公路建设项目土地报批存在的问题及解决对策——以宁夏为例

李瑞杰，马晓晖

(1.宁夏公路管理中心，宁夏 银川 750011；2.宁夏大学 物理与电子电气工程学院，宁夏 银川 750021；3.宁夏回族自治区公路水路发展中心，宁夏 银川 750011)

公路建设项目为线性工程，具有涉及面广、行业跨度大、协调难度大等特点。公路建设项目土地报批和征地拆迁工作又称“建设项目前期工作”。随着社会主义法治国家的建设，“建设项目前期工作”成为一项复杂、有机的系统性工作，涉及发改、城乡建设、自然资源、环境保护、水利、林业和草原等多个行政职能部门，需完成与公路工程建设有关的可行性研究报告、路线规划、环境影响评价报告、水土保持报告、地质灾害评估报告、压覆矿产评估报告、文物调查报告、洪水影响评价报告、航道通航论证报告、地震安全性评价报告、节能评估报告、社会稳定风险评估报告等多项调查报告，其中用地预审与建设项目土地报批是公路项目建设顺利进行的关键流程，在推进项目进行的过程中起着举足轻重的作用[1-3]。

1 公路项目土地报批概况

2020年既是对标全面建成小康社会、决战脱贫攻坚和“十三五”规划圆满收官之年，也是宁夏交通建设领域负重拼搏的一年。受“新冠疫情”影响，加快重大交通项目建设、扩大有效投资，成为宁夏交通运输建设发展的内在要求，也是有效稳定全区经济、有力支持疫情防控、扩大有效投资的重要举措。

与此同时，十八大以来，国家继续加强生态保护红线的监管，加强土地管理，切实保护耕地，结合土地利用总体规划陆续修订了《关于国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》《中华人民共和国土地管理法》(2020年1月1日施行)等一批法律法规。这些法律法规的出台，一方面进一步完善了公路建设用地报批和征地拆迁工作的机制，也对今后的土地手续办理和征地拆迁工作提出了更高更严的要求。在当前服务黄河流域生态保护和实现区域高质量发展的重大国家战略背景下，面对新形势、新环境、新要求，公路建设项目项目土地手续办理成为了重中之重。

当前土地报批工作主要包括项目用地勘测定界[4]、先行用地报批、建设用地预审(建设用地二次预审)、临时用地复垦方案报批、占用生态红线区合理性和可行性评估报批、占用永久性基本农田补划暨规划调整方案报批、建设用林地报批、建设用地报批等内容。简而言之，土地报批的目的是在法律和行政管理框架内合法合规地使用土地，避免因违法用地、用地手续滞后造成工程建设无法顺利实施的情况发生。

2 公路项目土地报批工作的难点及成因

建设用地报批工作是直接影响建设项目能否合法、按时开工的前提条件。但随着自然环境、耕地、林地、被征地农民合法权益等保护力度的增加，建设用地陷入了一个“越来越难”的境地，主要体现在以下几个方面。

2.1 公路项目建设用地手续办理的特殊性

公路建设用地是独立选址的建设项目，办理施工许可的前置要件为：建设用地报批或先行用地报批与土地预审、压覆矿产资源备案证明、压占生态红线不可避让唯一性论证报告。其中，施工图设计批复的土地面积(占用基本农田、生态红线等地类的面积)应控制在土地预审批复面积之内，否则不仅影响项目用地报批手续进度，而且还要进行二次土地预审，造成项目延期。

2.2 征地流程发生了根本变化

《中华人民共和国土地管理法(2020年修订)》(主席令第28号)第四十七条明确规定了土地征收的程序。特别强调了相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。这一条规定用通俗的语言来讲，就是建设用地报批由原来的“先批后征”，变为了“先征后批”。这是出于对被征地农民合法权益的保护，但同时也大大延长了建设用地报批的时间，给公路建设项目按时、合法开工造成了巨大的压力。

2.3 “耕地保护”政策越来越严格

耕地保护是关系我国经济和社会可持续发展的全局性战略问题，随着国务院办公厅印发《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》的出台，耕地作为我国最宝贵资源的战略定位，实施了最严格的耕地保护制度。公路工程作为线性工程，不可避免的会占用永久保护基本农田，尤其是服务区、养护工区、收费站等公路附属设施，目前国务院出台了一系列严格耕地保护的政策措施，坚决制止耕地“非农化”，严格落实耕地保护责任，禁止占用永久保护基本农田，这就造成了建设用地报批的困难，甚至是不可逾越的障碍。

2.4 设计深度不足造成的建设用地地块调整、偏移

由于线性工程的特点，公路工程在项目工程可行性研究阶段的设计深度必然无法满足最后的施工需要，在初步设计直至施工图设计阶段，会不断调整工程主线(连接线)线位、横纵断面等设计方案，经常造成建设用地预审时不占用永久基本农田、生态保护红线、自然保护区、压覆矿产资源等，但是最后在建设用地报批阶段占用上述区域地块，造成无法完成报批。需要重新编制建设用地预审等前期文件，致使报批时间极大延长，有时甚至无法完成建设用地报批而需要重新制定工程设计方案。

3 征地拆迁及项目建设报批存在的问题

建设用地报批工作是直接影响建设项目能否合法、按时开工的前提条件。但是随着自然环境、耕地、林地、被征地农民合法权益等保护力度的增加，建设用地陷入了一个“越来越难”的境地，主要体现在以下方面。

3.1 预审面积与实际占地面积不一致

公路项目工程可行性评价报告中涉及的土地预审面积常与初步设计或施工图中的实际占地面积不一致。考虑到公路建设项目在路线选择、方案优化、避让生态红线、施工设计的过程中，因项目用地政策不清、施工图文件设计深度不够、前期调查不准确、国家政策变化调整等各种原因导致公路实际占用地类面积超过土地预审的情况，不得不花费较多的时间和精力进行二次土地预审工作。如宁夏S310线、G338线S308线等公路项目压覆煤矿区，在建设用地报批过程中均出现压覆矿产资源导致实际占地超出土地预审面积的问题，需要进行二次土地预审。

3.2 政策掌握不及时、不全面、不准确影响土地报批工作

《中华人民共和国土地管理法》在实施的过程中，各市县区在涉及征地安置补偿公告、社会稳定风险评估报告、征地拆迁听证会等有关流程方面，尚没有具体统一的要求，部分基层单位尤其是各乡镇对新办法中的要求了解还不够深入，在实施过程中存在疑虑和担忧，一定程度上造成征地拆迁和土地报批工作进度缓慢。如新实施的《中华人民共和国土地管理法》明确提出建设用地报批需在安置补偿公告发布之日起满30 d被征地农户无异议后方能进入土地征收工作，之后才能进行建设用地报批。这些政策的实施需要基层单位和公路建设单位及时吃透和掌握。

3.3 建设用地报批工作滞后，各环节互相制约，影响项目用地报批

建设用地报批通常是公路建设项目用地手续的一个重要环节，也是公路建设项目合法使用土地进行工程建设的前置条件。建设用地手续办理涉及的建设用地二次预审意见、占用林地审核同意书、临时用地土地复垦方案、压覆矿产资源批复及相关协议、地质灾害危险性评估报告及评审意见、占用生态红线不可避让论证报告批复、占用基本农田补划方案及批复、被征地农民社会保障落实情况审核意见、征地拆迁补偿协议、勘测定界报告等内容。以上环节彼此互相关联，如未取得占用生态红线(湿地公园和自然保护区)唯一性论证报告及批复，就不能进行建设用地二次预审。建设用地二次预审未完成，就不能进行先行用地手续报批和建设用地报批。结合目前公路建设实际，主要存在以下问题。

(1)公路项目路线选择常忽视占用基本农田和林地的问题。

占用基本农田和林地的批准权限越来越严格。占用基本农田，不论面积多少都要报国务院批准；占用防护林地10亩以上就要报国家林业和草原局审批。

(2)公路项目路线选择常占用耕地的问题。

公路项目占用耕地的，按照有关政策要求必须编制耕地占补平衡方案。如本行政区内没有耕地，需要协调到其他市县购买或调整相关指标。因此，占用基本农田不仅要编制补划方案，经省级层面协调各市县区统筹解决。

(3)部分项目原属公路建设用地的地块被划入自然资源部门的林地、耕地地块的问题。

因宁夏地区2016年前已建成的省道及以下等级的公路坐标未录入自然资源系统中，致使公路占地与其他地块界线不清，严重影响征地拆迁。

(4)公路改扩建工程前期土地调查和勘界不准确，造成用地超限的问题。

究其原因主要是公路项目在改扩建实施中，忽略了原有用地与新增建设用地之间联系。即部分项目未将路面以内扣除，将路肩和边坡及其绿化带作为农业用地含入补偿范围，造成用地超限。

4 加快土地报批工作的对策

虽然建设用地报批工作千头万绪，延缓报批工作的事件时有发生，结合公路建设项目报批实际，特提出以下几方面对策。

4.1 统筹协调好征地拆迁工作

具体来讲，在公路建设项目施工图文件批复后，征地拆迁开始前，函告公路项目沿线各市、县(区)，积极主动对接、争取理解和支持。及时召集沿线各乡、镇、村主管人员以及涉及市、县(区)的自然资源、林草、交通运输、水利、民政等相关部门召开征地拆迁协调(启动)会，明确责任分工，成立征地拆迁工作组，协同工作。及时发布征地拆迁启动公告，在发布启动公告的同时，立即开展权属地类登记及地面附着物统计工作。权属地类登记及地面附着物统计工作以“统征”的形式最为快捷，即用地单位会同市、县(区)政府及乡、镇、村工作人员先公共确认地类面积及地面附着物的数量，再由乡、镇、村工作人员确认土地及地上附着物的权属。在完成登记统计工作后，及时计算征拆费用并足额支付到位，同时，按照相关规定编制《征地拆迁社会稳定性风险评估报告》。每完成一个村组的权属认定工作后，立即以村集体为单位，发布安置补偿公告。这样，就能极大的加快土地征收前期工作的进程，提高建设用地报批的效率。