“行政权下沉”乡镇（街道）法治建设研究——以海南省为例

谭 波，赵 智

（海南大学法学院，海南海口，570228）

乡镇（街道）法治建设①在展开具体论述之前，需要对本文的两个前提性问题作出简要说明。第一，本文下述内容，凡是以“乡镇（街道）”形式表述的，其意指将“乡镇”和“街道”作为同一主体，二者可以互换，而以“乡镇”或“街道”形式表述的，则是特指，二者不可互换。之所以如此表述，原因是虽然在《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中二者的法定地位明显不同，但是二者在基层治理中所承担的功能较为相似和接近。因此，从功能主义视角来看，将二者的法治建设置于同一水平层面，具有合理性。另外，无论是中央的相关赋权决策或地方的赋权清单都将乡镇和街道作为并列主体予以规定，这种方式俨然已经成为一种实践惯例。综上，本文选择将乡镇和街道在法治建设中作为同一主体予以论述，但为严谨，在二者明显不同的语境中，还是分开表述。第二，本文之所以选择以行政权为中心，是因为在地方组织法的相关规定中，乡镇（街道）所承担的职能主要与行政权有关，尤其是随着此次行政权力大规模向乡镇（街道）下沉，乡镇（街道）的行政权建设必将成为未来乡镇（街道）法治建设的核心。因此，本文选择将乡镇（街道）法治化的重心置于行政权的具体规范上，而对乡镇人大系统的法治建设存而不论。是建设法治政府，建成法治国家的关键环节。“行政权下沉”并非一个法律概念，而是对行政权力发展趋势的现实描述和抽象概括。②学界类似表述还有“行政权下移”“执法权下沉”等。在本文语境中，“行政权下沉”意指将原属于县级以上政府及其职能部门行使的部分行政权，通过一定形式下放至乡镇（街道）行使的情形。传统上，乡镇（街道）囿于空间、法律和行政体制等因素使其难以发挥出基层治理的主体作用。2014年发布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中提出“根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量”和“建立重心下移、力量下沉的法治工作机制”[1]，推动了乡镇（街道）法治建设的快速发展。2018年发布实施的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中规定：“减少执法层级，推动执法力量下沉。”2019年中办和国办联合印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》（以下简称《实施意见》）中明确提出：“推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责。”这也就为乡镇（街道）法治建设中的“行政权先行”铺垫政策依托。2021年修订通过的《行政处罚法》第24条第1款和第2款③《行政处罚法》第24条第1款和第2款：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。”则为乡镇（街道）行使行政处罚权提供了规范可能。在上述政策和规范的双重引导下，各省、自治区、直辖市纷纷制定了赋权乡镇（街道）行使行政处罚权的目录清单。以海南省为例，2021年1月20日发布的《海南省乡镇和街道行政处罚事项清单》中，将103项行政处罚事项以省政府授权的形式下放至各乡镇（街道）。④具体事项内容参见《中共海南省委机构编制委员会办公室 海南省司法厅关于印发〈海南省乡镇和街道行政处罚事项清单〉的通知》（琼编办〔2021〕5号）。值得注意的是，此次行政权下沉，除赋予乡镇（街道）行使行政处罚权之外，还有其他与基层治理联系密切的行政权力也一并下放。如2021年7月26日，海南省又印发了《海南省赋权乡镇和街道行政许可事项清单》和《海南省赋权乡镇和街道公共服务事项清单》⑤具体事项内容参见《海南省行政审批制度改革领导小组办公室 中共海南省委机构编制委员会办公室关于印发〈海南省赋权乡镇和街道行政许可事项清单〉〈海南省赋权乡镇和街道公共服务事项清单〉的通知》（琼审改办〔2021〕9号）。，将24项行政许可事项和18项公共服务事项赋予乡镇（街道）。通过将行政执法权下放至乡镇（街道）一级，克服了过往“看得见的管不着，管不着的看得见”的执法悖论，有力地提升了乡镇（街道）在基层治理中的积极性，成为构建简洁高效、职责统一的基层行政执法体制的重要举措。但与之相伴而生的问题是，在推动行政权力向基层下沉的背景下，如何使乡镇（街道）能够“接得住、管得好”，走出传统权力下放中“一放就乱”的窠臼，最大程度释放权力效能，并最终实现基层治理法治化的目标。这一问题不仅影响乡镇（街道）行政执法的效果，而且与法治政府和法治国家建设成败相关联，故不可不察。这也构成了本文的问题意识。下文将以海南省为例，首先对乡镇（街道）行政权的存在状态进行描述性陈述，进而对其在实践运行中存在的问题进行评价和阐述，最后提出问题的解决建议和完善策略。

一、“行政权下沉”乡镇（街道）的权力类型

随着行政权向基层下沉的普遍化，越来越多形态的行政权力通过授权或委托的形式被赋予乡镇（街道），对这些权力进行类型化分析是发现其存在问题的前提。以海南省部分市县为样本，通过检索这些区域的赋权清单，目前乡镇（街道）行政权力的实践类型主要有以下几种：

1．行政许可。依据《行政许可法》第2条规定，行政许可是指“行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”。由此可知，行政许可是一种典型的授益行政行为。实践中，行政许可因具有对特定事项的事先控制功能而被世界各国在行政治理中广泛采用。[2]126目前，《海南省赋权乡镇和街道行政许可事项清单》中已经将包括再生育服务证审批等在内的共计24项行政许可事项予以下放。在此基础上，海南省各市县根据本地实际情况相继印发了本地区的行政许可的赋权清单。其中，既有选择一次性予以下放的市县，如东方市，2021年11月，东方市在印发的《东方市乡镇政务服务事项目录清单》中将18项行政许可事项一次性下放乡镇⑥具体事项参见《东方市人民政府办公室关于印发东方市乡镇政务服务事项目录清单通知》（东府办〔2021〕29号）。；也有选择分批分次下放的市县，如琼海市，2021年12月，琼海市印发的《琼海市2021年赋权乡镇行政许可事项清单（第一批）》中将5项行政许可事项予以下放⑦具体事项参见《关于发布〈琼海市2021年赋权乡镇行政许可事项清单（第一批）〉〈琼海市2021年赋权乡镇公共服务事项清单（第一批）〉的公告》。。具体下放事项包括再生育服务证审批、集体林木流转审批（县级）、二次供水单位卫生许可证核发等。

2．行政处罚。依据《行政处罚法》第2条规定，行政处罚是指“行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为”。由定义内容可知，行政处罚是一种典型的负担行政行为，具有制裁性、处分性、不利性和法定性的特征。[2]145如上所述，《海南省乡镇和街道行政处罚事项清单》中一共列举了103项行政处罚事项供各市县选择。从目前实施情况来看，陵水县已经一次性将这103项行政处罚事项全部赋予本县各乡镇实施⑧具体事项参见《陵水黎族自治县乡镇行政处罚事项清单》。；而万宁县则在第一批次中将78项行政处罚事项赋予本县各乡镇⑨具体事项参见《万宁市人民政府关于印发万宁市乡镇行政处罚事项清单（第一批）的通知》（万府〔2021〕91号）。。在内容上，下放乡镇（街道）的行政处罚主要包括对销售授权品种未使用其注册登记的名称行为的行政处罚、对农机及驾驶员（操作手）无正当理由不参加年度检审的行政处罚等。

3．公共服务。有学者认为，“乡镇政府作为我国最低层级的政府，其功能在于提供必要的公共服务。”[3]此说虽然将乡镇政府的功能仅限定在提供公共服务领域，具有一定的局限性，但也凸显了公共服务在乡镇政府中的重要性。2022年修订通过的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）第63条规定：“地方各级人民政府应当坚持以人民为中心，全心全意为人民服务，提高行政效能，建设服务型政府。”第86条中则直接规定了由街道承担派出它的人民政府交办的公共服务工作。⑩《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第86条：“街道办事处在本辖区内办理派出它的人民政府交办的公共服务、公共管理、公共安全等工作，依法履行综合管理、统筹协调、应急处置和行政执法等职责，反映居民的意见和要求。”第76条中虽然没有直接规定乡镇政府履行公共服务的职能，但是条款内容与公共服务息息相关。由此可知，履行公共服务是乡镇（街道）的一项重要职能。承前所述，《海南省赋权乡镇和街道公共服务事项清单》中列举了18项公共服务事项。以此为据，儋州市印发的《儋州市承接海南省赋权乡镇街道行政许可和公共服务事项清单》中将18项公共服务事项全部下放到乡镇（街道）。⑪具体事项参见《儋州市承接海南省赋权乡镇行政许可和公共服务事项清单》。相较而言，东方市和文昌市赋予乡镇的公共服务事项范围已经超过《海南省赋权乡镇和街道公共服务事项清单》中的下放范围，前者下放的事项达到20项，后者更是多达21项。⑫具体事项参见《东方市人民政府办公室关于印发东方市乡镇政务服务事项目录清单通知》（东府办〔2021〕29号）、《文昌市2021年赋权镇级事项清单（第一批）》《文昌市赋权镇级事项清单（第二批）》。从内容上来看，乡镇（街道）所承担的公共服务事项主要包括生育登记服务、城乡居民基本养老保险待遇申领、《独生子女父母光荣证》核发和废证等。

4．行政给付。我国目前尚无专门和统一的行政给付立法。按照学界通说，行政给付是指行政主体为了保障个人或组织的生存权和受益权，向出现困难并符合法定保障条件的个人和组织，提供物质、安全、环境、精神等各方面保障的行政行为。[4]行政给付的内容是赋予行政相对人一定的物质帮助权益，因此，行政给付也是一种典型的授益行政行为。目前，海南省一级虽然没有制定统一的行政给付赋权清单，但已经有些市县将一些行政给付事项下放到了乡镇（街道）。如东方市就将包括发放事实无人抚养儿童基本生活补贴、百岁以上老年人高龄补贴核定等共计5项行政给付事项下放乡镇。⑬具体事项参见《东方市人民政府办公室关于印发东方市乡镇政务服务事项目录清单通知》（东府办〔2021〕29号）。文昌市也已经下放4项行政给付事项。⑭具体事项参见《文昌市2021年赋权镇级事项清单（第一批）》。

5．行政确认。与上述行政给付立法状况相同，我国目前也暂时没有全国统一的行政确认立法例。依据学界通说，行政确认是指“行政主体依法对行政相对人的法律地位、特定法律关系或者有关法律事实进行甄别和确证，并以法定方式予以宣告的行政行为”[2]194。截至目前，海南省没有统一的行政确认赋权清单，但与行政给付相类似，海南省有些市县也已将行政确认事项下放乡镇，如东方市和文昌市都下放了6项行政确认事项⑮具体事项参见《东方市人民政府办公室关于印发东方市乡镇政务服务事项目录清单通知》（东府办〔2021〕29号）、《文昌市2021年赋权镇级事项清单（第一批）》《文昌市赋权镇级事项清单（第二批）》。；保亭县则下放了5项行政确认事项⑯具体事项参见《保亭黎族苗族自治县法定乡镇本级事项清单（12项）》。；琼中县下放了6项行政确认事项⑰具体事项参见《琼中黎族苗族自治县人民政府关于开展赋权乡镇行政许可事项和公共服务事项工作的通知》（琼中府〔2021〕38号）。。从内容上看，乡镇（街道）的行政确认事项主要包括居民婚姻登记、业主委员会备案、最低生活保障对象认定、离婚登记等。

除上述行政权力之外，乡镇（街道）还被赋予行使与行政处罚相关的行政检查权和行政强制权。如2020年4月北京市颁发的《北京市人民政府关于向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权并实行综合执法的决定》（京政发〔2020〕9号）中，将一定范围的行政处罚权、行政强制权下放到乡镇（街道），并由其行使与二者有关的行政检查权。⑱参见北京市人民政府网：《北京市人民政府关于向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权并实行综合执法的决定》（京政发〔2020〕9号），http://www.beijing.gov.cn/zhengce/zhengcefagui/202004/t20200416_1805614.html，最后访问日期：2022年6月25日。2020年2月20日印发实施的《中共海南省委办公厅 海南省人民政府办公厅印发〈海南省推进基层整合审批服务执法力量实施方案〉的通知》（琼办发〔2020〕8号）（以下简称《实施方案》）中提出，“通过三张赋权清单，将点多面广……以及与行政处罚权相关的行政检查权和行政强制权，赋予乡镇和街道”。这也就意味着未来海南省乡镇（街道）也将被赋予与行政处罚相关的行政检查权和行政强制权。但是，目前海南省无论是在省一级还是地方市县都暂时没有颁发将这两种行政权力予以下放的规范，因此，实践中乡镇（街道）如何行使这两种行政权力还有待进一步探索。

综上所述，目前海南省已经下放各乡镇的行政权力主要集中在行政许可、行政处罚、公共服务、行政给付、行政确认领域，未来还将与行政处罚相关的行政检查权、行政强制权等予以下放。这些行政权力的下放有效激发了基层治理的活力，打通了基层治理的“最后一公里”，但是在权力下放的过程中也不可避免地产生了诸多问题，下文予以展开分析。

二、“行政权下沉”乡镇（街道）中存在的问题

乡镇（街道）行政权力的运行主要存在于各类行政执法方式中。有学者认为，乡镇（街道）在行政执法中主要存在的问题有：乡镇政府缺乏执法主体资格、欠缺独立行使与相对集中行使执法权的合法性依据和欠缺法定的设立依据、职能定位与权力来源。[3]还有学者认为，乡镇执法中存在的问题主要在于执法缺乏渗透力、执法缺乏综合性、乡镇政府“权小责大”。[5]此次行政权力的下沉，使得上述问题中的部分得到有效克服，如通过在乡镇（街道）建立综合行政执法机构，使执法权力得到有效集中，克服了过往执法权力分散的问题。但需要看到的是，随着行政权力的下沉，既往存在乡镇（街道）行政执法中的有些问题并没有得到彻底根除，而且行政权力大规模的下沉也引发了一些新的问题。概括来看，目前行政执法中所存在的问题主要有如下几部分。

（一）主体资格问题

如有些学者所言，《行政处罚法》第24条第2款并不能作为乡镇（街道）直接行使行政处罚权的规范依据。实际上，乡镇（街道）是否拥有行政处罚权还要通过省级的授权。[6]实践中，以行政处罚赋权为例，考察各地省级授权的形式，主要有以下几种模式：

1．以地方性法规进行赋权的模式。如依据2021年《行政处罚法》修订的精神，河北省通过重新修订的《河北省乡镇和街道综合行政执法条例》，将行政处罚权赋予乡镇（街道）。⑲《河北省乡镇和街道综合行政执法条例》第8条第1款：“乡镇人民政府和街道办事处应当按照相对集中行使行政处罚权要求，整合乡镇和街道现有站所、分局和县级人民政府有关行政执法部门下放的执法力量，组建乡镇和街道综合行政执法机构，以乡镇人民政府和街道办事处名义依法开展执法工作。”另外，自2021年8月1日起施行的《上海市街道办事处条例》中第10条也有类似规定。⑳《上海市街道办事处条例》中第10条：“街道办事处依法开展行政执法，具体工作由街道办事处所属的综合行政执法机构承担。”

2．以地方政府规章进行赋权的模式。此种模式是通过制定政府规章的模式赋予乡镇（街道）行政处罚权。如天津市通过《天津市街道综合执法暂行办法》直接赋权街道行使城市管理、水务管理、卫生行政管理方面的行政处罚权，即是典型一例。

3．以政府规范性文件进行赋权的模式。通过规范性文件的形式赋予乡镇（街道）行政处罚权的模式在实践中也被广为运用。如北京市就是通过颁发《关于向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权并实行综合执法的决定》，并且同时下发行政处罚事项“清单”的形式赋权乡镇（街道）行使行政处罚权。

4．省级政府复函进行赋权的模式。如苏州市政府根据《江苏省司法厅关于苏州市在镇（街道）开展相对集中行政处罚权工作的复函》精神，对太仓市、苏州工业园区等6个县级政府相对集中行使行政处罚权的有关请示进行批复，明确其下辖相关镇政府和街道办以自己名义集中行使涉及市容环卫、城市绿化等多方面的行政处罚权。

反观海南省，其通过颁发《中共海南省委机构编制委员会办公室、海南省司法厅关于印发〈海南省乡镇和街道行政处罚事项清单〉的通知》（琼编办〔2021〕5号）的形式进行赋权，显然这一形式是通过规范性文件赋予乡镇（街道）行政处罚权。同时，这一赋权形式也被应用于赋予乡镇（街道）行政许可和公共服务事项中。既然赋权形式已经相对确定，那么，接下来的问题是这一形式能否赋予乡镇（街道）执法完整的主体资格？答案是并不能。原因如下：

其一，《行政处罚法》作为行为法，不宜直接赋予行政机关职责，或者说这种赋权依据并不充分。我国行政法律体系是由组织法、行为法、救济法三部分组成。由名称可知，三者之间的功能泾渭有别，即组织法规定行政机关的职责规范，行为法规定行政机关的行为规范，救济法则规定行政相对人的救济规范。《行政处罚法》作为典型的行为法规范，显然并不能直接规定行政机关的职责，这一任务应主要通过组织法才能完成。

其二，《实施意见》中提出“由省级政府统一制定赋权清单，依法明确乡镇和街道执法主体地位”，也就是说，省级政府可以通过制定规章或出台决定的方式赋予乡镇（街道）执法主体地位，但是依据《立法法》第8条第2款的规定，人民政府的职权设定一般属于法律保留事项，而目前2022年3月修订的《地方组织法》第76条关于乡镇的职能规定过于抽象，仍有待其他法律的细化。有学者通过分析《地方组织法》第76条的内容，认为“乡级政府是具有执法权的”[7]，但是这种“执法权”过于笼统，是一种“抽象”的执法权，实际上并不能直接作为乡镇执法权的依据。

与乡镇相比，《地方组织法》对街道办事处的规范内容则不尽相同。建国初期，我国的城市基层管理机制开始逐步建立。1953年6月，彭真同志在谈到城市是否应当建立街道办事处时认为，城市工作需要集中统一处理，不宜分散进行，如街设街政府，就容易引起政出多门，但是鉴于时下社会还处在向社会主义过渡的新民主主义阶段，为了把街道居民组织起来并使之更好就业或转业，同时也为减轻区政府和公安派出所的负担，应当设立街道办。[8]由此可知，街道办最初设立的目的是为了“协助”其他机关。1979年制定的《地方组织法》第42条第3款㉑㉑ 《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（1979）第42条第3款：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”㉒ 《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第86条：“街道办事处在本辖区内办理派出它的人民政府交办的公共服务、公共管理、公共安全等工作，依法履行综合管理、统筹协调、应急处置和行政执法等职责，反映居民的意见和要求。”也仅仅是规定了街道办作为派出机关的机构属性，并无具体职责规定。后来《地方组织法》虽历经多次修改，但是这一规定却被完整地继承。2022年新修订的《地方组织法》第86条㉒㉑ 《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（1979）第42条第3款：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”㉒ 《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第86条：“街道办事处在本辖区内办理派出它的人民政府交办的公共服务、公共管理、公共安全等工作，依法履行综合管理、统筹协调、应急处置和行政执法等职责，反映居民的意见和要求。”虽然规定了作为派出机关的街道拥有行政执法的职责，但实际上乡镇（街道）是否具有具体执法权仍然要看是否有行为法方面的明文规定。目前，我国行为法上规定的行政执法权主体止于县级政府及其职能部门。乡镇（街道）多是履行“协助”职能。另外，有学者从类推视角出发认为，乡级政府是经人大选举产生的，而县级主管部门并不是，因此，既然县级主管部门具有执法权，乡级政府更应该具有执法权。[9]这种观点的出发立场固然可以理解，但是却有违类推的基本原理，即权利可以通过类推而扩大，因为权利坚守“法无明文规定即自由”原则，但是行政权力奉行“法无明文规定即禁止”，乡镇（街道）的主体资格在组织法或行为法上仍然无法得到明确。

其三，除了职权主体和授权主体之外，乡镇（街道）还可以通过行政授权或行政委托的方式获得主体资格。尤其是新修订的《行政处罚法》第24条已经明确规定省、自治区、直辖市可以将原属县级政府的行政处罚权“交由”乡镇（街道）行使。此处的“交由”根据法工委人员的解释，既可以是委托，也可以是授权，还可以是下放权力。[10]但是根据《实施意见》中的相关内容，通过省级制定清单的模式，既不符合行政授权的对象是行政机关以外的组织，也与行政委托的对象是以委托机关的名义行使行政权力的基本原理相悖，因此，乡镇（街道）也不能通过行政授权和行政委托的形式获得主体资格。另外，也有学者通过对《行政处罚法》第24条进行文义解释、体系解释等方法，认为该条款无法作为行政处罚权全面下移的法律依据[6]，通过省级授权的模式并不能赋予乡镇（街道）完整的主体资格。

（二）执法能力问题

执法是将行政权力化转为利益和秩序的媒介，执法能力的高低也影响着本次基层综合执法体制改革的成败。行政权下放的实质是行政事权的纵向配置。[7]《实施意见》中明确提出“做到权随事转、人随事转、钱随事转”，由此可以提炼出三个关系执法能力的条件，即行政权力、人力、财力。随着行政权力的大规模下沉，乡镇（街道）的执法能力问题也日渐凸显，主要集中在行政权力、人力和财力三个方面。

首先，在行政权力方面，笼统和“一揽子”的行政权力下沉缺乏精确性，导致乡镇（街道）的执法能力大打折扣。在实践中，县级政府职能部门无论将执法权委托给派出机构抑或乡镇政府，都会增加乡镇政府的负担。[5]由本文上述内容可知，海南省一次性地将103项行政处罚事项赋予乡镇（街道）㉓㉓ 具体事项内容参见《中共海南省委机构编制委员会办公室 海南省司法厅关于印发〈海南省乡镇和街道行政处罚事项清单〉的通知》（琼编办〔2021〕5号）。㉔ 如陵水黎族自治县就在印发的《陵水黎族自治县乡镇行政处罚事项清单》中，将103项行政处罚事项全部赋权乡镇。㉕ 如在近日发生的一起案例中，海南省某县某镇执法人员拟对一名露天生火做饭的老人作出罚款600元的行政处罚。该案发生后，立刻在社会上引起广泛热议。虽然该罚款最后由村委会和驻村干部承担，但也引发了人们对乡镇执法人员执法能力的怀疑。参见《老人露天烧火做饭被罚600元？官方回应！》，https://mp.weixin.qq.com/s/5gVQ9WJUGsTNkZTckdGKIw，最后访问日期：2022年6月26日。㉖ “两条线”模式即行政编制由中央统一管理，省政府负责分配下达，事业编制则由省政府控制总量，禁止各地挪用或占用乡镇（街道）编制。参见卢护锋：《行政执法权全面下移的组织法回应》，载《政治与法律》2022年第1期，第132页。，虽然在赋权通知中提到地方市县在具体赋权时应当依据本地区发展实际需要和乡镇（街道）承接能力，但实际上有的地方市县在法治业绩考核的驱动下，还是选择将这103项行政处罚事项完全赋权乡镇（街道）㉔㉓ 具体事项内容参见《中共海南省委机构编制委员会办公室 海南省司法厅关于印发〈海南省乡镇和街道行政处罚事项清单〉的通知》（琼编办〔2021〕5号）。㉔ 如陵水黎族自治县就在印发的《陵水黎族自治县乡镇行政处罚事项清单》中，将103项行政处罚事项全部赋权乡镇。㉕ 如在近日发生的一起案例中，海南省某县某镇执法人员拟对一名露天生火做饭的老人作出罚款600元的行政处罚。该案发生后，立刻在社会上引起广泛热议。虽然该罚款最后由村委会和驻村干部承担，但也引发了人们对乡镇执法人员执法能力的怀疑。参见《老人露天烧火做饭被罚600元？官方回应！》，https://mp.weixin.qq.com/s/5gVQ9WJUGsTNkZTckdGKIw，最后访问日期：2022年6月26日。㉖ “两条线”模式即行政编制由中央统一管理，省政府负责分配下达，事业编制则由省政府控制总量，禁止各地挪用或占用乡镇（街道）编制。参见卢护锋：《行政执法权全面下移的组织法回应》，载《政治与法律》2022年第1期，第132页。。在短时间内承接如此之多的行政权力，实践中乡镇（街道）的执法状况可想而知。㉕㉓ 具体事项内容参见《中共海南省委机构编制委员会办公室 海南省司法厅关于印发〈海南省乡镇和街道行政处罚事项清单〉的通知》（琼编办〔2021〕5号）。㉔ 如陵水黎族自治县就在印发的《陵水黎族自治县乡镇行政处罚事项清单》中，将103项行政处罚事项全部赋权乡镇。㉕ 如在近日发生的一起案例中，海南省某县某镇执法人员拟对一名露天生火做饭的老人作出罚款600元的行政处罚。该案发生后，立刻在社会上引起广泛热议。虽然该罚款最后由村委会和驻村干部承担，但也引发了人们对乡镇执法人员执法能力的怀疑。参见《老人露天烧火做饭被罚600元？官方回应！》，https://mp.weixin.qq.com/s/5gVQ9WJUGsTNkZTckdGKIw，最后访问日期：2022年6月26日。㉖ “两条线”模式即行政编制由中央统一管理，省政府负责分配下达，事业编制则由省政府控制总量，禁止各地挪用或占用乡镇（街道）编制。参见卢护锋：《行政执法权全面下移的组织法回应》，载《政治与法律》2022年第1期，第132页。

其次，在人力方面，《实施意见》中提出“整合现有站所、分局执法力量和资源，组建统一的综合行政执法机构”，并且“推进编制资源向乡镇和街道倾斜，鼓励从上往下跨层级调剂使用行政和事业编制，充实加强基层一线工作力量”。这种措施的目的在于强化“编随人走、人随事走”的基层人员编制体制。目前，乡镇（街道）人员编制采取“两条线”模式㉖㉓ 具体事项内容参见《中共海南省委机构编制委员会办公室 海南省司法厅关于印发〈海南省乡镇和街道行政处罚事项清单〉的通知》（琼编办〔2021〕5号）。㉔ 如陵水黎族自治县就在印发的《陵水黎族自治县乡镇行政处罚事项清单》中，将103项行政处罚事项全部赋权乡镇。㉕ 如在近日发生的一起案例中，海南省某县某镇执法人员拟对一名露天生火做饭的老人作出罚款600元的行政处罚。该案发生后，立刻在社会上引起广泛热议。虽然该罚款最后由村委会和驻村干部承担，但也引发了人们对乡镇执法人员执法能力的怀疑。参见《老人露天烧火做饭被罚600元？官方回应！》，https://mp.weixin.qq.com/s/5gVQ9WJUGsTNkZTckdGKIw，最后访问日期：2022年6月26日。㉖ “两条线”模式即行政编制由中央统一管理，省政府负责分配下达，事业编制则由省政府控制总量，禁止各地挪用或占用乡镇（街道）编制。参见卢护锋：《行政执法权全面下移的组织法回应》，载《政治与法律》2022年第1期，第132页。，随着乡镇（街道）综合执法机构的建立，原属于县级职能部门编制的人员被整合进了乡级综合执法机构，此时如何避免因人员个体原因导致执法能力下降，也即如何合理激发执法人员执法动力就成为一个重要的现实问题。虽然《实施方案》中规定了“现有人员身份暂保留不变”，但是很明显这只是目前海南省基层行政执法体制改革的权宜之计，如何妥善处理行政权下沉过程中的执法人力问题仍然是影响执法效果的关键。

最后，在财权方面，财权是事权的首要资源保障。2016年国务院印发的《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号）（以下简称《指导意见》）中，明确了中央与地方财政事权相分离的原则，提出“适宜由中央承担的财政事权执行权要上划”“适宜由地方承担的财政事权决策权要下放”。在此基础上，2017年海南省印发的《海南省省与市县财政事权划分一览表》㉗㉗具体内容参见《海南省人民政府关于推进省与市县财政事权和支出责任划分改革的实施意见》（琼府〔2017〕94号）。㉘如《突发公共卫生事件应急条例》第40条：“传染病暴发、流行时，街道、乡镇以及居民委员会、村民委员会应当组织力量，团结协作，群防群治，协助卫生行政主管部门和其他有关部门、医疗卫生机构做好疫情信息的收集和报告、人员的分散隔离、公共卫生措施的落实工作，向居民、村民宣传传染病防治的相关知识。”㉙未来海南省乡镇机构基本架构为“5+2+1+5”，即5个内设机构：党政综合办公室、党建工作办公室、经济发展办公室、社会事务办公室、行政审批服务办公室；2家事业单位：社会事务服务中心（挂退役军人服务站牌子）、农业服务中心；1支综合行政执法中队：综合行政执法中队（挂应急管理中队牌子），以乡镇或街道名义执法；5个部门派驻机构：整合设置市场监督管理所、自然资源和规划所，连同公安派出所、司法所、财政所实行县派驻体制。参见中国机构编制网：《海南省深化乡镇街道机构改革 构建简约、高效、便民的基层治理体制》，http://www.scopsr.gov.cn/shgg/jcgl/202105/t20210526_380341.html，最后访问日期：2022年7月1日。中，将属于市县管理领域的财政事权划给地方。而此次行政权的下沉，如何将这些财政事权下放乡镇（街道）并由其负责独立支出，也将是一个亟需解决的问题。另外，《指导意见》提出“将地方各级政府间的财政事权和支出责任划分相关制度以地方性法规、政府规章的形式规定”，而海南省目前还没有制定此类的法规和规章，这也就导致实践中乡镇（街道）财权保障面临“无法可依”的现实困境，并直接影响到乡镇（街道）的执法能力和法治建设。

（三）执法监督问题

任何权力行为都需要接受监督，这是法治主义的基本要义，执法行为尤为如此。行政权的下沉不仅使乡镇（街道）的机构组织发生变化，而且使传统基层执法监督体制也发生了改变，由此所引发的问题概括来看主要包括：

首先，传统上乡镇（街道）固然接受上级政府的监督，但是其与县级职能部门之间并无太多联系。在一些立法例中，乡镇（街道）主要负责一些“协助”县级职能部门日常管理的工作。㉘㉗具体内容参见《海南省人民政府关于推进省与市县财政事权和支出责任划分改革的实施意见》（琼府〔2017〕94号）。㉘如《突发公共卫生事件应急条例》第40条：“传染病暴发、流行时，街道、乡镇以及居民委员会、村民委员会应当组织力量，团结协作，群防群治，协助卫生行政主管部门和其他有关部门、医疗卫生机构做好疫情信息的收集和报告、人员的分散隔离、公共卫生措施的落实工作，向居民、村民宣传传染病防治的相关知识。”㉙未来海南省乡镇机构基本架构为“5+2+1+5”，即5个内设机构：党政综合办公室、党建工作办公室、经济发展办公室、社会事务办公室、行政审批服务办公室；2家事业单位：社会事务服务中心（挂退役军人服务站牌子）、农业服务中心；1支综合行政执法中队：综合行政执法中队（挂应急管理中队牌子），以乡镇或街道名义执法；5个部门派驻机构：整合设置市场监督管理所、自然资源和规划所，连同公安派出所、司法所、财政所实行县派驻体制。参见中国机构编制网：《海南省深化乡镇街道机构改革 构建简约、高效、便民的基层治理体制》，http://www.scopsr.gov.cn/shgg/jcgl/202105/t20210526_380341.html，最后访问日期：2022年7月1日。但是随着乡镇（街道）综合执法机构的建立㉙㉗具体内容参见《海南省人民政府关于推进省与市县财政事权和支出责任划分改革的实施意见》（琼府〔2017〕94号）。㉘如《突发公共卫生事件应急条例》第40条：“传染病暴发、流行时，街道、乡镇以及居民委员会、村民委员会应当组织力量，团结协作，群防群治，协助卫生行政主管部门和其他有关部门、医疗卫生机构做好疫情信息的收集和报告、人员的分散隔离、公共卫生措施的落实工作，向居民、村民宣传传染病防治的相关知识。”㉙未来海南省乡镇机构基本架构为“5+2+1+5”，即5个内设机构：党政综合办公室、党建工作办公室、经济发展办公室、社会事务办公室、行政审批服务办公室；2家事业单位：社会事务服务中心（挂退役军人服务站牌子）、农业服务中心；1支综合行政执法中队：综合行政执法中队（挂应急管理中队牌子），以乡镇或街道名义执法；5个部门派驻机构：整合设置市场监督管理所、自然资源和规划所，连同公安派出所、司法所、财政所实行县派驻体制。参见中国机构编制网：《海南省深化乡镇街道机构改革 构建简约、高效、便民的基层治理体制》，http://www.scopsr.gov.cn/shgg/jcgl/202105/t20210526_380341.html，最后访问日期：2022年7月1日。，《实施意见》中已经明确该综合执法机构“接受有关县级主管部门的业务指导和监督”。同时，综合执法机构作为乡镇（街道）的内设机构，其必然也要接受乡镇（街道）的监督。由此而产生的问题是如何区分和衔接二者之间的监督。

其次，监督对象含混不清。依据权力惯性理论，在一种长时期的权力支配关系中会形成一种权力惯性，即使被支配者由于“外力”作用脱离了支配关系，但是受权力惯性作用，支配者仍然会对被支配者形成一种“隐形支配”。而明确监督对象的重要意义就在于克服权力惯性中的“隐形支配”作用，从而防止监督机关以“监督之名”行“干预之实”。《行政处罚法》第24条第3款规定了对乡镇（街道）进行执法监督的制度，《实施意见》中也同样明确了执法监督制度，但是作为执法监督的前提性问题即“监督什么”并不清晰。本文认为，监督的对象至少存在合法性监督和有效性监督、整体性监督和个体性监督两对对象范畴，而这些范畴在目前的监督中仍不明晰。

最后，在监督主体的相互关系上需要进一步明确。除上述乡镇（街道）和县级职能部门的监督外，能够对执法进行监督的主体还有人大、监察委员会、司法机关、社会等主体。这些监督主体的重要性不言而喻，问题的关键是如何在制度上将这些诸多监督主体进行分工配合、系统整合，以最大程度上发挥监督合力。

三、“行政权下沉”乡镇（街道）法治建设的路径回应

新问题与老问题叠加，理论问题与实践问题共存，对此次以行政权力下沉乡镇（街道）为代表的基层行政执法体制改革提出了严峻的挑战。法治是国家治理能力和治理水平现代化的标志，基层治理作为国家治理体系的基础，也应当在法治的轨道上保持稳步发展。面对上述乡镇（街道）法治

建设中存在的问题，只有通过回归法治路径才可能得到克服和解决。

（一）规则性思维：加强相关法律修订和解释

法治首先是法律与规则之治，拥有完善的法律与其他相关规则是法治的基础，规则性思维强调法律规则体系的完善性和协调性。面对上述乡镇（街道）的执法主体资格问题，既有研究中的基本共识是通过立法论的方式才能解决，不同观点之间的区别在于“如何立”。如有学者从长远出发，认为解决此一问题最为理想的方式是制定《乡镇组织法》[11]；还有学者从职权法定原则出发，认为应当在《地方组织法》规定乡镇政府职权条款中加入“法律、法规规定的执法职权”，从而在组织法通过一般授权的形式明确乡镇的执法权[6]；还有学者鉴于行政权下沉过程中引发的组织法和行为法之间的张力，认为需要修改的并不是组织法，而是行为法中的“县级以上”规范[7]。

以上学者的观点虽基于立法论从不同视角和立场对如何解决乡镇（街道）的执法主体资格问题提出了自己的对策，从内容上看，均具有一定的合理性，但同时也都存在适用上的相应局限。首先，就制定《乡镇组织法》来看，我国目前政治社会仍然处于历史转型时期，改革引发的社会变动性使得各项制度仍然处在不断发展和完善中，对乡镇这一基层主体进行单独立法难度颇大，可预见的是，这一方式至少在近期不会实现。其次，就通过修改组织法的观点来说，并不能彻底解决主体资格问题。原因在于，这一修订虽然可以为乡镇执法提供组织法依据，但是组织法中的规定过于抽象，实践中执法资格仍然要看行为法中是否有明确规定，倘若行为法中的具体执法资格还是规定在“县级以上”，则必将置组织法中的相关规定于虚无。最后，通过修订行为法观点的局限性在于，其固然可以使乡镇通过行为法上的授权获得执法资格，但是在组织法上却缺乏明确依据，这就会导致乡镇在执法主体资格层面的“先天不足”。

综上，为了强化乡镇（街道）的执法主体资格，完善乡镇（街道）的法治建设，在立法论层面应当通过修订组织法和行为法的方式寻求解决之道。尽管《地方组织法》2022年刚经历修订，可以预见其在短时间内不会再次启动修订工作，但是这并不意味在“应然”层面没有修改的必要性。具体来看，应当在《地方组织法》第76条中明确加入乡镇具有执法权的规范。而在相应的行为法中，也应当将“县级以上”修订为“各级政府和街道办事处”，从而明确乡镇政府和街道办在行为法上的主体资格。当然，并不是每一部行为法中都需作出此种修改，只要对与乡镇（街道）执法事项相关的规范进行修改即可。㉚㉚相关观点可参见叶必丰：《执法权下沉到底的法律回应》，载《法学评论》2021年第3期，第54页。另外，除从立法论层面进行完善之外，还可以从解释论层面进行补强。如可以通过立法解释的方式对《地方组织法》第76条和相关行为法进行解释，从而明确乡镇（街道）的主体资格问题。这一方式的依据在于第76条虽然没有明文规定乡镇的执法资格，但是从其所规定的“管理”和“执行”等内容中可以推导出乡镇具有执法主体资格。行为法方面的解释与此基本相同。与立法论相比，解释论方式的优势在于节约立法成本和具有灵活性，但是局限在于技术层面难度较大。但无论如何，通过立法论和解释论，对相关法律进行修订和解释，无疑都具有克服乡镇（街道）执法主体资格的困境以及推进乡镇（街道）法治建设的重要功能。

（二）综合性思维：完善执法能力保障

完善执法能力保障应当运用综合性思维。综合性思维是一种“目的-手段”式思维，其外在表现形式是手段的多样性，而内在表现则为手段之间的协调性。综合性思维的最大优势在于以问题为导向，并采取多种内部协调性的手段，从而防止解决同一问题的多种制度之间出现叠床架屋现象。由上文分析可知，目前乡镇（街道）执法能力建设的问题主要集中于权力、人力和财力方面。通过综合性思维完善执法能力保障的具体方式包括：

其一，应当健全行政权力下沉的各种程序。依据《实施意见》，此次行政权下沉的原则是“依法下放、宜放则放”。显而易见，这种原则性规定过于模糊，导致各省市在赋权过程中缺乏统一明确的标准。是故，健全行政权力下沉的各种程序，首先应当制定行政权力下沉标准。如将《行政处罚法》第24条中的“根据当地实际情况”“迫切需要”“能够有效承接”等模糊性概念进行法律解释，从而为省、自治区、直辖市在赋权过程中提供明确的规范指引。另外，除行政处罚权外，对于行政许可、公共服务、行政确认、行政强制等权力，各省市也应当出台相关下放标准，从而防止出现不顾乡镇（街道）执法能力的强弱，进行“一揽子”授权的现象。如2020年广东省人民政府颁发的《关于乡镇街道综合行政执法的公告》（粤府函〔2020〕136号）中，就明确将专业性强和技术性强、乡镇（街道）无法承接和工作量较小、由县级集中行使成本更低等事项排除在乡镇（街道）综合行政执法之外。而海南省《实施方案》中规定了将“违法行为易于确认、执法程序简便易行、专业要求不高的行政处罚权，以及与行政处罚权相关的行政检查权和行政强制权，赋予乡镇和街道”。但是这些标准仍然具有相当程度的不确定性，仍需在实操层面进一步细化。其次，建立乡镇（街道）行政权力的准入和退出制度。就准入制度而言，海南省《实施方案》中已经规定应当“探索建立乡镇和街道职责准入制度”，并且在赋权之前，应当建立双向沟通机制，向上既要经过有关部门的审批，向下还要注重听取乡镇（街道）意见；就退出制度而言，是将乡镇（街道）不能合法合理实施的行政权及时收回县级职能部门，从而避免行政权的误用。㉛㉛其他地区对此已有实践案例，参见《江门市人民政府关于取消一批由乡镇街道行使行政执法职权的公告》（江府告〔2022〕3号）。㉜具体内容可参见《海南省人民政府关于推进省与市县财政事权和支出责任划分改革的实施意见》（琼府〔2017〕94号）。最后，应当建立各级行政执法机关之间的联结程序。《实施方案》中提出“建立健全乡镇、街道与上级部门行政执法案件移送机制，以及综合执法的运行机制、衔接机制、信息共享机制、联动机制”，为了防止这些制度流于形式而最终成为具文，需要进一步将这些制度的实施程序进行细化。

其二，应当建立工作激励制度和岗位交流制度。乡镇（街道）组建成立综合行政执法机构使得原属于县级职能部门的工作人员统一划转到乡镇（街道），这就容易引发这些工作人员在工作中的消极怠工、乱作为、不作为等现象。这些现象并非单通过理想教育或行政命令等方式就可以解决的。解决这些问题还应当从制度层面入手，即应当建立工作激励制度和岗位交流制度，其目的是为了激发乡镇（街道）执法人员的内在动力，从而使其在行政执法中依法积极作为。具体来说，工作激励制度是指在人员考核、职务晋升等方面优先考虑乡镇（街道）一线执法人员；而实施岗位交流制度则是将客观上确有现实困难、不宜在乡镇（街道）进行工作的人员通过轮岗、换岗等方式实现调任。[6]

其三，建立相对独立和完善的财权制度。财权是事权的保障。如上所述，行政权下沉的法律性质是事权的下沉，乡镇（街道）在承接行政权的同时，如果缺乏财权的相对独立则必然会影响事权的实施效果。目前，海南省财政事权分为省级财政事权、市县财政事权和省与市县共同财政事权㉜㉛其他地区对此已有实践案例，参见《江门市人民政府关于取消一批由乡镇街道行使行政执法职权的公告》（江府告〔2022〕3号）。㉜具体内容可参见《海南省人民政府关于推进省与市县财政事权和支出责任划分改革的实施意见》（琼府〔2017〕94号）。，这其实也意味着乡镇（街道）不可能拥有完全独立于市县的财权制度，而有益的探索则是建立相对的财权制度，即将与乡镇（街道）实施行政权有关的财权赋予乡镇（街道），由其独立支出和承担责任。另外，还应当健全海南省财政事权的相关立法，进而通过法律明确省级与市县乃至乡镇（街道）之间财政事权的合理划分，从而为建立乡镇（街道）相对独立的财政事权制度铺垫基础。

（三）精确性思维：细化执法监督

精确性思维与抽象性、笼统性思维相对，其意指内容上的精细化和确定性。之所以在执法监督中引入精确性思维，恰是因为目前乡镇（街道）执法主体既有横向监督，也有纵向监督；既有合法性监督，也有有效性监督；既有权力监督，也有权利监督。因此，为了协调各监督主体之间的融合，保障乡镇（街道）能够合法合理高效实施行政权力，促进基层治理目标的顺利实现，必须对执法监督进行细化。具体来看，细化执法监督包括以下内容：

首先，细化乡镇（街道）和县级主管部门对综合行政执法的监督重点。具体来看，县级主管部门的监督重点应当在业务方面。原因在于，由于我国长期实行由县级以上人民政府及其职能部门负责具体执法的行政体制，使这些行政机关在专业业务方面积累了大量的执法经验，对各项执法内容也更为熟悉，是故，由其对乡镇（街道）综合执法机构进行业务监督可以有效提升乡镇（街道）综合执法机构的执法水平。另外，将县级主管部门的监督限定在业务方面，也能有效防止其对乡镇（街道）综合执法机构工作的干预。与之相比，乡镇（街道）对综合执法机构的监督重点则是在除业务之外的其他方面，如人事、组织等方面。综合执法机构作为内设机构，由乡镇（街道）设立和管理。因此，由乡镇（街道）具体负责监督综合执法机构的人事、组织、财政等更为合理，同时也符合功能适当的监督原理。

其次，细化监督程序。程序是实现执法正义的保障。现有制度中能够对乡镇（街道）进行执法监督的主体具有多元性，但是真正细致且可操作性的监督程序尚付之阙如。细化监督程序，可以从内外两个方面入手。一方面，在执法内部监督程序中，尽管《实施意见》中所提出的“执法全过程记录制度、行政执法公示制度”等内容已经被《行政处罚法》㉝㉝具体内容参见《行政处罚法》第39条、第47条。㉞如《海南省市场监督管理局行政处罚自由裁量基准》（2022）、《海南省交通运输行政处罚自由裁量基准（2022年版）》《海南省生态环境行政处罚裁量基准规定》（2021）。㉟《行政处罚法》第24条第3款：“有关地方人民政府及其部门应当加强组织协调、业务指导、执法监督，建立健全行政处罚协调配合机制，完善评议、考核制度。”所承继，并与“重大执法决定法制审核制度”一起成为乡镇（街道）行政执法所必须遵循的“三项基本制度”；另外，乡镇（街道）在执法过程中的法定依据还有《海南省行政执法规则（2016）》。但需要看到的是，这些制度和规范在内容上仍需进一步细化，方能在实践中对乡镇（街道）执法产生更为有力的规约。与此同时，进一步细化行政裁量。行政裁量是法治政府的“命门”所在。目前，海南省已有多个厅级部门出台了规范本单位行使行政裁量的规范性文件㉞㉝具体内容参见《行政处罚法》第39条、第47条。㉞如《海南省市场监督管理局行政处罚自由裁量基准》（2022）、《海南省交通运输行政处罚自由裁量基准（2022年版）》《海南省生态环境行政处罚裁量基准规定》（2021）。㉟《行政处罚法》第24条第3款：“有关地方人民政府及其部门应当加强组织协调、业务指导、执法监督，建立健全行政处罚协调配合机制，完善评议、考核制度。”，但是在省一级现在仍适用的是2011年颁布的《海南省规范行政处罚自由裁量权办法》。历经10余年后，该文件目前显然已经相对滞后于经济社会的发展。因此，为了规范全省各级行政机关准确行使行政裁量权，有必要及时启动该文件的修改工作。除此之外，行政执法监督的内部考核程序也需细化。《行政处罚法》第24条第3款规定了有关地方人民政府及其部门都可以对乡镇（街道）实施行政处罚情况进行考核。㉟㉝具体内容参见《行政处罚法》第39条、第47条。㉞如《海南省市场监督管理局行政处罚自由裁量基准》（2022）、《海南省交通运输行政处罚自由裁量基准（2022年版）》《海南省生态环境行政处罚裁量基准规定》（2021）。㉟《行政处罚法》第24条第3款：“有关地方人民政府及其部门应当加强组织协调、业务指导、执法监督，建立健全行政处罚协调配合机制，完善评议、考核制度。”在实施中，可以由上述考核机关依法对所属乡镇（街道）的行政权实施进行考核，对于考核不通过的乡镇（街道）应当纳入整改对象，经过整改后如果合格的可继续实施行政权力，并将该乡镇（街道）纳入重点监督对象；整改后仍然不能合法合理实施的，应当激活行政权力退出制度。另一方面，在执法外部监督程序中，进一步细化人大、监察委员会、上级政府、社会公众和新闻媒体等不同层面监督主体的监督程序。以人大为例，县级人大常委会依法有权可以对乡镇（街道）进行执法检查，但是具体的执法检查程序却尚无规定，由此也就导致县级人大常委会的监督往往流于形式，无法真正起到监督作用。因此，为了真正有效地发挥出监督的“应然”作用，进一步细化上述监督主体的监督程序是不二选择。另外，不同监督主体之间的衔接和联动机制也需进一步细化。建立统一、高效的衔接和联动机制对于构建科学的基层执法监督体系，提升基层执法效能无疑具有重要的推动作用。从内容上来看，衔接和联动机制主要包括监督信息沟通、监督标准互通、监督结果互认等。在此方面，广东省的经验可资借鉴。广东省通过出台《关于加强行政检察与行政执法监督衔接工作的规定（试行）》，在全国率先建立了检察机关行政检察与司法行政机关行政执法监督衔接机制，从而在制度上打通了行政检察与司法行政机关在行政执法监督方面的联结渠道，在实践中取得了较好的监督效果。因此，对于海南省而言，在完善监督乡镇（街道）行政执法进程中，也应当积极借鉴其他地区可理解、可复制的做法和经验，进一步细化不同执法监督主体之间的联动和衔接机制。唯有如此，方能确保乡镇（街道）行政执法始终沿着法治的方向发展。

最后，细化监督组织形式。依据《行政处罚法》第24条第3款㊱㊱《行政处罚法》第24条第3款：“有关地方人民政府及其部门应当加强组织协调、业务指导、执法监督，建立健全行政处罚协调配合机制，完善评议、考核制度。”的文义解释，有关地方人民政府及其部门都有权对乡镇（街道）进行执法监督，由此所引发因多个部门都可借此对乡镇（街道）进行监督，从而造成乡镇（街道）疲于应对的后果。因此，对于目前这种“多对一”的监督组织形式还应当进一步细化。具体来讲，可以建立由县级人民政府组建统一的执法监督考核机构，统一行使对乡镇（街道）的执法监督，由此可避免多头监督所带来的诸多不利后果。[6]

四、结语

基层稳则国家稳。此次以行政权下沉为代表的基层综合行政执法改革，是新时代提升基层治理现代化，发挥乡镇（街道）治理主体作用的关键举措。本文通过归纳和总结乡镇（街道）目前所拥有的行政权力，进而分析了其中所存在的问题，最后提出相关完善对策。需要指出的是，本文所阐述和分析的问题主要是以海南省为研究场域，但是由于乡镇（街道）法治建设和行政执法体制改革的复杂性，本文所论述的这些问题并非全部，而只是在诸多问题中具有典型性和重要性，故特意将其列举并加以分析。对于其他如执法机构的信息化建设、执法主体与其他主体之间的沟通协作、案件移送机制、执法人员的专业培训等制度性和技术性问题，还留待日后继续深入研究。总之，法治建设永远只有“进行时”，没有“完成时”，乡镇（街道）的法治建设并非一朝一夕之功，不能用毕其功于一役的心态去理解和建设。相反，其法治建设必须坚持以问题为导向，推动顶层设计与具体制度同步进行，以构建简约高效的乡镇（街道）执法体制为目标，不断赓续基层综合执法体制改革的优秀经验，从而在助力法治国家与国家治理体系和治理能力现代化目标顺利实现的同时，也为世界贡献基层治理的中国方案和中国智慧。