寻根与破局：城市边缘区公共产品供给“杀虫剂困境”——以湖北省Z镇为例

邵学良，张燕娣

（上海师范大学哲学与法政学院，上海 200234）

一、问题的提出

公共产品供给直接影响到居民的公共需求和公共空间的选择状况，是影响居民权益的重要因素。公共产品供给问题是学界关注的重要议题，关于城市边缘区公共产品供给问题的研究大多聚焦于特定领域，如与土地开发、环境保护相关的公共产品[1,2]，缺乏系统性分析。城市边缘区的概念是相对于城市中心区域而言的，即城市到农村地区之间的过渡地区[3]，具体来说，城市边缘区是城乡间土地利用、社会治理、人口特征的过渡地带，兼具城市和乡村特征。[4]相对于“城郊区”“郊区”等仅突出空间特性的说法，“城市边缘区”带有边缘化的特性，有着更加立体的意义。城市边缘区处在城市和农村这两个不同特征地区的交界地带，经济、制度、社会习俗等方面都受二者共同的影响，且由于资源有限性、管理者个人因素等原因，城市边缘区的公共产品供给相对于城市中心区域易产生较大的偏差，从而造成一系列的社会问题。本文拟结合城市边缘区治理的相关研究，以运动式治理理论为视角，通过对湖北省Z镇城市边缘区公共产品供给问题进行深度剖析以寻求“破局”之法。

杀虫剂困境：当一个房间出现蚊虫问题时，人们常常会使用杀虫或驱蚊的喷雾，（由于驱杀蚊虫的药剂或者喷雾叫法多样，所以本文统一将其称为“杀虫剂”）一般而言，非专业人员，特别是缺乏经验的人对杀虫剂的使用方式是将其喷洒在灯下、床边等蚊虫较多的显眼位置，而忽略掉边角区域。这样在短期内的确能起到很好的效果，人们被蚊虫叮咬次数显著减少。但经过一段时间后，身边的蚊虫又会逐渐增加，就算紧闭门窗也不能避免这个问题。其实道理很简单，因为杀虫剂的使用偏差，导致边角区域的蚊虫成了“漏网之鱼”。这样下去，想要杀光房间内的所有蚊虫是十分艰难的，只能通过增加杀虫剂的使用次数来改善房间的蚊虫问题，只会浪费大量的杀虫剂。总之，杀虫剂使用偏差，造成总体杀虫效益低下，并浪费大量的杀虫剂，这就是“杀虫剂困境”。城市边缘区作为公共产品供给的“边角区域”，若在公共产品供给过程的最初被管理者所忽略，产生供给偏差，就极易陷入此困境中。“杀虫剂困境”作为边缘区公共产品供给的典型问题，找出其形成的内在原因和逻辑，即“寻根”，是打破该困境，最终“破局”的关键。

二、城市边缘区公共产品供给“杀虫剂困境”

（一）“杀虫剂困境”事件分析：迅速装上的路灯

1.城市边缘区车祸事件

2018年冬，湖北省Z镇边缘区街道，夜间发生了一起车祸：一辆小汽车在行驶的过程中将一位年近七旬的老人撞倒，因车速太快，老人当场死亡。经警方初步判定，车祸的主要原因有二：一是车速太快，一般城市郊区道路限速为60～80km/h，由于地处郊区，车辆较少，该汽车存在超速嫌疑，不过鉴于出车祸的路段没有交通摄像头，缺乏证据；二是街道上没有路灯，光线很暗，导致小汽车司机没有注意到行人。由此事故可以发现，城郊区的公共产品供给存在着严重的缺失：郊区交通摄像头、路灯缺失。笔者在事发地点进行了实地调研，发现该路段距离城镇中心不到3公里，但很多道路公共设施如各类交通指示牌都严重缺失，另外，垃圾桶等公共产品同样欠缺，河道沟渠、路边的垃圾随处可见。

2.政府紧急安装路灯

就在该起车祸发生后的2个月内，该路段的路灯悄然安装完成。这令笔者十分惊讶，多年未装的路灯竟在这么短的时间内得以安装，并且恰逢春节前后，这其中耗费的人力物力资源也必定是极大的。从获取的资料来看，当地管理者为了避免类似车祸的再次发生，不计成本地采用了动员式的处理方式对路灯的供给偏差进行了修补。从对当地居民的访谈来看，该地有关公共产品供给的政治参与存在着参与途径不明确、居民参与意愿低等诸多问题。

（二）“杀虫剂困境”模型构建

Z镇路灯安装这一事件较为直观地展示了城市边缘区“杀虫剂困境”的发生逻辑和基本内涵，可以将其归纳为一个一般性的事件—过程模型：产生供给偏差—出现突发事件—政府动员式处理—偏差得以修补。

1.公共产品供给偏差问题的产生

偏差产生于公共产品供给的最初阶段，其成因是多方面的。除了本身地域差异性，当地管理者的个体因素、城市边缘区的制度模糊等问题也是造成公共产品供给偏差产生的重要原因。最终造成的结果就是大部分公共产品资源都往城市中心区域倾斜，城市边缘区的公共产品供给在种类和数量上都存在着严重的缺失，城市边缘区沦为公共产品供给的“冷宫”，不断面临着被边缘化的风险。

2.突发事件或者问题产生

突发事件是突然发生且可能造成严重社会危害的事件，因此能容易引起人们和社会的关注，具有较强的冲击力。但突发事件的产生并不是完全偶然的和毫无原因的，一定有内在的原因和逻辑。城市边缘区由于公共产品供给的偏差，导致一些社会问题一直存在，如公共交通设施缺失会形成巨大的交通安全隐患，从而为突发事件的发生埋下了种子。

3.政府动员式处理

受到上级问责以及社会舆论拷问等压力，面对突发事件时当地政府往往会做出迅速的动员式处理，对与此次突发事件相关的公共产品供给偏差进行迅速修补。在这个过程中，政治权力是动力源，方式是由上而下，特点是虽迅速高效但投入资源大，治标不治本，容易陷入“事件发生-应急管理-同类事件再次发生”的怪圈[5]。

4.公共产品供给偏差得以修补

通过当地政府的动员式处理之后，该公共产品供给的偏差得以修补完成。这个过程似乎可以看作一种应激模式。但这本该在最初的公共产品供给过程中就可以避免的供给偏差问题，却历经了一个长期的过程才得以修补，造成了居民权益受损和资源浪费。就像没有经验的杀虫剂使用者一样，管理者往往会容易陷入这个困境中。并且，此过程只是对当前造成突发事件的相关公共产品的偏差进行修补，没有从源头上根本性地解决问题，当另一种公共产品供给偏差“暴露”时，又会进入这个修补过程，整体来看就像进入了一次次的循环，而始终不能摆脱。

三、寻根：深度剖析背后原因

根据公共产品供给“杀虫剂困境”模型可以发现，公共产品供给偏差是导致城市边缘区陷入该困境的根本原因。通过对当地的领导者和民众的访谈，以及对当地经济结构、制度建设等各方面都进行了更加深入的调研后得出结论：领导者注意力偏差问题、制度模糊问题、政治参与缺失问题这三个核心范畴是造成Z镇的公共产品供给陷入了“杀虫剂困境”的最主要的原因。并进一步发现，经济结构和制度模糊问题是影响政治参与的关键因素，领导者的绩效考核不完善、民众的满意度评价偏差是造成领导者注意力偏差的主要原因。

（一）领导者注意力偏差问题

美国著名经济学家詹姆斯·M·布坎南创立的公共选择理论认为政府官员与市场经济中的“经济人”一样是理性的[6]，所以研究政府官员的行为逻辑是十分必要的。Z镇政府对边缘区的公共产品供给的关注度明显低于城市中心区域。通过对村居委、镇政府、城建、林业局等机构和部门的深入调研发现，造成这种局面的原因是多方面的：首先，上级政府对该地区公共产品供给的考核重点放在城区中心。上级问责和绩效考核制度的不完善，导致其对当地管理者的公共产品供给管理考核过程的模糊性，直接关系到管理者的管理行为。问责和绩效机制往往只能关注到宏观数据，如政府投入数据、整体效果等，当地管理者在满足公共产品供给预算管理的情况下，该地区公共产品供给的整体效果主要由主体部分——城市中心区域所决定。中心区域资源、人口相对集中，更受重视，考核相对容易；而边缘区地域相对较大，资源、人口密度低，更不易考核，并且公共产品供给问题管理难度和投入都更大。其次，通过对不同人群的访谈发现，民众的满意度评价偏差也会加剧领导者的注意力偏差。Z镇内外的人们对于该城镇的满意度评价的关注点基本都放在了城市中心区域，如对该地区的健身设施的评价上，大部分人都只关注到城市中心区域，所以满意度评价为“好”，而忽略掉城市边缘区，只有居住在城市边缘区的部分人会注意到城市中心区域之外的情况，但往往这少部分人的评价是难以被重视的，这也进一步影响了当地管理人员的注意力偏好。

（二）制度模糊问题

一些城市边缘区虽然行政划分上属于城市但仍部分沿用农村制度，村社制度并存，导致了一系列的职能划分不明、职能交叉等问题，致使公共产品供给的管理效率低。调研发现，Z镇就存在着明显的制度模糊问题。Z镇城市边缘区在城市化进程中，很多的农村管理制度被保留下来，如在行政区域划分上还保留原有的村组制度。机构和部门设置也是如此，如村委会并没有被居委会取代，并基本保留了大部分的管理职能。通过与当地居民的沟通发现，大部分人都被这种情况所困扰。访谈过程中，当地某书记在对两个机构的职能划分的介绍中提到，村委会用来管理几个大组的事宜，居委会则主要负责小区物业的管理。但在调研中发现事实并非如此，居委会和村委会之间实际存在很多的职能交叉问题。所以当地居民很多时候办事不知道该找谁，有问题也不知道向谁反映，各类公共产品供给管理十分模糊，对一些问题也没有一个统一的处理标准，这也间接影响了该地民众的政治参与度。值得一提的是，虽然说城市边缘区存在着制度模糊问题，但相对于城市来说，其制度和体制有着较大的可塑性。与城市标准化的管理制度和体制相比，城市边缘区处在向标准化迈进的过程，这在一定程度上为制度和体制的创新提供了较大空间。

（三）民众政治参与缺失问题

研究发现，民众政治参与缺失是影响Z镇城市边缘区公共产品供给的重要因素。其中，除了制度模糊因素的影响外，城市边缘区的经济结构是导致该问题最根本的原因。城市边缘区虽然隶属城市，但经济发展状况和城市中心区域差距显著。具体来讲，Z镇边缘区人口相对较少且分散，企业、商铺等数量较少，因此不能实现区域内经济的“自给自足”，除了能够在当地谋生的少数居民，如从事木材、茶叶加工者，以及商户和一些从事旅游业等的服务业者，大部分有较强政治参与能力的青壮年都在外工作，回当地开展政治参与的机会较少。而留在家中的大部分为老年人和儿童，政治参与能力弱，最终造成的结果就是：一方面，民众政治参与缺失问题严重，当地很多居民表示“一直在外地工作，基本不参与村社管理，大小事宜委托父母进行投票”，而且“老人家识字少，如果有什么决定需要做往往就附和一下。”另一方面，当地民众的政治参与意识不足，在有关政治参与情况的问卷调查中，169份有效回收的问卷中有68.64%的人选择了“基本不参与”选项，但在多选题“您认为哪些方面需要提高？”中，“多一些参与当地事务管理的机会”在所有选项中选择的比例最低，仅占46.75%，很大比例的居民对政治参与抱无所谓的态度。

四、破局：城市边缘区公共产品供给优化路径

（一）创新地方政府公共产品供给绩效评估指标体系

1.创新绩效评估指标体系

城市边缘区领导者注意力偏差除了受领导者自身因素的影响外，还受民众满意度评价偏差的影响。因此不能简单通过对政府单方面价值取向和责任履行来建立公共产品供给的绩效评估指标体系。应当解决两方面的问题，一是解决城市边缘区地方政府管理主体的注意力偏差问题，二是解决对民众满意度获取不足的问题。解决第一个问题的关键是在公共产品供给绩效评估指标体系中平衡对城市中心区域和边缘区的考核，如分区域评估和考核，加入“城市中心区域供给情况”“城市边缘区供给情况”和“供给平衡度”等评估项，以此来提高考核和评估的广度；解决第二个问题的关键是加强对民众满意度获取的考核评估，相对来说更为复杂。受制度模糊和经济因素的影响，城市边缘区总体民意表现度较低，很容易在政府的满意度获取过程中被忽略。因此当地政府应当主动加强与民众的互动，这必须在当地政府的绩效评估与考核体系中有所体现，如加入“互动指数”等评估项。总的来说，针对边缘区的现有问题，建议以公共产品供给实际效益与公共产品供给民众满意度为基准，对地方政府的价值取向、责任、政策过程、结果实现采取多维度的绩效评估，除了公共产品供给的总体效益，还要突出以区域为导向的中心区域和边缘区的平衡效益和以人民为导向的具体效益。

2.创新绩效评估指标体系的实践

创新绩效评估与考核指标体系不能停留于纸面，要落实到具体的行政实践中。借助运动式治理模式，以上级政治权力为动力源，对整个区域的公共产品供给情况特别是边缘区进行多次随机抽检能取得良好的效果。正如笔者所举的例子：想要知道一个房间蚊虫情况，去看看房间的边角区域是否有蚊虫就再合适不过了。想祛除干净蚊虫，对显眼位置狂喷杀虫剂也无济于事，只会浪费更多的杀虫剂。在随机抽检的过程中，特别是民众满意度获取方面，一定要强调全面、具体、深入，加强基层官员的走访频率，将民众对公共产品供给的满意度获取演变成为常规化的管理手段。另外，为了更好地动员管理者，提升行政实践的实际效果，在对公共产品供给情况的随机抽过程中，除了要保证最基本的客观真实外，还可以恰当运用政治势能的作用媒介来提升抽检效果，如领导的在场、政策文件的优化、激励机制等，将这些逐渐内化为检验公共产品供给效果的重要举措和关键环节。

（二）盘活边缘区体制，分区域分步骤灵活管理

1.公共产品供给管理细化

公共产品供给制度和体制应当和城市边缘区的发展状况相适应，利用城市边缘区制度和体制可塑化大的特性，以“事”为中心，围绕着具体的公共产品供给将公共产品的管理内容进行细化。如公共垃圾设施的管理，以往很多城市边缘区往往将其管理职责简单划分给环卫部门或者城建部门。但现实情况下，一方面，公共垃圾设施管理环节众多，涉及设施的生产、购置、分配、运作和维护等多个环节；另一方面，城市边缘区公共垃圾设施地域分布广且零散，仅通过一个部门难以进行有效管理，极易出现供给缺失、供给失衡和资源浪费等问题。所以首先要解决的问题就是将公共产品的供给主体、管理主体、供给过程等进一步细化，这一过程需根据具体的公共产品的特性，自发或以上级政治权力为动力源进行实施，在对供给环节、地域分布、机构和部门的设置等方面进行分析和评估后进行细化。

2.机构和部门职能重塑

城市边缘区原有机构和部门职责的设置是在原有农村管理制度和城市管理制度交叉并存的基础上，向标准的城市管理制度迈进的过程。虽然说通过将城市边缘区的制度体制逐渐标准化是解决其制度模糊的重要途径，但这一“标准化”的过程并不能高效解决城市边缘区的具体问题，换句话说，照搬城市基层机构部门的职责划分体系并不一定与城市边缘区的特性相适应。所以首先要做的就是找准解决问题的关键，从城市边缘区的特性出发，进行机构部门的职能重塑。笔者在调研过程中，发现有很多机构部门重塑的“萌芽”出现，如Z镇为了解决其公共卫生设施管理上出现的问题，将其运行和维护的管理职能根据所在地域划分给了村委会、居委会和村镇中心三个机构，并且设置了较为完善的职责体系，取得了较好的效果。总之，边缘区应当促进机构和部门的多主体、多中心的协调管理，以当地政府为主导，将边缘区村委、居委、城建部门、环卫部门、村镇中心等机构和部门的职责分区域分步骤地进行细化，实现灵活管理，不被原有职能所固化。

（三）嵌入参与式治理，多途径落实政治参与

1.将参与式治理理念嵌入常态化治理和运动式治理过程中

在社会治理的研究中，十分注重参与式治理和多元主体的治理，特别是参与式治理的基层网络治理转向。[7]公共产品供给应当借鉴社会治理研究的成功经验。参与度是参与式治理关注的核心问题，边缘区公共产品供给过程本身就属于社会治理层面。将参与式治理理念嵌入到边缘区公共产品供给的各个环节，首先是当地领导者层面的管理理念转变。除了领导者意志以外，上级领导者的引导及考核机制也是重要动力源，可借助文件宣传、领导者会议等形式来贯彻落实。其次，政治参与是一个上下级互动的过程，而边缘区政治参与意识有待提高。城市边缘区的政治参与意识可通过政治社会化、开展政治参与教育活动、激励等途径来提升。简单来说，政治社会化就是公民习得政治文化的过程[8]，通过家庭、学校、社会、媒体等多个途径来提升民众的政治参与意识；开展政治参与教育活动强调通过多途径来开展教育活动，来提高边缘区民众的政治参与能力和政治参与意识；激励手段是效果最为直观方法，在提升民众参与意识过程中不能解决根本性的问题，只是作为一种辅助性的手段。

2.建立和完善多途径的政治参与渠道

提升区域内的政府协作和多主体的协同治理能力[9]的第一步是建立起有效的政治参与途径，应当根据城市边缘区的管理结构，建立适应城市边缘区政治参与横向、纵向发展的渠道。其中，横向是机构部门与民众之间的民主沟通与互动网络，以保证公共产品管理事宜从各个流程都能做到居民参与的畅通无阻。城市边缘区管理的制度体系是相对松散的，从地理分布上来讲，人到机构、机构到机构的区域跨度相对较大。因此，一方面要保证政治参与途径的多元性，线下与线上、被动与主动的结合，线下线上强调的是形式，被动和主动突出的是管理者的被动收集民意和主动获取民意。另一方面，需要借助多样化的政治参与和沟通平台。政治参与平台可以是由专业人员专门设计的专业性的系统性平台，如上海市的“随申办”，也可以是微信群、QQ群等大众化的网络平台。应当合理地利用这些平台，将其政治参与价值最大化。纵向是政治参与的深度。除了基层官员的民众走访，高层次的管理者也要能上得了高层，下得了基层，以减少决策与现实之间的沟壑，值得注意的是，将其纳入管理者绩效考核过程是十分必要的。总之，边缘区应当建立起多元、有效的政治参与渠道，不能群众不主动，上面就不作为，整个民众参与过程都应当“动员”起来。