推进铁路专用线高质量发展的对策研究

杨 磊，柯 鹏，钟 畅

(1.中国铁道科学研究院集团有限公司 铁道科学技术研究发展中心，北京 100081；2.中国国家铁路集团有限公司 办公厅，北京 100844；3.河北中外运冀发物流有限公司，河北 石家庄 050061)

铁路专用线是全国铁路货运网络的重要组成部分，同铁路货场(含铁路物流基地)构筑起铁路货运发到终端网络，承担近80%铁路货物的发到作业量，是铁路货运实现“门到门”运输的重要手段，是铁路货运运输的主战场。在铁路货物运输中，特别是大宗货物运输中，铁路专用线的地位和作用十分重要，不仅是铁路货运引流上线的重要渠道，也是铁路增运增收的重要基础[1]。近年来，党中央、国务院、国家有关部门、地方政府和中国国家铁路集团有限公司(以下简称“国铁集团”)等就建设交通强国、调整运输结构、发展现代物流出台了一系列政策文件，提出加快铁路专用线建设的总体要求、发展目标、重点任务和配套措施，为铁路专用线高质量发展指明了方向提出了要求。积极推进铁路专用线高质量发展是贯彻落实党中央、国务院决策部署的具体体现，是建设交通强国的重要举措，也是扩大铁路市场份额、促进铁路高质量发展的必然要求。

1 铁路专用线发展现状分析

1.1 铁路专用线发展现状

我国铁路专用线规模庞大，截至2021 年底，全路3 500 个左右的货运营业站接轨8 448 条专用线(不包括军专线、保密线)，总里程约3.09 万km。在全部专用线中，企业产权的专用线约占总数的88%，铁路产权的专用线(含合资)多为段管线，约占总数的12%。

在全路8 448 条专用线中，从线路长度看，单条专用线长度在1 km及以下的共计612条，占专用线总数的7.3%；单条专用线长度在1～5 km 的共计6 176 条 ， 占 专 用 线 总 数 的 73.1%； 5～10 km 的1 275 条，占专用线总数的15%；10 km 以上的385条，占专用线总数的4.6%。可以看出，5 km以下专用线占比超过8 成，达到80.4%，5 km 以上的只占不到2成。

厂矿企业、港口和物流园区是专用线重点服务对象。2021 年，全国8 448 条铁路专用线中，厂矿企业专用线6 600 多条，物流园区专用线550 多条，港口专用线150多条，占全部专用线的比例分别为78.1%，6.5%和1.8%；其他专用线占比13.6%。

2021 年铁路专用线完成发到量55.9 亿t，占国铁货运量76.8%；其中发送量为27.3 亿t，占国铁货物发送总量的75.1%；到达量为28.6 亿t，占国铁货物到达总量的78.2%。2021 年铁路专用线发到量中，煤炭、冶炼物资、石油、建材等4 个品类大宗物资占比达到93.3%，其中第一位是煤炭，发到量超过专用线发到量的一半，占比达到56.2%；第二位是冶炼物资，发到量占专用线发到量的28.4%。此外专用线集装箱发到量占专用线发到量的8.7%；其他货物品类铁路专用线发到量占比6.7%。

2021 年铁路专用线发送货物平均运距672 km，比上一年减少15.1 km，下降3%。专用线到达货物平均运距649 km，比上一年减少13 km，下降2.1%。近年来专用线货物发到平均运距均呈下降趋势，反映出专用线在铁路货物运输“前后一公里”中的运输支撑作用越来越强。

1.2 铁路专用线发展中存在的问题

近年来，在国家政策的支持引导和有关各方的共同努力下，铁路专用线取得快速发展，积累了大量建设和运营管理经验，也为实现铁路增运增收做出了重要贡献。但是，由于铁路专用线建设运营需要国家相关部门的支持配合，地方政府相关配套政策的引导监管，以及铁路企业和专用线企业的相互协作等，铁路专用线发展过程中仍然存在不容忽视的问题。

一是在规划建设方面，铁路专用线存在着规划统筹衔接不够，立项审批环节多、启动慢，设计标准不够完善，施工手续复杂，融资困难等问题[2]，难以满足新增运量的运输需求，容易造成铁路专用线项目建设周期过长、建设成本增加或导致项目流产。

二是在运营管理方面，铁路专用线存在着部分铁路运输企业经营服务意识不强、铁路经营机制不够灵活，部分接轨站能力不配套，多式联运体系不健全、一体化程度低，专用线设施设备陈旧、作业效率低等问题，不仅使铁路专用线与国铁干线“连而不畅，通而不融”，也容易造成铁路运量流失，影响企业“公转铁”和铁水联运的积极性。

三是在安全管控方面，铁路专用线存在着企业安全意识薄弱、人员素质不高，管理不规范、监督管理有待加强，设备陈旧、安全隐患多等问题[3]，对铁路专用线的作业效率和行车安全带来不利影响。

2 铁路专用线发展面临的形势

随着我国“双循环”新发展格局的加快构建，特别是“双碳”目标和运输结构调整战略的深入推进，货物运输品类、方式、政策导向都将发生很大变化，铁路专用线发展将面临一系列新形势。

（1）党中央国务院高度重视，使铁路专用线面临前所未有的政策机遇。2017 年以来，为了解决环境污染等问题、有效降低社会物流成本、更好发挥铁路在综合交通运输体系中的骨干作用，党中央国务院做出了“优化调整运输结构”“加快推动大宗货物中长距离运输公转铁、公转水”等一系列重要决策部署。国家有关部门、各省市自治区地方政府、国铁集团都把加快铁路专用线建设作为落实党中央国务院决策部署的重要抓手，先后制定出台了多项加快铁路专用线建设、推进运输结构调整的政策。特别是国家发展和改革委员会等五部门联合发布《关于加快推进铁路专用线建设的指导意见》，明确铁路专用线发展的指导思想和目标，提出铁路专用线发展的重点任务及措施要求。党中央国务院的高度重视和国家有关部门的大力支持，给铁路专用线带来难得的发展机遇，也创造了良好的外部环境，使铁路专用线在近几年来得以快速发展，并取得较好成效。

（2）运输供给侧结构性改革的深入推进，对铁路专用线发展提出了新要求。近年来，随着我国经济结构和产业布局不断调整、供给侧结构性改革的不断深化，货运市场供求关系和企业产品结构都发生了较大变化。一方面，由于企业产品转型升级，煤炭、钢铁、矿石等大宗货物需求量减少，以及公路运输的迅速发展，导致部分既有专用线无运量或废弃；另一方面，港口集装箱、物流园、产业园等对铁路专用线需求日益增多，但专用线建设相对较为滞后，设施配套不够完善，难以满足企业发展的需求。因此，铁路专用线的发展必须以供给侧结构性改革为主线，以市场需求为导向，加快实现铁路干线运输与重要港口、物流园区、大型工矿企业的高效联通和无缝对接，确保到2025 年沿海主要港口、大宗货物年运量150 万t 以上的大型工矿企业、新建物流园区铁路专用线接入比例力争均达到85%，长江干线主要港口全部实现铁路进港。

（3）落实“双碳”目标战略，将带来铁路专用线发展方向和结构的调整。随着我国“双碳”目标战略的深入推进，必将对我国产业结构和能源消费结构带来重大变革，尤其煤炭消费需求将迎来重要拐点，铁路大宗物资运输需求增势也将趋缓；而一些社会消费品和工业制成品运输需求呈现快速增长态势，对铁路货运质量提出新的更高需求。为了满足人民群众对高品质物流运输的需求，加快货物流通速度、降低物流成本、提升运输效率，要求铁路大力发展集装箱运输、增加直通直达班列的开行数量、构建无缝衔接的多式联运体系。铁路专用线的建设和发展要适应铁路货运发展变化，建设重点应从过去的以厂矿企业为主，转向以物流园、产业园、港口为主，以构建更加绿色低碳的多式联运体系为目标，充分满足人民群众高品质物流需求，以多式联运增效促进交通运输减排，为实现“双碳”目标作出应有贡献。

（4）铁路网规模扩大和装备水平提升，为铁路专用线发展提供了良好的基础条件。我国铁路经过近20 年的大规模建设和快速发展，铁路基础设施规模质量、技术装备水平、运输能力等方面均有较大改善和提高，铁路网规模由改革开放初期的近5 万km 扩大到2021 年的15 万km 以上，其中以货运为主的普速铁路网营业里程达到11 万km，铁路复线率为59.5%， 电化率为73.3%， 全国铁路路网密度156.7 km/万km2。目前，我国铁路货运已从能力不足、瓶颈制约转变到能力基本适应阶段，这也为铁路专用线的快速发展提供良好的基础条件。新形势下，铁路专用线发展应以运输需求为导向，构建互联互通、资源共享的现代物流集疏运体系，在建好、管好、用好专用线的基础上，实现铁路专用线的高质量发展。

3 推进铁路专用线高质量发展的对策

在总结分析铁路专用线发展现状的基础上，针对当前铁路专用线在规划建设、运营管理、安全管理等方面存在的问题，结合贯彻国家相关政策文件精神和要求，以加快推动铁路专用线高质量发展为目标，提出以下发展对策。

（1）强化规划统筹引领，优化立项审批环节。做好铁路专用线发展规划可以合理高效利用土地资源，减少审批环节，促进产业与物流运输业的融合发展。针对铁路专用线在前期规划立项阶段出现的与城市发展脱节、拆迁转移风险大，立项环节多、审批时间长等问题，国家相关部门应严格落实属地责任和主体责任。地方政府应加强铁路专用线规划与城市综合交通规划、国土空间规划、生态环境保护规划等的衔接和统筹，优化铁路专用线各要件审批环节，增强服务意识，提高服务水平和效率，减少审批时间。自然资源部应统筹考虑将铁路专用线等重点项目纳入国土空间规划。交通运输部应指导港口单位做好港口铁路集疏运设施规划预留。铁路专用线选线要坚持土地集约化、节约化使用原则，符合国土空间规划，合理避让永久基本农田和生态保护红线。在新建工业园区、物流园区、大型工矿企业时，应充分考虑铁路专用线建设条件，鼓励铁路专用线与园区、企业同步规划设计、同期建成运营；在改扩建铁路专用线时，要充分考虑经济发展要求、发展战略布局、工业产业布局、立体交通宏观规划、土地利用发展规划等影响因素[4]。此外，还要充分考虑中长期铁路网规划和货运干线建设情况、既有铁路专用线使用情况、沿线重点企业发展前景等因素，为铁路专用线后期发展做好预留，从宏观上解决铁路专用线的合理规划问题。

（2）适应铁路货运需求新变化，调整铁路专用线的发展重点和结构。随着我国进一步转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力，货源结构、商品结构、物流模式也将随之发生变化，高附加值货物运输需求增长迅速，铁路集装箱、海铁联运等专业特色物流运输需求将出现大幅增长。为积极适应铁路货运需求新变化，应大力发展以集装箱运输为主的多式联运，有序推进规模以上港口、物流园区的铁路专用线建设，推动各种交通运输方式融合发展，构建以铁路运输为骨干的多式联运体系。目前我国多式联运货运量占全社会货运量的比例仅为3%左右，远低于美国的40%和欧洲的35%的水平。随着铁路货运需求的变化，当前港口和物流园区铁路专用线数量占比较低、增速缓慢，难以与未来铁路集装箱、海铁联运需求增长相契合。因此，应调整铁路专用线的发展重点和方向，在加强重点能源保供地区铁路专用线建设的同时，大力推进沿海、沿江重点港口和物流园区铁路专用线规划和建设，提高铁路专用线进港、进园数量和比例，以承接大幅增长的集装箱多式联运货物运输需求，适应经济社会发展需要[5]。

（3）大力开展铁路专用线共用，不断提升铁路专用线运用效率。铁路专用线共用是指在保证专用线产权企业运输需要和专用线既有设备能力富余的前提下，与其吸引范围内的企业，共同使用该专用线办理铁路货物发到业务。铁路专用线共用不仅可以提高专用线利用效率，缩短搬运距离，更好地为有货运需求的企业服务；还可以为铁路专用线产权企业增加收入，同时也避免了运量等级较低的铁路专用线重复建设，可以节省土地资源并为相关企业节省大量建设资金。目前，全路专用线共用比例不足30%，且运量等级在100 万t 以下的铁路专用线数量占比达到了80.8%，而完成的货运量仅占全路专用线14.5%。可见很多铁路专用线的运输能力没有得到充分发挥，存在设施设备资源浪费的现象。

推广铁路专用线共享共用，提高铁路专用线使用效率和能力，需要从以下方面采取措施。一是需要国家和地方政府给与政策上的引导和支持。各地需制定并出台铁路专用线共用管理办法，防止出现乱收费现象；新建铁路专用线共用企业超过两家的，可以比照地方铁路、合资铁路企业减免征收房产税、城镇土地使用税和耕地占用税等[6]。二是对相同货物品类的专用线企业，地方政府应加强铁路专用线布局优化，以自愿互利、有偿共用和就地就近为原则，积极鼓励铁路专用线共用；三是对延伸至产业园区、物流园区的铁路专用线，地方政府应发挥引导作用，支持搭建铁路专用线运输平台，充分发挥货运代理作用，积极鼓励运量规模大的企业共用铁路专用线；四是进一步规范铁路专用线共用管理，加强日常监督检查，避免发生乱收费问题，有效减少共用企业负担，切实为铁路专用线产权企业与共用企业做好服务，使铁路专用线效能得到最大发挥。

（4）完善铁路专用线使用功能，吸引社会资本参与铁路专用线投资。铁路专用线建设主要为本企业提供原材料和产成品发到服务。随着铁路体制改革的不断深化，铁路专用线企业应转变观念，树立经营理念，充分发挥自身优势，在线路能力富余的情况下，可以结合地方经济发展要求，将铁路专用线闲置资源向社会开放，扩大铁路专用线使用功能。即铁路专用线建设不仅满足企业自身生产需要，而是作为一种经营性资产，通过租赁、承包运输等方式，将闲置资源充分利用，发挥出最大效益。新建铁路专用线也要科学规划，确保铁路专用线建设与所在区域经济发展方向相一致，满足既能为本企业服务，也兼顾为其他企业服务的要求[7]。将铁路专用线由“自建自用”向“共建共用”“自建多用”方式转变，可以有效扩大铁路专用线的使用功能，并可以通过对铁路专用线资产和经营的单独核算，为铁路专用线的市场化融资创造有利条件。这样不仅可以使企业铁路专用线资产效益最大化，还可以广泛吸引社会资本参与铁路专用线的投资建设和经营，解决建设资金不足问题。

（5）盘活废弃铁路专用线资源，积极探索闲置铁路专用线再利用新方向。大量铁路专用线闲置，一方面是由于国家和地方产业结构调整、环保政策要求等，部分企业搬迁改造，造成企业专用线闲置甚至废弃；另一方面是由于受行业发展、企业转型或停产影响，造成专用线无运量停用。这些闲置的专用线困扰着附近居民出行和城市道路交通发展，影响城市形象，甚至可能因为维护不到位带来种种安全隐患。针对大量闲置铁路专用线资源，国铁企业可以主动协助铁路专用线企业，按需求导向确定线路的市场定位及功能改变或延伸的可能性。对于能够改变既有功能和用途，或者根据市场需求变化进行转型的铁路专用线，国铁企业可以参与专用线转型工作，争取将闲置专用线再度利用起来[8]。对于能够延伸既有功能并能够吸引货源的铁路专用线，可以协助引入有共用需求的企业，实现需求方、供应方、铁路方共同对铁路专用线进行适度改造，完善相关配套设施，各方共同受益。

4 结束语

加快推进铁路专用线高质量发展不仅有利于扩大铁路市场份额，促进铁路增运增收，而且对于优化运输结构调整、落实“双碳”目标战略、服务构建双循环新发展格局具有重要意义。近年来，随着交通强国战略深入实施，国家围绕多式联运、运输结构调整出台了一些政策措施，都把铁路专用线作为重要抓手加以推进，铁路专用线发展面临前所未有的政策机遇。当前铁路专用线在规划建设、运营管理、安全管理方面仍存在不少问题，需要全面深入分析，研究提出具有针对性和可操作性的措施建议。如何加快市场化改革步伐，建立适应市场化的运营管理模式也是未来需要研究的重点方向。