绩效目标导向下高职院校内控一体化建设实践

杨微

摘要：2020年，财政部门颁布了《预算管理一体化技术规范（试用）》（财办〔2020〕13号），《规范》指出财政预算管理一体化将从项目储备、预算编制、预算下达与分解、预算执行与调整、会计核算到决算和报告建立全程的管理链条，本文从预算管理一体化系统的建设现状出发，结合预算编制流程与内部控制绩效目标，分析了预算绩效内控一体化存在的主要问题及原因，评价了预算绩效内控一体化建设的必要性，并从内控一体化整体模式设计、项目库平台建设、预算资金及绩效目标管理等方面提出改进措施。

关键词：绩效目标；预算管理；内控一体化

中图分类号：F23文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.22.058

0引言

随着《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》等一系列指导文件的颁布，结合《行政事业单位内部控制规范（试行）》，基于绩效目标导向的一体化系统建设在各地各校紧锣密鼓地推进着，以期实现教育财务对业务的支撑、助力和引导作用。以相关管理文件精神为指导构建的预算一体化系统不仅整合了国库集中支付方式和预算资金管理方式，将单位收入应纳尽纳，统一编入单位预算收入，并按预算批复严格安排资金支出，还将预算编制与审批、项目绩效申报与评价等关键岗位分离，与此同时，对单位资产及实有账户的管理方面也进行强化。

1预算绩效内控一体化建设现状

预算管理一体化系统近年已在各地正式上线运行，该系统包含单位基础信息、项目库管理、预算编制、预算调整调剂、预算执行、会计管理、绩效管理七大模块，集合了项目库管理、预算、核算和支付功能，通过系统的一体化集成，极大地规范了财务资金管理。预算管理一体化系统以现代信息化技术为支撑，结合新形势下财务管理新要求，建立全面规范的、科学可行的、引导与约束并行的预算管理系统，形成事前谋划，事中监控、事后考核的完整格局，从而有效规范了资金支出，合理规避财务风险，提升预算执行力与资金使用效益。

2学校预算绩效内控一体化存在的主要问题及其原因分析

（1）从管理框架上看，高职院校各项目绩效目标执行与内部控制管理之间并未形成有效的协同机制，部门之间存在组织机构壁垒。①高职院校内部组织架构缺乏协调机制。高职院校预算项目往往以部门为单元进行申报，而部门之间往往是根据业务分类归由各个不同的分管校领导分管，各个分管校领导之间为平行关系，部门之间信息闭塞严重。项目执行部门往往侧重的是业务绩效指标，在项目执行过程中如遇特殊情况导致项目执行受阻时，仅在业务范围内将任务目标调整，而将财务绩效指标完全依赖财务部门填报，因此就容易导致业务与财务脱钩，资金使用效益不高的局面。②业财融合不够深入，制度宣贯不到位。业务部门只关心业务层面工作的开展，对政府采购流程和财务预算管理制度不了解，经常出现事做完了钱却没花出去，或者是建设任务紧急却因为政府采购流程环节出现问题而迟迟不能采购的局面。而财务部门和国有资产管理部门也不深入了解业务活动，无法对其资金预算及支付进行有效的指导与监管，不仅容易导致问题项目资金闲置，同时加剧部门关系紧张。

（2）从管理体系上看，高职院校各项目绩效目标执行与内部控制管理之间缺乏融通的平台，项目实施监控机制不完善。项目绩效目标作为项目执行的考核指标，是内部风险管控的载体与介质，促进内部风险管控水平的提升，内部风险管控作为为学校整体平稳运行保驾护航的措施，直接关系着项目绩效目标的实现，二者相辅相成。

目前，各省财政厅已经推出了预算一体化系统平台的上线，从基础信息录入，到项目申请入库，再到预算、支付、核算，形成了一整套集成系统和多功能的实现，但是预算项目却因为学校内部缺乏相应的项目库管理系统而无法进行实时监控，导致预算资金支付与项目建设进展脱节，项目资金支出监控连续性和有效性较差。项目管理的权责都归属于业务部门，项目执行情况缺乏必要的过程风险监管，预算一体化平台在校内得不到有效的辅助执行，流于形式，加大了校内预算项目执行风险。

（3）从管理效果上看，高职院校预算项目绩效考核指标不健全，内部控制管理制度流于形式。高职院校预算项目依旧存在“重申报、轻考核”的现象，项目建设往往侧重业务层面的绩效指标考核，对于项目预算资金执行度、资金支出效益考核指标缺失，这容易导致业财脱节。然而，在国家或者省级重点项目考核中，财务绩效指标考核往往是一票否决，项目执行过程中的业务绩效指标与资金支出效益相脱节，无疑增加了学校重点项目完工验收通过的难度。

3实施预算绩效目标内控一体化的必要性

3.1“大财政、大预算”理念下财务管理的需要

在“大财政，大预算”理念下，国家致力于构建“财力统揽、资金统筹、项目统定、预算统编、監管统一、绩效统评”为特点的预算监管体系，旨在最大限度上提升财政资金使用效益，避免资金闲置。如何实现这一目标，构建以绩效目标为导向的内控一体化体系是必要的手段。

3.2达成“双高”建设项目绩效目标，实现职业教育转型的需要

随着国家办学政策的转变，职业教育承担了为实体经济发展培养高技术技能人才及高素质应用型人才的重任，与此同时，也面临中国特色高水平高职学校及专业群建设、职教本科转型申请等发展机遇与挑战。高职院校如何抓住这一机遇与挑战，高质量完成“双高”项目建设，实现质的提升与飞跃，构建以绩效目标为导向的预算一体化管控体系，是完成这项挑战的重要载体。

3.3降低学校内部运营风险，提升资金使用效益的需要

高职院校作为行政事业单位体系内的特殊行业，其业务具有综合性、复杂性、涉及面广、专业性强等特点。在高职院校的预算项目中，既涉及中国特色高水平高职院校及专业群建设这样专业性、针对性强的整体性项目，又涉及新校区建设等基本建设性项目，还有学生公寓家具采购、信息化建设等各类一般性项目，但高职院校办学经费来源主要依靠财政生均拨款及教育收费收入，收入总量小、渠道窄，因此，如何根据学校中长期发展目标，合理安排预算资金，保障重点项目优先得到资金支持，预算资金使用效益最大化，是目前高职院校的迫切需求。

4下一步推进预算绩效内控一体化的思考与打算

4.1内控一体化整体模式设计

（1）优化学校组织架构，消除部门间信息壁垒。高职院校应组建具有预算项目决策权的预算项目管理委员会，领导、决策和协调预算项目申报与执行。在预算编制前期，预算项目管理委员会应该依据学校发展规划及申报项目可行性报告，准入下一年可申报预算项目，同时负责监控预算项目运行及问题协调，及时排阻，并负责预算项目后期绩效评价成果运用，以期消除部门沟通壁垒，提高预算项目运行效率与资金使用效益。

（2）深入业财融合，努力打造财务“走出去”，业务“融进来”协作模式。业财融合首先要克服的就是部门之间的业务壁垒，从组织职能上进行变革。财务人员要一改以往只坐办公室办公的模式，积极了解并深入参与业务部门的建设项目，对业务部门建设项目资金预算与支出提出专业指导，从而提升预算资金使用效益；业务部门在项目筹划初期要主动征求财务模块意见，合理申报项目年度预算资金，项目实施工程中遇到突发状况导致项目进展受阻时，要积极与财务部门沟通，以寻求最佳解决方案，实现部门之间的协同效应。

（3）依托项目库管理平台，构建项目执行预警机。项目执行过程是项目实现绩效目标的举措，是对项目绩效目标实现的最重要的监督环节，因此，设计一套科学合理的项目库管理模式既是达成绩效目标的迫切需求，又是实现内部控制一体化的必要保证。在建立项目库管理平台时，高职院校既要结合自身特有的组织架构及业务特征，又要兼顾上级主管部门的监管要求。就业务性质而言，高职院校既包含常规的教学专项、科研项目、设备购置专项、基本建设等一般专项，又包含诸如“中国特色高水平高职院校和专业建设计划”等国家级或省级特定建设项目，一般专项涉及的子项目任务往往层级较简单或者具有通用模板借鉴性，而国家级或省级特定建设项目通常具备资金成本投入较大，涉及部门较广、建设周期较长、建设内容体系庞大等特征，这就要求在构建项目库管理平台时，要充分考虑一般专项或者特定项目的建设需求，构建不同的子项目任务架构，并合理地分配各个子任务占整个项目的比率权重，在执行过程中，由各个子任务责任主体待完成任务后实时更新项目完成度。与此同时，项目库管理平台要与财务报账系统相通，保证各预算项目财务支出情况与项目库管理平台资金执行进度同步，当业务执行进度与资金支出进度偏差超过一定比率时，系统要自动进入预警模式，从而责令项目执行主体进行偏差原因分析，并提交必要的改进举措，充分发挥项目库管理平台内部风险管理与控制效能，从而真正实现以预算项目绩效目标为导向的内部控制一体化目标。项目入库管理及监控模式参考如表1。

（4）健全项目绩效目标考核体系，完善个人考评机制。构建完整的项目绩效目标考核体系是项目申报及实施的关键所在，将项目预算资金绩效目标与业务绩效指标统一起来，实时监控项目进展及配套资金支出情况，适时清理低绩效项目，及时修正与调整预算资金分配，真正发挥财务对业务的驱动功效。预算项目绩效考核不仅仅应该包含业务层面指标，也应在纳入社会效益、可持续影响指标的同时，遵循成本效益原则，将资金效益最大化，坚决杜绝项目申报及实施期间，财务不参与，后期项目验收时财务指标“临时抱佛脚”的现象。

建立健全个人考评机制，将预算项目绩效考核落实到各个部门及人员，直接与职称晋级及绩效发放挂钩，从而激发全员参与意愿，在提高资金的使用效益的同时，更好地完成项目建设及职业院校转型升级任务，最后实现个人价值与院校综合实力的同步提升。

4.2构建预算资金收缩型管理模式，提升预算编制流程科学性

我国预算流程目前采用的是“二上二下”的管理模式，每年7-8月份开始单位基础信息更新及预算项目入库，10月份提交“一上”，12月提交“二上”。一方面，预算资金收缩型管理模式要求高职院校在每年的10月初就开始清查当年度剩余预支出資金规模，重点盘查重点项目进展情况、政府采购项目进展情况、基本建设项目进展情况、人员支出计划等，从而较为准确地预计当年度还需支出资金情况。另一方面，在预计当年度剩余预支出资金规模的同时，参照预算年度招生情况、学校下年度创收规划等，合理预计预算年度收入情况，从而合理预计预算年度可支配资金情况。

在盘清预算年度可支配资金情况后，在10月份提交“一上”预算前，高职院校管理层可根据项目库当年项目入库申报及可行性评审情况，结合预算年度学校发展工作规划，将项目去“一般化”后，合理安排预算资金。待“一下”批复后，根据资金安排情况，压缩公用运转经费，合理安排人员支出，编报“二上”。

基于绩效目标导向的高职院校内控一体化建设实践能够提升高职院校预算管理水平和资金使用效益，有效防范学校财务风险。随着近几年高职院校自身规模的不断扩大，以及上级主管单位的监管需求，传统的预算绩效及内控管理模式已经不能适应时代的发展需求，构建集项目管理、预算、核算、决算与绩效评价于一体的预算管理系统势在必行。高职院校应结合自身实际，以财政预算一体化系统构建为契机，制定科学可行的实施方案，遵循成本效益原则，加强预算管理的配套信息化建设，以绩效目标为导向，落实预算主体责任，监督与激励并行，推进全程、全方位、全覆盖的预算一体化信息建设，从而提升高职院校内部控制管理水平。

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