地方铁路发展中存在的问题及机遇分析

张旭梅，于 丽

(1.四川省铁路产业投资集团，四川 成都 610081；2.成都轨道交通集团，四川 成都 610057)

随着国家铁路投融资体制改革方案的出台，城际铁路的所有权和经营权将向地方政府和社会资本敞开，城际铁路、地方铁路等项目逐渐改由地方政府主导建设并管理。随着铁路建设步伐的加快和工作的推进，由地方政府自主建设、自主管理，以及未来自主运营的铁路将会越来越多。目前地方政府主导铁路建设在管理中的问题不断显露，而地方政府主导铁路与铁路总公司主导铁路差异较大，地方政府主导铁路具有自己的特点，无法照搬铁路总公司主导铁路的建设管理办法。如何抓住地方铁路的发展机遇，提出地方铁路建设管理的应对措施，是地方铁路发展亟需解决的问题。

1 地方铁路的发展现状

四川省典型的地方铁路有绵遂内城际铁路和川南城际铁路。绵遂内城际铁路采用PPP融资模式，将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体(企业)，政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。川南城际铁路采用多元融资模式，中国铁路总公司、四川省铁路产业投资集团、四川路桥与自贡、泸州、内江、宜宾四市政府共同出资，组建川南城际铁路公司，作为业主负责项目建设和经营管理。四川省在探索改革铁路建设方式、加快地方铁路发展上走在全国前列，但由于铁路建设管理长期由铁路总公司负责，四川省在建设地方铁路初期缺乏相关建设管理经验。

重庆市典型的地方铁路有渝合线和江跳线。渝合线是重庆市第一条以PPP融资模式投资建设的地方铁路，打破了以往地方铁路投资建设资金来源渠道单一，建设投资、运营亏损完全依赖地方财政的投融资模式。PPP融资模式主导，引入社会投资，由市铁路集团、合川区政府共同作为实施机构。江跳线B包采用PPP融资模式，社会资本方与市铁路集团共同出资组建项目公司，由项目公司负责B包工程的投融资和建设，以及江跳线项目整体的运营、管理和维护。重庆市地方铁路以土地综合开发收益进行运营补贴，在吸引社会资本方面具有一定的优势。

珠三角地方铁路发展较快，基本形成地方铁路线路网。地方铁路项目的出资由省和沿线市共同承担，项目资本金比例基本按总投资的50%确定。其中，铁路项目全线未跨地级以上市属区域的，原则上由省和沿线市各承担50%资本金；跨地级以上市属区域的，沿线市出资境内土地房屋征收费用，土地房屋征收费用之外的资本金出资由省财政承担。地方铁路由珠三角城际公司统一建设管理，已开通运营部分线路由珠三角城际公司委托广铁集团运营。运营保障金由土地综合开发的净收益、各沿线市上缴的城际轨道运营专项补亏资金等构成，主要用于城际轨道运营补亏。珠三角地方铁路发展经验较为丰富，但是存在运营托管费用矛盾、地方铁路与大铁路协调运营问题。

温州地方铁路具有多个地方铁路的典型标杆项目。杭绍台铁路是PPP示范项目，杭温高铁是混合所有制改革和PPP双示范高铁项目。项目资本金比例约占总投资的30%，资本金以外的建设资金为银团贷款。其中，政府配套25%资本金，社会投资人太平洋保险以保险基金出资25%社会资本。温州市铁路与温州铁投承担城市轨道交通项目前期建设、投融资、运营管理及沿线资源开发，建设完成后由温州铁投统一运营管理。土地出让和综合开发收益作为项目还款和运营补亏的主要来源。

贵州、上海、山东等省市也在积极发展地方铁路，但各个省市的地方铁路在项目资本金出资比例、运营模式、建管模式和运营补贴方面具有差异性，如表1所示。

2 地方铁路发展中存在的问题

地方铁路在发展的过程中，引入了PPP投融资模式和多元融资模式，进行了BOOT建设管理模式的探索，尝试了自建自营模式和委托运营模式，开展了土地综合开发运营补亏的试点工作，不断积累并总结出地方铁路的发展经验，为地方铁路的稳定发展奠定基础。但是，社会资本的不稳定性、预期收益的不确定性、运营补亏的不完善性、建管模式的不系统性，导致地方铁路在发展过程中依然存在以下问题。

2.1 项目社会效益明显，财务内部收益率低于社会投资者预期

已有研究结果显示，地方铁路的社会效益非常明显，但社会经济效益无法在单个项目中充分体现。据测算，地方铁路项目的平均经济内部收益率可达10%～15%，然而其平均财务内部收益率仅为3%～5%。地方铁路陷于巨大外部社会效益与高昂内部财务成本之间的困局内，即经济学上典型的效益“外溢”与成本“内化”。财务内部收益率低于社会投资者预期，地方铁路对社会资本的吸引力明显不足，单靠行业和企业无法克服，需要持续完善运营补亏机制。

2.2 项目投资主体到位困难，项目业主难以科学构建

地方铁路属于社会优质公共产品，需要明确项目主体界面，梳理不同主体之间的权责关系。目前，地方铁路项目主体界面不清晰，主体责任不明确，财政资本金投入、项目托底政府补助等不确定，项目主导推力不足、进展困难。作为公共产品供给主体、公共政策主体和公共投资主体的政府方面，似乎在扮演“形式主体”而非“实质主体”，缺位明显。地方铁路关乎社会经济整体布局，需要搭建一个高层面的组织协调机构，而作为融资主体的投资集团和项目实施主体的铁路集团目前很难承担职能作用。前者孤掌难鸣，后者四处化缘，更无法对跨区域和跨部门之间的政策要素、行政要素和资源要素进行有效的整合和平衡。

2.3 项目前期工作基本完成，建设计划尚未落地

从政策导向和行业规划的角度，地方铁路总体方案得到了国家、市、区各级政府的高度认同。尽管地方铁路项目在整体推进中得到了市级政府和规划、发改委等部门的强力支持，但至今尚未纳入市级铁路建设资金总盘子统筹安排，存在市区两级投资责任不明确、权利义务不明确、财政出资资本金难落实、对社会资本投资体量预期过度等问题。尽管个别项目已经履行审批或进入开工程序并列入省市级年度重点项目实施计划，但无配套财政资本金出资计划，存在有开题之举，乏破题之术和解题之策的局面。

2.4 融资结构不尽合理，资金来源落实不到位

地方铁路采用PPP融资模式的案例，拟由社会资本承担的资本金体量过大。如此庞大的建设资金积压在社会资本上，投资稳定性、运营回报率、后续清偿问题都难以得到保证。只有在公共财政预算强力保障的条件下，市场运作和日常经营才具有实现项目现金流自我平衡的可行性。但是，省市、沿线政府由于房地产行业持续走冷、土地财政增幅趋窄，普遍存在财务拮据的问题。面对足额和及时支付地方铁路巨额征地拆迁成本时，政府显得力不从心；面对综合用地开发的巨大配置数量，政府用地指标受限明显。

2.5 政策扶持力度不够，保障措施较为欠缺

国家和市级政府对国铁干线的财政出资资本金高达30%～40%，已纳入市级铁路建设资金总盘子的城市轨道交通的市级财政出资资本金占比50%，地方铁路在政策、资金、体制方面得到的扶持和保障相比之下明显不足。地方铁路的财政资本金出资比例至今未能明确和落实，出现了同行、同业、同域之间的差异性，导致国铁干线、地方铁路和轨道交通“三位一体”结构中“两头有着，中间无落”的尴尬局面。

3 地方铁路发展中存在的良好机遇

地方铁路在发展的过程虽然存在很多问题，但是挑战与机遇并存，国家鼓励发展地方铁路，政府积极布局地方铁路发展蓝图，社会资本参与热情高涨，地方铁路的建设模式与管理模式在不断完善。

3.1 上位规划依据充分

地方铁路建设属于当前国家重点支持和优先发展的行业类型，符合国家发展战略和规划要求，加快地方铁路建设的上位政策和规划依据充分。国务院(2013)33号文规定“向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权等，鼓励社会资本投资建设铁路”。国家发改委[2013]1154号文要求“加快建设交通基础设施，尤其是地方铁路等大能力运输方式及综合交通枢纽”。

3.2 政府“提前”布局，积蓄“后发”势能

各地方政府对地方铁路建设高度重视，成立铁路集团公司，为地方铁路的发展提前搭建了组织架构，储备了技术、管理资源。不仅如此，在地方政府的指导、支持和社会各界的积极参与下，地方铁路建设的政策和规划思路日益清晰和完善，为地方铁路今后的建设和发展奠定了重要的政策、体制和规划基础，地方铁路大部分项目已经具备了良好的前期工作基础，一旦条件具备即可进入实施。

3.3 市场需求强烈，社会参与热情较高

随着区域经济对现代综合交通体系依存度的提升，城市相关区县发展地方铁路的积极性日趋高涨，市场需求强烈，市场前景看好。一些社会资本有较强的投资意愿，如果政策策划得当，项目现金流和收益构建合理，项目有望尽快落地。

3.4 地方铁路建设的融资环境和条件日趋向好

地方政府抓住国家加大有效投资拉动作用的机遇，积极争取中央专项建设基金，获取境外发债额度，并申请国家政策倾斜和中央预算内资金支持，作为地方铁路今后低成本融资的可靠财务来源。通过企业债券、项目收益债以及可续期债券等方式进行融资并获得金融机构长期、稳定和低成本的信贷支持，有望继续争取和获得更多国家专项资金用于地方铁路建设。

4 对地方铁路发展的主要建议

根据以上对地方铁路基本特点、建设必要性、存在问题以及当前机遇和条件的综合分析，地方铁路建设的外部经济环境目前正在发生某些变化，其中既有不利因素(如投资增量下的土地收入递减等)，但更多的是利好条件(如上位政策宽松、融资条件改善等)，因此有必要根据新的形势条件审时度势，抓住机遇和时机适时和适度调整地方铁路建设的政策措施，妥善解决地方铁路建设面临的问题。

(1)健全地方铁路项目主体架构，明确主体权责，理清地方铁路建设实施流程。

(2)优化地方铁路投融资机制，合理调整地方铁路投融资结构，增加社会资本的吸引力。

(3)完善建设模式与运营模式，优化运营补亏机制，保证财务流动的平衡性。

(4)完善地方铁路“外连内接”功能与年度投资计划，争取国家财政的支持，保证资本金来源的稳定性。

(5)多渠道筹措地方铁路建设和运营资金，降低项目成本，提高项目财务收益，增加财务结构的活力与动力。

综上，建立健全地方铁路项目架构，梳理地方铁路的建设管理流程，明确相关单位的职能职责，完善投融资模式、建设模式和运营模式是地方铁路建设管理的重要内容。