪法和相关政策为依据加强顶层设计、抓好制度衔接，建立健全政协工作制度体系。一是要以政协章程为基础，让协商主体牢固树立政协章程意识，严格遵守政协章程。二是要以协商工作制度为主干，完善政协履职、委员管理、内部运行等各方面的制度，真正让制度为专业化建设提供支撑，让协商主体明确权责，协商行为规范有序，协商中的各种政治关系和谐顺畅，保证协商规范化、专业化运行。三是要在制定协商计划、提出议题等方面作出制度规范，在决策前、中、后作出程序化的制度安排。四是要加强协商专业化的制度机制建设，实现协商民主的连续和常态，还应聚焦于专题协商、对口协商、提案办理协商、界别协商等专门制度规范，建立协商主体民意收集、研讨、反馈的专门机制；要根据经济社会结构的变化、利益格局的调整，制定建立专业的质量评价标准和方法，对专门协商机构产出的成果开展专业评价，对好的做法与经验做进一步推广。五是要加强对调研视察、协商议政活动、提案、社情民意信息等工作的考核，提高政协工作的制度化、规范化、程序化水平。

（四）打造和培养一支具有专业思维、专业知识、专业能力的专业队伍

人民政协协商履职活动的政治性、政策性、专业性比较强，要加强三支队伍建设。

一是加强政协委员队伍建设。政协委员是政协工作的主体。目前全国政协有34个界别、2100多位委员，地方政协有3100多个组织、66万多位委员[13]。政协履职要以发挥委员主体作用为基础，以提升职业素质和履职能力为根本。各级政协组织要适应专门协商机构的要求，一方面严把委员入口关。在推荐提名时，要严格按照政协章程要求，重实绩、群众认可和影响力，重政治坚定、品德优良、作风务实；在委员遴选过程中，要考虑代表性和专业性的结合，增加专家型委员比例，既重行业标准，也重委员标准。另一方面采取有效措施培养委员专业的协商能力和协商精神。要把懂政协、会协商、善议政作为基本要求，围绕党的创新理论、政协基本知识、提案撰写、法律知识、《政协章程》等主题加强委员培训；同时还要根据委员参与协商的议题和专业背景，提供各种保障条件，促使委员形成专业化的调研报告，提高建言议政的专业性，真正让委员当好专门协商的主力军。

二是加强政协专家智库队伍建设。人民政协是一个大智库。要提高专委会成员中专家学者的比例，注重从高等院校、科研院所、企事业单位等领域遴选专家学者，建立富有政协特色的应用型智库和参政议政人才库，为政协履职和深度协商提供人才和智力支撑。通过聘任一批跨界别、跨学科、跨领域的专家委员和学者，并组织其开展综合性、针对性的深度调研，把智库成果融入协商议政中，助力党委政府中心工作。要充分发挥智库资源力量，适应不同专业、不同领域协商任务的需要，分门别类成立智库小组，提升咨政建言的精准性和专业性。通过“牵手”计划，设立一批政协研究基地、下发一批委托科研项目课题，聚焦社会热点与难点问题，大力推进“领导出题、智库答题”“部门出题、智库解题”的政协智库运作机制。设立智库专家评聘标准、退出机制与聘用期限，推动专家智库队伍在协商专业化建设中更好地发挥作用。

三是加强政协机关队伍建设。政协机关干部是政协工作的重要保障力量。要按照专业化、现代化的标准，打造一支政治坚定、作风优良、学识丰富、业务熟练的高素质专职机关干部队伍，增强做政协工作的本领。要以党建质量引领队伍建设，实现党的组织对党员委员、党的工作对政协委员的“两个全覆盖”。要发扬政协学习的优良传统，政协机关干部要深入学习习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想、中国共产党统一战线理论和相关政策法规等，努力在加强思想引领、推动建言资政与凝聚共识双向发力、积极投身“一线”上下功夫，真正锻造一支敢担当善作为的机关干部队伍。

（五）努力培育协商理性、包容有序的专有文化

培育协商文化、增强协商意识、提升协商自觉，是加强人民政协协商专业化建设的基础性工作。要切实将协商专业化理念贯穿于政协工作流程中，贯穿于人民政协履职全过程和协商全过程。协商专业化要培育和提升政协人应有的“专业精神素养”，树立家国情怀、荣辱与共精神，怀揣为民主呼吁、为公正建言的民生为本情感，培育化解矛盾、求同存异、寻找最大公约数的包容合作精神[14]。为此，需要大力培育协商文化。一是要营造协商的科学文化，以尊重科学、掌握科学知识、把握事实依据作为协商基础，增强协商的科学性和合理性。二是要营造协商的道德文化，弘扬协商所蕴含的包容、理性、共识等理念，使人们尊重人伦秩序和人际和谐。三是要营造协商的法律文化，使人们养成崇尚法律规则、崇尚公平正义的法治理念，面对分歧寻求公正合法的解决之策，确保协商依法依规开展。四是要营造良好的协商氛围，充分发挥政协平台作用，加强思想政治引领，坚持在共同思想政治基础之上促进不同思想观点的充分表达和深入交流，求同存异、聚同化异，真正做到增进共识而不强求一律 包容多样而不丧失主导，平等协商、有序协商、真诚协商，不强加于人、不各说各话、不偏激偏执。通过民主协商的方式，构建平等的社会关系和良好的政治环境，扩大我国新型政党制度的理念传播，突出协商民主的政治功能，积极促进五大关系和谐，以协商凝聚共识。