论检察民事公益诉讼请求的精准化

郑若颖, 张和林

(1.湖北大学 法学院，武汉 430062；2.广东省湛江市人民检察院，湛江 524044)

一、检察民事公益诉讼请求精准化之省思

作为十八届四中全会提出的一项重大部署，“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”是我国在公益保护领域的一项重大法治创新，关系国家社会与生态可持续发展的实现。为使其更好落实，2017年全国人民代表大会常务委员会对《民事诉讼法》进行了专门修正，在2012年规定“法律规定的机关和有关组织”可提起民事公益诉讼的基础上，进一步明确了检察机关的民事公益诉权。

随着我国《民法典》的正式施行，社会公共利益的保护被纳入民事法律部门规范的范畴，并在保留与优化原有民事责任承担方式的基础上，新增“惩罚性赔偿”且明确其在公益保护中的适用。这是《民法典》诸多亮点中甚为令人瞩目之所在，改变了以往民事实体法律体系在公益保护领域重视性、规范性不足的旧貌。概言之，《民法典》对社会公共利益保护的覆盖与强调丰富了民事公益诉讼的请求权基础与救济方式，回答了公益诉讼中起诉主体能够提出“哪些诉讼请求”的问题。(1)颜运秋：《〈民法典〉视阈下生态环境修复与赔偿司法保障机制》，《广西社会科学》2021年第1期。这既为民事公益诉讼实践活动提供了坚实的实体法支撑，也为未来“等”外领域拓展与相关制度深化提供了探索方向。(2)胡卫列、兰楠：《民法典对公益诉讼的实体法支持与价值指引》，《法治日报》2020年6月17日，第11版。

然而，民事公益诉讼请求的确定并非易事。公益损害牵涉范围广、持续时间长，并与私益损害时有交错、关联，无形中增加了诉讼请求的提出难度。不恰当、不准确的诉讼请求会误导法官的审判方向，降低案件的审判效率，影响国家、社会的公共利益和当事人合法权益的有效维护。因此，诉讼请求的确定往往需要“在案例事实和法律规范间来回穿梭思考”(3)王泽鉴：《法律思维与民法实例：请求权基础理论体系》，中国政法大学出版社，2001，第39页。。可见，诉讼请求的精准程度对起诉主体的法律素养有极强的依赖性。作为我国宪法规定的唯一法律监督机关，检察机关长期以法律规范为尺度对各类社会主体的行为进行监督，并在案件事实的探查、证明与法律规范的识别、适用方面具备专业能力。在法律与司法实践未能为民事公益诉讼请求设计提供细致规范与权威判例的当下，检察机关作为司法的中坚力量，应当积极发挥自身优势，制裁滥用私权侵害社会公共利益、危及公法秩序安宁的行为，(4)孙洪坤、陶伯进：《检察机关参与环境公益诉讼的双重观察——兼论〈民事诉讼法〉第55条之完善》，《东方法学》2013年第5期。同时为后续的民事公益诉讼实践提供借鉴与经验。

作为全国首批试点省份之一，广东省自2015年7月起开展检察公益诉讼工作，并于2016年底率先完成100%试点市级院和60%以上试点基层检察院的公益诉讼案件办理，案件办理的数量与质量居全国前列，收获了较高的社会评价。基于此，笔者选取该省2016—2020年已生效民事公益诉讼案件尝试分析。(5)数据截至2021年3月9日，以“案件类型：民事”“法院(地区)：广东省”“审判程序：一审”“法院层级：中级人民法院”为条件，在“Open Law裁判文书检索”网站搜索。数据来源网址：http://openlaw.cn/login.jsp。令人意外的是，在逾30%的案件中，起诉主体提出的诉讼请求并未获得法院的全部支持，其中由检察机关起诉的占55.56%。这从侧面揭示了现行机制的公益保护与救济落实情况欠佳，司法效果并不理想。笔者进一步比对其他在裁判中获得法院全部支持的检察民事公益诉讼请求后发现，当前检察机关的民事公益诉讼请求设计主要存在三个问题。

其一，检察机关提出的预防性请求和恢复性请求缺乏具体的措施与效果评价参考标准。一般认为，预防性请求包括停止侵害、排除妨碍、消除危险及赔礼道歉四种方式，恢复性请求则是指恢复原状。除“停止侵害”与“赔礼道歉”外，(6)严格来看，“停止侵害”与“赔礼道歉”属于即时的、纯粹的行为(不作为)请求，虽对效果也有要求，但“是否已经停止”“是否已经道歉”在行为上即能识别，而其效果实现也基本依赖于行为履行，与其他侧重效果追求的预防性请求存在明显区别。排除妨碍、消除危险与恢复原状均由“行为的正确履行+效果衡量评价”构成。然而，无论是作为履行者的被告，还是作为审判者的法院，由于专业知识不足，均难以在缺乏具体措施与效果评价标准的情况下实施行为与评价。但检察机关作为诉讼的启动者，其提出的诉讼请求应以充分的诉讼准备为依据，应当涵盖具体措施与效果评价标准。

其二，检察机关主张的损害赔偿请求及诉讼费用承担没有正确计算和分配。这主要反映在两个方面：一是诉讼请求中有关损害赔偿金额的计算没有严格根据已取得的证据和合理标准进行确定，进而导致以此为重要参考的诉讼费用计算失据，请求内容显失公平；(7)如(2018)粤51民初10号，检察机关提交的证据只能够证明被告厂房2016年4月至2016年10月间存在违规排放电镀废水情形，但在计算时却以2010年5月起计算被告违规排放电镀废水的天数，最后法院查明后驳回部分诉讼请求。二是在存在多被告的案件中，检察机关基于从严追诉的刑事司法惯性提出的损害赔偿与诉讼费用请求，往往笼统适用连带赔偿责任，甚至直接忽视责任承担范围及区分，没有根据不同被告的侵权行为和效果进行合理分配，客观上会影响法官的判断，增加法官责任确定的负担。(8)如(2017)粤19民初95号、(2019)粤01民初325号案件均存在前述问题。但在(2018)粤01民初724号案件的处理上，检察机关的诉讼请求明确指出了被告二承担的为“补充清偿责任”，这意味着要求检察机关在请求赔偿及诉讼费用承担时正确厘清与分配被告应担之责是具备实践可行性的。

其三，检察机关适用的惩罚性赔偿请求没有与刑事罚金、行政罚款形成有效的衔接和协调机制。惩罚性赔偿具有赔偿、制裁和遏制等多重功能；(9)王利明：《惩罚性赔偿研究》，《中国社会科学》2000年第4期。《民法典》的出台为其适用夯实了基础，通过增加违法成本遏制公益侵害。然而，惩罚应具有谦抑性。惩罚性赔偿与行政罚款、刑事罚金三者虽有公私之分，但本质均为惩罚性债权，也无法回避公益侵害行为人始终只实施了“一个行为”。在过往的执法与司法实践中，当一个行为同时触发了不同公权力机关的多次性质相同的金钱罚时，通常的做法是将轻罚在重罚中折抵，避免惩罚过度。这不仅是对法院裁判的约束，更应当为检察公益诉权所考虑。

前述问题从根本上看是检察民事公益诉讼请求不够精准所致。尽管新近出台的《人民检察院公益诉讼办案规则》(以下简称《办案规则》)第98条对诉讼请求问题进行了系统的规定，(10)《人民检察院公益诉讼办案规则》第98条：人民检察院可以向人民法院提出要求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失等诉讼请求。针对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全及英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉保护等不同领域案件，还可以提出本规则规定的其他类型之请求。人民检察院为诉讼支出的鉴定评估、专家咨询等费用，可以在起诉时一并提出。但多为试点经验的梳理，诉讼请求精准化的实现效果有待加强。诉讼请求过于宽泛或不够全面都会导致民事公益诉讼效率减损，进而导致司法公益保护机制失灵，无法回应以权利保护为基本内核的民事诉讼目的；(11)任重：《民法典的实施与民事诉讼目的之重塑》，《河北法学》2021年第10期。而检察机关诉讼请求不够精准则无法为其他民事公益诉权主体的后续公益诉讼活动提供参考，使其在公益纠纷复杂与法律知识不足的双重困窘下因诉讼请求提出不当招致负面的诉讼效果，影响公益诉讼权威的树立。基于此，笔者认为，从检察民事公益诉讼请求精准化的内涵切入，探寻民事公益诉讼请求精准化路径，方能实质性地推动民事公益诉讼制度的完善。

二、检察民事公益诉讼请求精准化的内涵剖析

(一)检察民事公益诉讼请求精准化的定义

诉讼的功能主要通过当事人的诉讼请求实现。(12)姚敏：《消费民事公益诉讼请求的类型化分析》，《国家检察官学院学报》2019年第3期。作为诉讼启动的构成要件，诉讼请求既承载着当事人意图通过民事诉讼解决的具体问题，又是人民法院对民事案件进行审判时所必须围绕的核心。因此，古今中外的民事诉讼法律规则均将“具体的诉讼请求”作为当事人起诉的必备要件。

一般认为，民事程序上的诉讼请求以民事实体法中有关权利义务分配的请求权为基础。故“具体的诉讼请求”实际上是要求当事人在起诉时精准地指出其请求法院通过审理与裁判予以保护的具体权利内容。(13)蔡虹：《民事诉讼法学(第四版)》，北京大学出版社，2016，第272页。当事人提出诉讼请求，追求的并非对方当事人为或不为某一种行为，而是该权利主张实现时能够达到的效果。同时，这种效果未必是单一的责任承担方式即可实现，可能需要由多种责任承担方式进行组合。因此，“具体内容”不仅应当包括合法权益范围的厘清，还应当尽可能准确地表达对方当事人通过何种形式承担何种民事责任以及各当事人之间的责任分配。这是对诉讼请求提出精准化要求的逻辑前提。

回归民事公益诉讼的功能，其追求的效果是实现对社会公共利益的保护。尽管现阶段学者对民事诉讼所能保护的“公益”范畴仍存争议，(14)学界目前对“公益”概念主要有三种解读。颜运秋认为，“公益”包括为社会全部或部分成员所享有的社会公共利益与国家利益两层含义，参见颜运秋：《公益诉讼法律制度研究》，法律出版社，2008，第26-27页；韩波认为，“公益”包括国家利益(核心)、不特定多数人利益(常态)与需特殊保护的利益(特殊形态)三重含义，参见韩波：《公益诉讼制度的力量组合》，《当代法学》2013年第1期；张卫平认为，“公益”涵盖前述三重含义妥当，但公益诉讼的客观范围应当以“不特定主体所享有的社会公共利益”为特征，参见张卫平：《民事公益诉讼原则的制度化及实施研究》，《清华法学》2013年第4期。但并不妨碍“不仅多层而且多样”成为公益损害结果的普遍特征。这决定了民事公益诉讼请求不能简单套用传统的私益损害赔偿方式来确定，(15)张辉：《论环境民事公益诉讼的责任承担方式》，《法学论坛》2014第6期。而是需要结合公益损害的具体情形与影响，准确主张被告的责任承担方式与内容，如此才能更好地发挥民事公益诉讼的预防与补救功能，实现对社会公共利益的有效保护。这一以责任内容确定与方式组合并使之趋于优化的过程，就是本文所要定义的民事公益诉讼请求精准化。

据此，笔者认为，检察民事公益诉讼请求精准化最基本的含义是，民事公益诉讼请求的提出应当以社会公益的保护、救济的最优效果为目标，针对个案情况并结合实体法规范，通过准确地选择、划分责任承担的方式与份额，使检察机关提出的具体主张符合“种类清楚、范围明确、内容特定”(16)张晋红：《民事之诉研究》，法律出版社，1996，第118-121页。的状态。

(二)检察民事公益诉讼请求精准化的要求

由前文可知，检察民事公益诉讼请求精准化的实质，是检察机关的主张从实体法律规范厘定之“幅度”明确为个案应用之“点”的过程。(17)董坤：《认罪认罚案件量刑建议精准化与法院采纳》，《国家检察官学院学报》2020年第3期。从唯物辩证法系统观的角度来看，“诉讼请求”整体上是一个“系统”，其中以不同民事责任为内容的具体请求主张则为“要素”。故“精准化”包括两个维度的要求。

1.系统维度：责任承担的方式和效果应当与损害后果相一致

对法律、司法解释与典型案例进行梳理后不难发现，现阶段的民事公益诉讼侧重处理因侵权行为既已造成或未来可能出现的公益损害；除将“未来可能出现的损害”明确纳入可救济损害的范畴，整体上与民事侵权“无损害则无赔偿”的纠纷处理机制保持一致。故当前民事公益侵权适用的责任承担方式与民事私益侵权的责任承担方式无异，包括停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉以及惩罚性赔偿等方式，(18)《中华人民共和国民法典》第179条规定。并明确了前述方式既可以单独适用，也可以合并适用。(19)除此之外，根据《诉讼费用交纳办法》第29条规定，诉讼费用由败诉方负担，胜诉方自愿承担的除外。部分胜诉、部分败诉的，人民法院根据案件的具体情况决定当事人各自负担的诉讼费用数额。共同诉讼当事人败诉的，人民法院根据其对诉讼标的的利害关系，决定当事人各自负担的诉讼费用数额。

民事公益诉讼所追求的系统目标，是社会公益的救济与保护。在同一案件中，一损害行为可能同时造成若干个损害结果、侵害不同类型的公共利益；在不同案件中，同一损害行为造成的同类损害在程度上也会存在较大的差异。而不同的案件类型、不同的损害结果与不同的侵权行为均有救济效果最佳的责任承担方式。故在系统维度中，精准化是要求检察机关必须根据具体损害结果的特征与法律规范的本意，准确选择足以救济与保护受损公益的责任承担方式(组合)，在效果层面实现对损害后果的一致填补。

2.要素维度：责任承担的内容和分配应当与个体行为相匹配

传统民事私益侵权纠纷属于特定当事人之间的侵权行为之债，涉及的民事权利义务关系较为直接、清晰与明确。而民事公益侵权纠纷实际上是一种对世之债，具有利益公共性、损害隐蔽性、关系复杂性、影响广泛性、后果不确定性等特征，权利义务关系颇为复杂，不仅需要关注后续继发与长期潜伏的损害的预防和补偿，还要妥善处理个体、经济、社会发展与环境生态保护之间的关系。

要素之间的联系会对系统目标的实现产生影响，故对其的处理也应尽可能精准。在通常情况下，某一具体的民事公益损害可能是多个被告的多种侵害行为复合的结果。这要求起诉主体在确定具体责任承担的方式与效果后，必须进一步明确其所主张的各项责任承担的内容与分配。在内容层面，对公益的弥补要以现实及必要的未来损害为限；尤其在存在替代责任承担方式的案件中，应当审慎确定履行不能的范围，再确定替代方式的承担内容，避免额外增加当事人的负担与影响各类主体的正常经营；对于履行应当达到的效果乃至履行行为的具体要求，也应当明确主张。在分配层面，要根据不同被告行为对公益损害的作用大小进行合理的责任区分，不能笼统地适用共同连带责任。

三、检察民事公益诉讼请求的精准化何以必要

(一)精准化与民事实体法所强调的公正理念相契合

作为现代社会法律治理的基本理念内核，公正在民事实体法中以“公平原则”为具体内容，并引导民事实体法律规范以成为“社会公平正义观念的公共储藏所”(20)欧内斯特·J.温里布：《私法的理念》，徐爱国译，北京大学出版社，2007，第1页。而完善。故可以认为，民法追求的“公正”实则具有两重内涵：“公平”侧重行为，其内涵为民法的规范设计与权利主张应当在公平理念指导下确定民事主体的民事权利、民事义务乃至民事责任；“正义”侧重效果，其内涵为在法律框架内每个人都应当得到他所应当获得的东西，同样包括权利、义务与责任。(21)易军：《民法公平原则新诠》，《法学家》2012年第4期。如此方能实现法律对社会之“善治”。

将公正理念从民事实体法范畴投射于民事公益诉讼领域，首要表现即为包括检察机关在内的全体公益诉讼起诉主体，必须以公正的实现为出发点，依据实体法规范提出诉讼请求。在此过程中，“精准”既应是衡量的标尺，又须为设计的目标；还要注意摒弃片面强调公益实现而不顾私益无谓沉没的想法。20世纪中叶以来，社会化在世界范围内成为各国、各部门法改革的方向与趋势，以私权为核心的民法领域也不例外。公共利益被纳入民法规范范畴，民事公益诉讼应运而生。这一方面强调为法律所明确保护的社会公益不容他人侵害，否则公益诉讼起诉主体必须要求公益损害行为人根据受损社会公益之特性与程度，足够地、有针对性地履行民事义务、承担民事责任进行弥补。如涉及侵害英烈人格利益的民事公益诉讼案件，其诉讼请求应当包括“赔礼道歉”主张；又如涉及污染环境、破坏生态的民事公益诉讼案件，起诉时被告的损害行为还在继续的，其诉讼请求必须包括“停止侵害”主张。另一方面隐含了公益诉讼起诉主体在没有充分证据时，不得随意主张公益损害行为人承担超额的民事责任与履行不合理的民事义务，避免因主张不当导致公益损害行为人的合法利益受到误伤。如依法应当主张惩罚性赔偿请求的案件，对于赔偿倍数的确定应当以惩罚、威慑的必要力度为限；单独适用“排除妨碍”“消除危险”或“恢复原状”即足以实现对社会公益的修复的，不得在无证据证明存在后续损害可能时仍然主张“赔偿损失”请求。概言之，检察机关在提起民事公益诉讼时必须严格以亟需预防和补救的公益损害情况为实体依据，精细、准确地选择民事责任承担方式(组合)与确定民事责任内容，才能妥善处理国家、社会、个人在此领域的权能分配和相互关系，达到民事实体法所追求之公正。

(二)精准化与民事程序法所坚持的效率价值相呼应

迟来的正义是非正义的。现代民事司法的两大基本价值：公正与效率。尽管公正是法律的最高目标，但若矫枉过正、忽视效益，那必将导致社会的集体贫困，公正也将背离应有之义，为社会和人们所不取。(22)张文显：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社，1993，第273页。相较于公正，效率更多体现为民事程序的设置与运行。一般认为，在保证公正的前提下，影响民事诉讼效率的因素主要有诉讼周期、诉讼费用水平以及诉讼程序的繁简程度等。(23)蔡虹：《民事诉讼法学(第四版)》，第54页。通过减低诉讼成本投入来提高民事诉讼效率，成为当前各国民事诉讼制度设计与完善的重要问题。

作为法院的审判对象，起诉主体提出的诉讼请求越精准，在一定程度上越有利于避免诉讼效率的非必要减损、减轻法院的工作负担；在公益诉讼中更是如此。与私益诉讼相比，民事公益诉讼涉及的法律关系和造成的社会影响均更为广泛、深刻与复杂，而现有民商事法律规范在公益诉讼适用上仍处于合法性尝试阶段。法院对公益诉讼案件的处理不仅关系国家和社会公共利益的保护，还关系前案对后案的指导与相关立法的推动。这些问题都会导致法院在证据审查、事实评价和法律援引方面非常慎重，进而诉讼成本增加。从我国刑事公诉实践中不难发现，检察机关在对犯罪行为进行刑事追诉时，证据收集越全面、事实证明越充分，以定罪、量刑为内容的公诉请求越精准，刑事审判活动就越趋近公正与高效，裁判结果也越能够为后续的刑事案件处理提供有价值的参考。这种实践经验同样适用于民事、行政诉讼。除却前文提及的诉讼技巧能力与法律专业知识等优势外，检察机关以国家公权力为靠背，在完成线索发现、调查核实及整合社会资源支持等方面有着天然的便利，能够保证其诉前准备的充分性。这种权能基础条件可以为检察机关精准地提出诉讼请求及支撑性的证据、事实与理由提供充分的保障，避免法院因诉讼请求过宽、过窄，或相关证据、事实与理由不足以支撑诉讼请求，而在程序上造成劳力、时间、费用的不必要支出。同时，从诉讼构造上看，“平等对抗”为当事人诉讼权利平等原则的内涵之一，必须注意“赋予当事人取得与适用攻防武器之平等机会”(24)姜世明：《民事程序法之发展与宪法原则》，元照出版公司，2009，第169页。，避免“当事人因未能适时预测法院之裁判内容或判断过程而不及提出有利资料或意见”(25)邱联恭：《程序制度机能论》，三民书局，2003，第6页。所导致的对抗失衡。此外，诉讼请求精准度欠缺不仅不利于规范民事公益诉讼中的和解、调解与撤诉制度的有效运行，还会引致法院的裁判结果不能获得及时、有效的履行；后续的上诉、再审甚至执行不能等意外情况导致的拖延，也会影响公益正义的实现。故诉讼请求精准化本质上也是对程序效率这一民事诉讼内在价值的回应。

(三)精准化与检察权行使所秉承的谦抑原则相一致

检察谦抑本是刑事诉讼中的概念，要求检察机关在进行刑事追诉时要尽可能地保持克制、妥协和宽容，(26)郭云忠：《刑事诉讼谦抑论》，北京大学出版社，2009，第5-13页。是刑法“罪刑相适应原则”在刑事程序法中的表现。随后，检察权内涵逐步扩大，检察机关从纯粹的刑事追诉机器转变为综合性法律监督机关，(27)此处论述主要针对大陆法系与社会主义法系的检察权。大陆法系与社会主义法系以成文法为主，要求法律在全国范围内正确且统一实施，故须有专门的法律监督机关以监督政府与法院的法律实施情况；英美法系国家多为联邦与地方分治，法律无须也不可能在全国范围内统一实施，且法官有造法权力，检察监督理念无生存之土壤。衍生出法律监督、民事公诉、支持起诉等诸多现代化的社会治理型司法职能。在此背景下，谦抑原则也从刑事领域延伸至包括民事检察权在内的国家权力行使领域，成为当代公权力行使的普遍准则。

在民事公益诉讼中要求检察机关提出的诉讼请求尽可能精准，本质上就是检察权行使对谦抑原则的又一遵守与回应。与传统刑事公诉相比，民事法律关系以私权自治为核心。作为一项单独、典型且以国家强制力为后盾的公权力，(28)孙谦：《中国的检察改革》，《法学研究》2003年第6期。检察权在以社会主体的民事行为或民事活动为干预对象时，稍有不慎就可能异化为恣意干预法院权力或侵犯公民权益的手段，故必须恪守谦抑性。也基于此，检察机关在提起民事公益诉讼时必须保有对社会、公民自治最大程度的尊重，其所采用的手段和介入的程序应当符合有限性、必要性、适度性和有效性等要求；(29)韩静茹：《民事检察权研究》，北京大学出版社，2018，第294页。其所提出的诉讼请求也不例外。其中，“有限性”是要求诉讼请求中主张的被告责任承担方式应当是法律及司法解释所规定的，责任具体内容的确定必须以法律及司法解释规定的相关社会公益损害之范畴及情况为限，即检察机关提出的民事公益诉讼请求类型与内容必须合法、合理；“必要性”是强调诉讼请求中主张的被告责任承担方式应当是预防和补救相关社会公益所必需的，既不能为了追求诉之利益的百分之一百实现对同一责任不必要地主张多项履行方式，也不能因为主观上认为被告的某种责任履行能够达到另一责任履行的效果而不主张后一责任；“适度性”是要求诉讼请求中主张的责任的具体内容足以救济被侵害社会公共利益，尤其需要关注对民事公益诉讼中独有的“未来可能出现的损害结果”救济范畴的准确评价，不得肆意、盲目；“有效性”是强调诉讼请求所确定的责任承担方式与内容客观上能够有效保护社会公共利益的实现。可见，“谦抑四性”实际上就是对抽象精准化概念的具象解读。

四、检察民事公益诉讼请求精准化的实践困境

(一)实体法规范囿于私益救济传统未能形成精准化的支撑

民事诉讼所追求的效果，应重在预防、修复或者索赔，是确立诉讼请求时需要考虑的前提问题。(30)王炜、张源：《民事公益诉讼请求实证研究》，《中国检察官》2020年第21期。我国民事私益侵权救济体系以“填补原则”(31)张小雪：《从全国首例“雾霾案”分析大气环境污染民事公益诉讼的法律适用及赔偿标准的认定》，《法律适用(司法案例)》2017年第6期。为基本原理，看似与民事公益救济以“恢复原状”为首要追求殊途同归，但本质上却是南辕北辙。实体法对私益“填补”之理解，一强调现实损害，二侧重事后性；绝大多数可以通过金钱给付替代实现——这是私权自治所容忍的，也能使私益救济更具效率。对于私益侵权责任，实体法规则仅需就损害与惩罚性的金钱给付请求适用规定赔偿项目范围与计算基准即可；对于预防性请求与恢复性请求的适用效果，更是以私益原本状态为参考即可。当事人据此已经能够提出相当精确、充分的诉讼请求。

然而，民事公益诉讼之目的在于保护公共利益。某一公共利益受损，全体国民皆受其害。(32)段厚省：《环境民事公益诉讼基本理论思考》，《中外法学》2016年第4期。包括检察机关在内的起诉主体仅是根据诉讼担当的原理获得了提起民事公益诉讼的资格，并不意味着他们有权代表国民以放弃恢复公益原状为代价向被告主张相应赔偿。事实上，在公益保护领域，预防/制止侵权行为在治理效果与成本投入上远优于赔偿，故公益救济须遵循“预防/制止—修复—赔偿”的顺位。“预防/制止”与“修复”强调的是公益救济的效果。公益侵权影响空间广、时间长，以私益惯用之“原状”为标准进行效果评价并不现实，故需在实体法规范中对标准的选择予以确定，为责任承担的效果评价提供法律依据。此外，当侵权人确因客观原因无法实施公益修复时，其所需要承担的损害赔偿不仅包括亟待治理的现实损害成本，还包括未来损害治理的预估成本。未来情况无法预知，相关赔偿的确定也只能以前述标准为计算尺度。但相关立法与司法解释目前仅止于确定公益损害赔偿应涵盖的项目，对惩罚性赔偿的适用未有明确说明。司法实践中公益诉讼人对赔偿金额的确定以鉴定机关提供的结论为主，但立法与司法解释对鉴定适用标准也缺乏明确的规定，据此主张的责任内容未必契合公益救济的要求。这归根结底是由于现行实体法有关民事责任的规范未能突破私益侵权救济的惯性思路，从根本上限制了检察民事公益诉讼请求精准化的实现。

(二)审前准备与法官释明未能从程序结构上促进精准化达成

民事公益诉讼以民事诉讼程序为运行框架，自然无法回避传统民事诉讼程序结构问题；其中与诉讼请求关联最为密切的，莫过于审前准备实质化与法官释明积极性。从功能上看，审前程序能够通过证据交换、争点整理和诉讼指引等实质性功能促进当事人信息的有效交换，从而引导当事人的诉讼行为；当中，就包括诉讼请求的厘定。这对于以案情复杂、证据繁多为特征的民事公益诉讼而言更是重要，能帮助检察机关根据双方审前开示的证据及时优化诉讼请求。然而，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》与《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》(以下简称《证据规定》)的相关规定十分笼统，既没有规范流程与方法，也没有明确相关结论对审判的效力，更没有将庭前会议固定为普通程序的必要环节；具体到民事公益诉讼制度设计，法律修订多聚焦于其特有的诉前程序，对早已被忽视的审前准备程序更是少有涉及。故审前准备程序在民事公益诉讼中仍然以文书送达、诉讼事项告知、管辖权异议、诉讼材料审核等程序性事务处理为“主业”，无法助力检察民事公益诉讼请求精准化达成。

法官释明是程序上化解检察民事公益诉讼请求精准化不足的又一“良方”，但目前也未能摆脱法官消极之“窠臼”。释明在我国仍以职权主义为核心特征的民事诉讼制度中存在较大争议，其中又以法官滥用释明干预私权处分等担忧为甚。2019年修订的《证据规定》更是对影响诉讼请求的释明方式进行了调整，要求人民法院在当事人主张的法律关系性质或者民事行为效力与其根据案件事实的认定不一致时，应当将法律关系性质或者民事行为效力作为争点予以审理，以避免法官释明导致两造失衡。诚然，法院不应介入诉讼请求的确定，但是，起诉主体提起公益诉讼不是为了个体私益，而是为了社会公益。(33)许尚豪：《如何保持中立:民事公益诉讼中法院的职权角色研究》，《政治与法律》2017年第9期。在“公益优于私益”已成为现代法制基本原则的前提下，包括法院在内的国家机器均应积极保护国家利益。这意味着法院可以通过释明影响诉讼请求的确定。我国《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第9条也规定，当法官认为民事公益诉讼请求“不足以保护社会公共利益”时应积极释明。从“举重以明轻”的法律逻辑来看，法官在“诉讼请求溢出社会公益保护需求”时同样也需及时履行释明义务，以避免非必要的司法成本发生。但从样本情况来看，法官在公益诉讼中的释明积极性仍有待加强。

(三)主体权能的权力供给与知识储备情况制约着精准化的实现

作为公益诉讼人的检察机关权力供给不足，是造成检察民事公益诉讼请求精准化困境的关键因素。检察机关的公权力背景与国家财政支持，使其在公益损害的取证与证明方面具有一般社会组织难以企及的优势。同时，《办案规则》及多个省级法规性文件使检察公益诉讼调查核实权规则供给缺乏的历史得以终结。(34)刘加良：《检察公益诉讼调查核实权的规则优化》，《政治与法律》2020年第10期。然而，与刑事诉讼、检察监督相比，检察机关的公益诉讼调查核实权运行仍不流畅。究其原因，一方面，调查核实权形成规范的效力层级相对较低，除三部程序性法律外，基本集中在以司法解释为内容的权力建构基础之上；(35)王译：《“提起公益诉讼”职能视域下检察机关调查核实权研究》，《河北法学》2021年第11期。另一方面，由于相关规则主要是对检察公益诉讼调查核实权的行使进行规范，虽明确了被调查单位及人员的积极配合义务，但并没有相应地就妨碍取证行为配置罚款、拘留等具有强制性的保障措施，导致检察机关在遭遇拒不配合的情况时缺乏实施强制性取证的权力。(36)汤维建：《公益诉讼的四大取证模式》，《检察日报》2019年1月21日，第3版。这使当前的公益诉讼调查核实权处于权力供给不足的状态，直接影响了检察机关对于公益侵害证据收集的全面性。在此背景下提出的诉讼请求，自然难以保证精准。

知识储备缺位是又一公益诉讼人自身难以避免却能直接影响检察民事公益诉讼请求精准化的重要因素，也是检察机关在与社会组织的公益诉讼能力“较量场”上最为明显的短板。无论是环境公益诉讼还是消费公益诉讼，以及随着“等”外探索逐渐被纳入检察公益保护对象的个人信息、公共卫生、野生动植物与文化遗产等，对相关诉讼证据的调查、认定与分析均需要专门的知识储备、经验积累与智力支持。检察机关本身的工作人员所掌握的专业知识多局限于法律领域，对自然科学、信息技术等方面的专业知识难以做到全面且深入了解，直接制约了其对相关证据的认识，从而造成对公益损害估测的偏差，影响其对诉讼请求的判断与确定。

五、检察民事公益诉讼请求精准化的妥当实现

(一)规范优化：以责任承担标准与调查取证权助力精准化的实现

通过司法解释引入民事公益责任的承担标准，是从权利内部推动检察民事公益诉讼请求精准化实现的必要途径。民事公益诉讼以“公益保护”之实现为目的，应当更强调对原状的修复责任而非赔偿责任；只有在无法恢复或恢复要求显然超出行为人能力的情况下，才会以金钱赔偿责任为替代。然而，诉讼请求提出时必然要考虑对损害影响的评价、修复效果的判断和赔偿金额的计算，尤其面对可能涉及责任间的部分转换与拆分的案件，都需要从规范层面配以确定的标准，方能使各方对相关责任的选择、履行及效果进行周延的考虑和全方位的监督。从整体上看，现有民商事法律规范主要通过两种方式设定法律适用过程中应当配备的专业标准：一是将国家既有标准作为最低限度，允许检察院根据地方与公益损害影响等实际情况灵活地选择高于国家标准的地方性标准或行业标准作为诉讼请求实现效果的尺度；二是直接援引某项确定性标准作为诉讼请求设计的依据，要求具体公益损害修复或赔偿的效果必须满足该标准。结合当前我国民事公益诉讼实践来看，笔者认为现阶段采用前一种方式更为妥当。标准法定能够使公益诉讼人在提出诉讼请求时主张的赔偿与措施更加准确，同时也能避免标准选取缺乏合法性成为被告滥用上诉、再审的理据，符合诉讼请求精准化之要义。

调查取证是办理公益诉讼案件的基础工作，如果无法或者难以取得证据，检察机关提起公益诉讼将举步维艰。(37)曹明德：《检察院提起公益诉讼面临的困境和推进方向》，《法学评论》2020年第1期。故强化检察机关调查取证权，是立法需要从权力运行角度促进检察公益诉讼请求精准化的关键举措。首先，必须通过立法为检察机关调查取证权在民事公益诉讼中的适用提供强制力保障，这是检察机关在公益诉讼中有效扮演公益保护者角色的当务之急。现有立法只关注到了配合义务存在的必要，但在规则设计上采用命令性规范方式，没有赋予检察机关在被调查单位或人员拒绝配合时适用罚款、拘留等惩罚措施的权力，也未允许检察机关据此向相应的主管部门、纪律部门提出对不予配合的被调查单位与人员进行责任追究、纪律处分的检察建议，导致配合义务在实践中“有命令却无约束”，削弱了检察机关行使调查取证权时的主动性。(38)田凯：《完善检察公益诉讼调查核实权的三条现实路径》，《检察日报》2020年8月27日，第7版。其次，尝试搭建“检察机关—公安机关—其他行政机关—鉴定机构—社会组织”联动调查取证机制，在简化以收集证据为目的的临时性措施申请手续的基础上，还需关注检察机关调查取证流程的规范化建设，避免调查取证的过程遭受合法性质疑。最后，当前有关检察机关的公益诉讼调查取证权的规范性文件仅能够作为检察机关内部的办案指引，可以通过将相关规定上升为法律或司法解释，增加权威性与正当性。这能够便利检察机关调查取证活动的开展，保证检察机关在充分把握案件情况和证据材料的基础上，针对受损公益的类型与情况，精细、准确地提出与组合诉讼请求。

(二)程序设计：以审前准备与法官释明提升精准化的水平

充分发挥民事诉讼审前准备程序与法官释明义务的功能，是实现检察民事公益诉讼请求精准化的重要辅助。民事公益诉讼案件的案情往往比较复杂，并且常常涉及大量专业知识，对长期专注于刑事追诉与民行监督等法律领域的检察机关而言颇有难度。而早在公益诉讼制度出现以前，法院在日常民商事、经济案件处理中，对环境污染、生态破坏、消费者权益、人格权等案件积攒了相当多的经验，能够为民事公益诉讼请求的确定提供有价值的引导。此外，民事公益诉讼影响范围较广，检察机关在调查取证过程中会获取大量有效性待定的证据，如果能够在审前准备阶段借助庭前会议与被告进行证据交换和争点整理，筛选出可用于后续诉讼的证据和争点并固定，可以减少无用证据对检察机关诉讼活动的误导，使其提出的诉讼请求趋于精准。这实际上是通过流畅化的诉审沟通，更好地实现民事公益诉讼的目的。

从诉讼关系来看，诉审沟通又可以细分为“原告—被告”和“法官—当事人”两类关系；前者是以两造为主导的审前准备程序，后者是以法官为主导的法官释明义务。就前者而言，检察机关和法院在处理民事公益诉讼案件时必须形成主动适用审前准备程序的共识，尤其关注证据交换与固定环节的实质化。在庭前会议中，检察机关应当围绕其诉讼请求充分开示其调查、收集的证据材料，同时认真听取被告一方提出的答辩意见与支撑证据，积极与被告交流诉辩意见。在庭前会议结束后，检察机关应当根据已确定证据材料对诉讼请求进行优化；未确定但又确属需提出请求的支撑证据的，检察机关可以展开进一步调查与论证。而对于后者，应当明确法院作为国家权力机构，有着不可推卸与敷衍的公益保护义务，但不意味着其必须背离中立之要求。一方面，法官应充分发挥审判专业优势，对诉讼请求的公共利益保护程度予以充分关注，尽量引导起诉主体表达出能最大程度保护公共利益的完整、充分、具体且有实际可执行性的诉讼请求主张。(39)祝颖：《环境民事公益诉讼请求释明规则的理论反思》，《杭州电子科技大学学报(社会科学版)》2020年第5期。由于该类释明从表面上看具有一定的倾向性，应当考虑借鉴德国《民事诉讼法》第139条第4款(40)德国《民事诉讼法》第139条第4款规定，法律规定的释明内容应尽早做出，并书面记录。丁启明：《德国民事诉讼法》，厦门大学出版社，2016，第37页。的规定，对法官在民事公益诉讼中的该类释明行为在庭审笔录与判决书中作记载，并写明所依据的法律或司法解释。另一方面，法官在关注公益保护的同时，认为公益诉讼人主张的惩罚性赔偿未依法律规定折抵刑事罚金、行政罚款或确无法律依据时，可以在审前准备阶段提示公益诉讼人，以使检察民事公益诉讼请求尽快明确。

(三)权能重构：以工作机制与合作交流巩固精准化的发展

完善检察机关民事公益诉讼工作机制，加强与外单位合作交流，是实现检察民事公益诉讼请求精准化的根本之道。作为公益诉讼人，检察机关的工作能力直接决定了检察民事公益诉讼请求的精准程度。如前文所述，检察机关在面对公益诉讼时难免存在专业短板，因而需要加强与公益保护相关社会组织、专业机构及人员的合作交流，从而保证诉讼请求的合法性与合理性。

第一，明确检察民事公益诉讼请求的提出应当以合法和审慎为原则。其中，合法原则强调检察机关的诉讼请求所选择的责任承担方式与所主张的具体内容应当以法律的明确规定为准绳，禁止在个案中以公益保护为借口，未经论证提出法律未有规定的公益救济方式与内容，尤其是“旨在减少乃至消除侵权人及潜在的侵权人继续从事违法行为的经济动力”(41)黄忠顺：《惩罚性赔偿请求权的程序法解读》，《检察日报》2020年11月9日，第3版。的惩罚性赔偿请求。审慎原则是指检察机关的诉讼请求应当合理、妥当，即同时满足“干预最小”“足以实现公益保护”以及“有充分证据与事实为依据”三个条件。(42)郑若颖、张和林：《检察民事公益诉讼请求精准化之实现进路》，《人民检察》2021年第18期。这既要求检察机关在拟提出惩罚性赔偿请求时应仔细核实以同一公益损害事实为基础的关联案件是否已存在刑事罚金或行政罚款并予以充分说明，避免金钱罚适用畸重，还要求检察机关在处理存在共同被告的案件时必须根据不同被告的公益侵害行为及其引致的后果妥善分配赔偿责任与诉讼费用的承担。

第二，以“听证—论证”机制广泛动员社会力量参与公益诉讼。《办案规则》第44条正式将“听证”明确纳入公益诉讼案件调查手段的范畴，并且将据其形成的书面材料定义为检察机关依法办理公益诉讼案件的“重要参考”，以弥补检察机关的专业知识短板。现阶段的检察听证工作机制主要以《人民检察院审查案件听证工作规定》为基础，未来应当考虑针对不同类型案件特性与个案情况进一步细化流程、强化论证。具体而言，检察机关在拟定诉讼请求阶段，可以邀请相关领域的专家、学者进行听证、论证，向其开示必要的证据资料供其从专业知识角度合理判断该损害对未来的影响，综合论证为处理该损害而需要付出的成本，从而使检察机关正式向法院提出的诉讼请求更加全面、准确并具有实效。

第三，重视检察类案研究机制与诉后总结工作开展。民事公益诉讼案件的处理不能仅停留于对胜诉与执行的追求，还应当重视诉后总结工作，通过案例分类与典型分析，进一步提升检察民事公益诉讼请求的精准程度。一方面，以卷宗管理为基础，以案件类型的界分为轴心，以定期经验交流与情况汇报为载体，提炼与归纳不同情况下提出的诉讼请求所需要关注的要素，推动检察民事公益诉讼请求精准化。另一方面，建立类案检索数据库，要求承办检察官(团队)对办案流程、思路与结果形成文字总结后上传。此外，检察机关在运用类案分析、完善类案识别的过程中，还应当对个案差异予以关注，方可真正做到通过类案分析、研究推动诉讼请求精准化的实现。