机关单位实施预算绩效管理的难点与对策分析

2022-12-31周珏敏中国共产党宁波市海曙区纪律检查委员会

品牌研究 2022年34期

文/周珏敏（中国共产党宁波市海曙区纪律检查委员会）

在机关单位实行预算绩效管理已经成为国家的制度性要求。党和国家明确提出要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理[1]。目前已经有一部分的地方机关单位将预算绩效管理纳入目标绩效的考核中，随着这一办法的实施，如何从传统预算管理转变成预算绩效管理，就成为了各机关单位重点要克服的难题。

一、机关单位预算绩效管理的概述及作用

（一）概述

绩效这一概念在我国一直在不断地变化，从强调完成的数量到注重完成的质量，再到现在强调综合考虑过程、结果和社会价值，绩效概念一直在自我更新。绩效管理体系是指从绩效目标的设立、绩效运行的跟踪监控、绩效完成后的评价审核再到绩效评价后的反馈这一系列的完整操作体系。建设机关单位的预算绩效管理体系，要以绩效的管理体系为核心，与机关单位预算执行监督相结合，建立预算目标明确、实时监控预算执行、合理反馈预算使用结果、有效利用反馈信息等一整套完整的预算绩效管理体系。我国自2003年正式引入预算绩效管理，并在不断地探索试点，但大部分机关事业单位因为财政综合拨款等种种原因，预算绩效管理机制建设缓慢[2]。

（二）加强预算绩效管理的作用

第一，实现财政资金最优化。随着我国经济的发展，政府部门开始职能转型，绩效管理也从以前的只关注资金的使用到要求看到预算使用产生的经济和社会效果，这一观念的转变既能提高政府预算的使用效率，也能避免发生为了追求业绩盲目使用资金进行无效率的城市建设，从而达到改善人民生活水平和政府治理水准的效果并提高政府的公信力。实行预算绩效管理，通过预算结果的评价和反馈可以改变原有的预算使用方向，在开展项目的同时，对预算结果进行精确地跟踪计算，不漏掉任何细节，有效地进行反馈，为下一个项目展开提供有力的借鉴，形成有效的预算管理循环，有利于确保政府预算的精确化使用。国家财政的资金是逐层下发，实行预算绩效管理能在预算使用的每一个环节进行精确把控，促使每一层级的机关单位都必须合理规划财政资金，避免不必要的支出，减少铺张浪费，优化资金需求，最大程度缓解基层单位的经济压力，让财政资金能最大限度地落在实处，实现社会项目效益的最大化，推动各级机关单位实现收支平衡。第二，增强财政预算执行透明度。预算绩效管理需要每一个部门的参与，在一定程度上需要部门之间的沟通交流协调，各部门之间相互合作、相互监督，增强了单位财政使用情况的透明度和执行率。

二、机关单位预算绩效管理的困难

（一）预算绩效管理的理念薄弱

一方面，体现在机关单位内部没有真正厘清预算绩效管理的重要性。进行预算编制时，认为财务部门操作即可，殊不知预算绩效目标的制定需要各个部门协同合作，共同制定科学的目标方案。机关单位的方方面面都需要进行预算绩效建设，而由于各部门之间信息不流通，财务部门无法对每一个部门的需求进行精确把控，在设定预算绩效指标时就会出现纰漏，存在不合理、不科学的现象。甚至有些机关单位领导认为，预算绩效管理体制的实行会改变原来的预算管理方法，而各部门协同合作，共同管理，必然会增加各部门的工作量，从而对预算绩效管理产生抵触情绪[3]。

另一方面，部分领导缺少对细化预算绩效管理体系建设的重视，认为机关单位不需要进行预算绩效管理改革，原因在于机关事业单位没有营利性质，预算资金并非筹集而来，而是来源于国家下拨的财政资金，主要的资金需求方向在公共基建项目，并非像一般企业一样经营目的是盈利，没有必要进行预算绩效管理。机关单位管理者的这种老旧观念让部分绩效管理工作在基层的落实产生了难度，依然按照传统方式进行预算编制，看重资金的投入，轻视绩效管理。例如，一些贫困县大举进行地标建筑建设，浪费财政资金，影响预算绩效管理工作的开展。

（二）预算编制体系不完善

高效的机关预算编制应该是财政和各部门协商互动制定经济计划的过程。在整个预算编制流程中，通过“两上两下”的审核机制，让基层的需求汇集到中央财政部门，形成良好的反馈机制，同时，地方也能明确中央的发展要求，让政策落到实处。在现实预算编制过程中却存在种种问题，如部分基层组织并未按照实际情况进行预算编制的详细核算，仍按照往年的资金使用情况进行上报；在新项目和新政策实施时，没有开展事前的绩效评估，评估结果没有成为预算申报的必要条件；财政部门缺少严格的审核机制，不能辨别基层的预算数额是否存在不合理情况，造成预算资金浪费闲置；没有建立一个完整的项目库，在进行预算申报和审核时，缺少有效的参考；预算绩效管理体系也没有覆盖全部的基层部门，部分地方整体的预算使用情况依然粗糙[4]。

（三）预算绩效目标设置不合理

在设定预算绩效目标时，机关单位普遍存在目标不明确，设置不合理的情况，不能正确反映目标达成情况。这样，绩效管理对于员工非但没有起到激励作用，反而导致了部分员工消极抵制不愿意配合机关单位制定的预算绩效管理指标的实行，对于绩效管理缺乏积极性，基层员工对于预算管理制度的不支持，是机关事业单位预算绩效制度难以实行因素。预算绩效目标缺乏合理性主要体现在三个方面：

一是目标设定脱离实际。在制定目标时好高骛远，没有结合部门实际状况，设定的目标无法实现或者在设定目标时按照往年目标设定，缺乏前瞻性，部门预算目标可以轻松达成。这些情况下，绩效目标的设定难以达到激励的目的，丧失机关单位人员的积极性。二是目标设立不详实。首先激励目标不应只聚焦在一个部门是否达成上，而应该细化到个人身上，让每一个员工都有具体的奋斗目标；其次还体现在一些绩效目标设定没有具体细化到数量、质量、成本、收益、社会影响等方面，缺乏定量或定性阐述。三是机关单位的绩效奖惩办法无法达到监管单位人员的心理预期，普遍单一且简单粗暴。比如仅仅只是口头奖励或者口头批评、现金奖励或惩罚，无法达到员工的心理预期。根据马斯洛需求层次理论分析，在奖惩都没有达到心理预期的情况下，预算绩效对人员的约束力就会大大削弱，员工消极地参与预算绩效建设，绩效管理工作开展难上加难。

（四）预算绩效考评机制不健全

合理的考评机制至关重要，预算绩效考评直观地展现了相关部门的能力状况。不但直接反映了预算绩效的达成，还在一定程度上决定了下一个季度机关单位工作能否正常展开。要进行科学的评估，评估结果与实践相结合，才能更好地服务于部门的实践活动。机关单位的考评机制不完善主要体现在以下几个方面：

第一，预算绩效考核指标不合理。预算绩效指标设计内容不够全面：绩效并非过程，也并非结果，主要体现在项目带来的经济价值和社会价值，经济价值是可以通过肉眼及时看到，而社会价值则会有一定的延迟性。绩效的这一特性，单靠考核指标无法显现其真正价值，在考核过程中重实际结果轻业务开展产生的社会价值，这种考评方法会产生不合理的考评结果。第二，考评信息来源单一。绩效考评信息来源主要还是人员、业务本身所处的部门，甚至有些还处在部门人员的口述和手工填表阶段，无法结合预算的实际情况、项目反馈的群众实际满意度等多个方面，信息仅来自绩效管理部门自行反馈，这种单一的信息来源会产生评价主观性太强的问题。例如，一些绩效管理人员与业务部门接触少，沟通不多，没有共事的基础，不了解业务难度和业务人员详细情况，仅以业务结果和刻板印象为绩效管理评价依据，这种考评结果必然缺少真实性，一定程度上削弱了评价结果的认可度。第三，评价沟通反馈机制缺乏，导致了发现问题，也无法及时向相关部门进行反馈，问题迟迟无法得到有效的关注，影响单位全员对预算绩效考评工作的支持和认可性。

（五）预算监督机制不健全

部分机关单位在预算执行过程、项目进行过程、事后的审核过程中都缺少相应的监管机制，这种情况使相关部门不能及时跟进项目，难以及时处理资金使用中出现的问题；无法了解每一笔预算资金的走向，掌握不全项目数据趋势；在事后的审核中无法看出预算的漏洞，不能及时有效地了解预算绩效的实际情况，影响现有项目的顺利开展，甚至会影响后续项目的立项。例如，某一员工在开展工作时出现预算困境，但缺乏持续的监督机制，无法解决相关问题，绩效目标迟迟难以实现，不但使相关人员的服务价值不能充分体现，还会消磨斗志，造成人力、预算、时间资源的巨大浪费。

此外，机关单位部门之中缺少相关的项目监督人员，单纯依赖专业的监督部门进行预算监管，造成部门内部的监管人员无法实地考察，只依赖报表和项目汇报情况监督，时常发生漏报、误报、多报的情况，导致预算绩效目标难以达成，浪费社会资源，甚至产生塔西佗效应。

三、机关单位实施预算绩效管理的有效对策

（一）加强预算绩效管理意识

首先，机关单位领导应该率先意识到实施预算绩效管理作用，克服传统预算管理制度的桎梏，打破财政预算不需要绩效管理的旧思想，把预算绩效管理变成单位常态化工作任务，将相关预算绩效的管理落到实处。其次，在宣传预算绩效管理体系方面，机关单位可组织专业的绩效管理人员积极开展相关培训工作，统一组织学习中央下发的关于预算绩效管理文件，全面践行应用《关于全面实施预算绩效管理意见》，保证机关单位财政人员可以在第一时间学习相关知识，并可结合相关指南，顺利落实预算绩效管理工作，确保相关管理工作切实落实到位。最后，让机关单位全体工作人员积极参与到预算绩效管理工作中，每个人都要熟悉预算绩效管理的具体流程，降低人员对预算绩效的抵触情绪。同时，细化预算绩效管理考核指标，将标准落实到单位相关部门、相关岗位上，让工作量做到只减不增，优化各部门的具体职能，保证在实行预算绩效管理时做到有条不紊。

（二）健全预算编制体系

首先，在预算统计和上报时，机关单位应当制定切合实际的预算绩效目标。根据国家财政收入和地方财力合理安排预算，尽量做到量力而行，达到收支平衡。在进行预算上报时，按照部门实际统筹情况进行上报，杜绝瞒报、虚报的现象。在进行预算安排时，明确各部门的实际需求，统筹安排预算内外资金。在制定预算绩效目标时，要肯定地方和部门在预算编制中的积极作用，根据部门实际能力制定预算绩效目标，财政部门要注意甄别信息遗留情况，注意项目的轻重缓急，分类排序制定项目库。

其次，拓展全面绩效控制范围，拓宽绩效管理的管辖范围，展开有效的绩效评估。要探究推动政府和企业间跨领域、跨部门协作项目绩效评估，以及垄断性公共服务活动的绩效控制评估体系，这样既能提升财政经费的应用效率，更能提升社会资源的聚集能力[5]。

（三）设立科学的预算绩效目标

随着我国社会经济的不断发展，机关单位的工作压力也越来越大，相应的人员岗位也随之增加。随着人员的增多和项目的开展，机关单位的相关预算效率也要随之提高，但看现状，机关单位还是在按照旧方法设立预算绩效目标，无法适应新的经济社会环境，因而时常发生预算不合理的情况，甚至预算目标与其工作量明显脱节，出现财政资金的浪费。

这就需要制定新的预算绩效目标适应现在的经济状况，保障预算目标设定的科学性及合理性。一要按照部门实际设立绩效目标，将绩效目标在公平公正的原则上设立细化到数量、质量、收益和社会影响上来，进行实的定量或定性表述。二要在设立目标时制定相应的可触及人员核心利益的奖惩制度，将绩效目标和相关人员的实际需求进行绑定，加强绩效目标对相关人员的约束力，激发机关单位人员的积极性。

（四）制定完善的预算绩效考评制度

在制定科学合理的绩效考核指标前提下，必须保证考核指标与实际业务的结合状况，制定切合实际的可操作的预算绩效考评制度。同时在考核时，要确保考核过程严格按照制定的考核流程进行，保证绩效考核的公平公正性。在制定预算绩效考评流程时，切忌照搬相关案例经验，要制定个性化的、结合单位实际情况和未来发展特点的、指标透明的、考核机制合理的、科学的考核评估体系。建立完善的考评制度，是激励机关单位人员积极性上的关键。

首先，要制定合理的考评指标，行政人员与业务人员两者工作内容不同，性质不同，考核指标也会不同。考评指标在兼顾经济价值的前提下也应具有社会价值，要结合员工的实际工作情况、工作内容、工作性质，合理提高服务满意度、服务质量评分等指标。其次，要采取多渠道的信息进行人员考核，改变原有的考评体系，抓住来自本部门考核单位的主要现状，加快进行社会调研、实地考察等各种形式的反馈，增加考核评价的真实性，提高相关人员对于考评结果的接受度。最后，建立相应的考核反馈机制，在进行考评时发现问题，及时反馈，这样才能第一时间解决问题。

（五）增强预算绩效过程的监督力度

首先，建立完善的预算绩效事前、事中、事后全方位立体化监控管理体系。全方位经营信息跟踪有利于及时了解事业单位社会项目工程和部分经济业务的实时动态，通过绩效指标的完成度和项目的社会价值等给出综合性的监督考核结果，全方位的预算绩效管理有利于通过跟踪相关业务的进展情况，及时发现绩效管理在具体实施中出现的漏洞，并组织人员探讨并解决绩效工作产生的问题，打造全过程动态预算绩效管理服务环境，通过合理的绩效评价和科学的问题解决方式，提升全体员工的积极性。例如，某个项目在开展的过程中，预算绩效较差，要派专业部门和人员立即进行提升和跟进，提高绩效执行率，全面满足监管的需求。