地方智库有效服务决策的路径研究

郭泰岳

（山西省社会科学院（山西省人民政府发展研究中心））

服务决策是地方智库的重要功能。高水平的地方智库是一个地区软实力的集中体现和重要标志。当前，各类地方智库均紧密围绕经济社会发展的重大理论和现实问题开展研究，以咨政报告、考察调研、规划制定、政策解读等形式服务决策，也提供了不少切实管用的研究成果。但智库研究供给与决策需求契合度偏低，智库整体建设跟不上决策需求多样化的问题还比较突出，智库成果远远不能有效满足党委政府的决策需要。因此，深入研究地方智库服务决策的相关问题，构建符合地方实际的智库服务决策体系，对新时期充分发挥智库作用，以好的思想产品服务决策、服务经济社会发展具有十分重要的意义。

一、公共决策与新型智库的关系

就智库的概念，从世界范围来看，专家学者均想给出一个明确的定义。但各国政治环境、政治体制以及政治制度不同，对智库的需求也不同，因此对智库的概念和定义也不相同，甚至不同国家的专家学者对“智库”的认识也不相同，所以至今没有统一的定义。对智库的定义不是本课题讨论的范围，但是梳理智库相关研究文献，特别是与公共决策相关的智库研究文献，对我们深刻认识新型智库以及新型智库与公共决策之间的关系有非常重要的意义。

综合国内外学者的研究观点，“智库是为公共决策服务的”这一特征获得了普遍认同，也就是说无论哪个国家的智库，主要业务都是开展公共政策研究，其服务对象均为公共政策的决定者，而非其他的机构和个人。在关注智库一般性特征的同时，还需要理解和支持带有个性化、地域性、阶段性特征的概念识别。

二、地方智库有效服务决策需把握的逻辑

（一）要素逻辑

地方智库有效服务决策必须具备以下三个要素：一是地方智库要与决策者或决策部门有密切联系机制，以便于及时、精准获得决策需求。二是智库研究储备必须充足，长期跟踪，对决策需求能够提出解决实际问题的思路，提供有价值的决策方案或者决策建议。三是地方智库需要有科学合理的管理机制，保证日常研究工作，并且健康地运转和发展。

（二）过程逻辑

地方智库不是党委政府的决策部门，只对公共决策起辅助参谋作用。智库服务决策的过程分为决策前服务、决策中服务和决策后服务。决策前的服务包括咨政报告、考察调研，决策中的服务包括交办任务、针对热点难点问题的决策建议，决策后的服务包括政策评估、政策解读等。当然，在实际工作中还应包括文稿撰写、参与重大项目、征求意见，等等。有些是显性的，有些则是隐性的；有些是一次性的，有些则是贯穿决策全过程的。在智库服务决策的过程中，智库要根据公共决策的不同阶段形成自己解决问题的观点、建议或者方案。

决策前服务。主要形式是提出决策建议或者进行决策咨询。咨政建言绝不能是“心血来潮”突然的想法，也不能是碎片化的成果，一定是有深厚的理论支撑和以务实的调查研究为基础，对某个领域有深厚理解和洞察的见解和主张，是理论和实际有机结合的产物。咨政建言可能是对公共决策的启发，也可能是对公共政策的影响，但无论如何智库必须要有自己独立的见解并对公共决策发生积极影响，从而使决策更具科学性和可行性。这就要求智库能够抓住重大问题、热点问题，让解决问题的方案、思路、观点进入领导视野，从而形成决策。

决策中服务。在公共政策执行过程中，智库服务的内容则是对公共决策已经确定的事情提出进一步完善的解决方案或者是对公共政策的解读、阐释。对决策结果的预测和对公共政策的解读是这一阶段提供决策服务的重点，这一阶段应立足于如何推动公共决策更好地达到目的，使得决策意图很好地贯彻落实。

决策后服务。在公共政策执行后，智库则是通过评估各种政策和计划、及时反馈政策的实施效果、改进政策的实施战略和程序来服务决策。智库还应对一些重大决策开展跟踪研究，保证重大决策的持续执行效果能够及时反馈到决策者手中，同时对重大决策执行过程中的问题提出改进完善建议。

（三）产品逻辑

智库成果实际上是一种思想产品，是通过深入研究，对某一问题形成的看法、观点或者解决方案。智库产品的形式主要有咨政报告、交办任务、政策评估、课题研究等。

咨政报告。这是地方智库服务决策最常规的形式，也是最重要的形式，具有直接为决策服务的特点。党校、社科院等综合性智库将此作为主要渠道，各家均有一定形式的内刊或者内参，定期送达决策者手中。智库撰写咨政报告的基础是日常开展的中长期储备性研究，以地方热点难点问题为主，如区域发展、产业结构、创新生态、乡村振兴、生态环境等领域。报送的范围大都是所服务相应层级的领导，涉及到相关部门的也有针对性地提供。

交办任务。这是衡量服务决策效能的标志，反映着决策者或者决策部门与智库之间的关系。交办任务的重要性越高、时间越紧急，代表着智库被决策者重视程度越高。交办任务也有中长期和短期之分，一般来说短期任务较多，中长期任务较少。随着决策要求越来越高，短期任务的比例有下降趋势，中长期任务则有上升趋势。比如，有些智库在年初就会把当前的热点难点重点问题整理后，交由决策者选择，决策者也会拟定一些题目交给地方智库开展研究。

政策评估。随着国家治理体系治理能力现代化的推进，在政策出台前和出台后均需要对相关政策进行评估，以便在政策出台时保证科学性、公平性、可操作性，在政策出台后追踪政策出台的效果和政策实施情况。政策出台前评估的方式是对该政策草案进行评审或者直接提出意见，而政策出台后评估的方式则为对政策的受众进行随机调研，量化呈现政策执行效果，对跟踪的政策提出进一步改进的建议。

课题研究。这是指决策者或者决策部门拟定研究项目之后，以招标或者委托的形式交由智库完成的任务。直接服务决策的课题一般为领导交办或者职能部门委托。此类课题成果一般以研究报告的形式交由课题派出方，也有其他形式具体由派出方与智库之间商定。此外的各类科研项目，如纵向的国家、省、市科研项目，横向的课题均不能算作直接服务决策的范畴。

文稿起草。起草政策文件和党委、政府领导讲话稿，是智库最早的功能之一。领导讲话稿、重要政策文件的起草是一个集体创作的过程，起草小组通常由各部门经验丰富的干部组成，也会根据主题吸收相关领域的专家学者参加。在智库发展的起初阶段，受计划经济体制的影响，智库作为政府外脑的作用不是十分明显。智库的研究基本贴近决策者的需求，领导交办任务成为智库研究的主要内容。其中，讲话起草和文件起草是重要的组成内容。但随着决策科学化、民主化的深入推进以及智库自身专业化发展，智库之间的分工明显发生转变，起草领导讲话的职能更多地由党委政研室、政府研究室承担，其他智库这方面的任务量明显减少，更多地是为领导讲话稿提供基础支撑材料，或者派人参与领导重要讲话稿的起草。此外，文件的草稿拟好以后，还要广泛征求各界意见，其他智库也可在此期间提出修改建议，这也是服务决策的一种方式。除党委政研室、政府研究室外的其他智库今后讲话稿的起草任务会越来越少，但为领导讲话提供专业支撑材料和基础材料的任务会越来越多。

政策阐释。政策阐释也是近年来智库越来越重要的一项职能。以往，政策阐释或者解读大都是临时性的，是专家学者自觉自愿就政策的某些方面接受新闻媒体的采访，借以传播政策，影响公众，推进政策落实。现在政策解读逐步由专业机构和专业人士进行，许多机构和个体本身就是政策文件的草拟者，而有些则是该领域的权威，具有更大的公众可信度。过去各类智库不注重宣传，往往抱有“酒香不怕巷子深”的心态，现在各类智库均把与媒体相结合打造“智库+”作为智库建设的一项重要内容。目前公共政策制定正在向越来越科学化的方向迈进，政策的科学执行也正成为公共政策在制定时考虑的重要因素。多年的实践表明，再好的政策，如果没有公众的接受与参与，没有基层干部的执行和落实，基本上都是上有政策、下有对策，政策实施效果等于零。现在，中央及各地均意识到了政策解读和阐释的重要性，把受众理解、支持、执行政策作为政策推进链条中的重要环节，政策制定后均加大了宣传阐释的力度，而各类智库也正成为政策推广执行过程中的重要参与者。有些智库专家参与了政策文件的制定，有些是该领域的权威，具有更多的公众可信度。

此外，一些智库学者本身是人大代表、政协委员、民主党派成员，或在社会团体、企业中有较高职位，他们可以通过人大、政协、妇联及各种协会等渠道发表自己的观点，影响决策。一些智库专家接受电视台、广播电台、报纸等新闻媒体的采访，借以传播政策、影响公众、推进政策落实。还有智库专家通过在媒体上发表文章和观点，参与公共热点议题的讨论，引起决策者的注意，进而对决策产生影响。

三、地方智库有效服务决策存在的问题

地方智库普遍存在着与决策沟通不畅、咨政水平不高、专业性不强等问题，主要表现在以下四个方面：

（1）智库参与决策制度保障不足。目前由于决策咨询工作尚未完全制度化、研究咨询服务的政府采购机构尚未完全成型，智库参与决策受限于领导的推动力，制度保障力度不足。一方面公共决策对智库的需求未充分挖掘，导致决策需求不能很好地传递给各类智库机构，另一方面，智库机构各自擅长的研究领域也不能为政府等部门所知，导致智库与决策通道不畅。

（2）政策咨询水平还有待提高。各类智库普遍以基于既有部署的阐释性、延伸性研究居多，针对未来发展的全局性、战略性谋划和对策性建议较少，远不能满足地方决策需求。智库研究成果以平面型的居多，立体型的较少；趋同性的研究成果居多，特色化的成果较少；就事论事的短期性、应景性成果较多,有针对性、操作性的高质量创新性研究成果较少；热门领域重复研究的较多，对潜在重点领域和战略新兴领域关注的较少。此外，地方智库与国家高端智库、国内知名智库的交流合作较少，部分合作仍停留在较浅层面，缺少围绕国家与区域性重大改革发展为课题的深层次、跨部门、跨领域研究合作。

（3）智库专业性不突出。目前智库属性以行政化、机关化的居多,各类智库发展模式趋同，尚未形成各具专业特色的智库管理体制与发展模式。企业智库、社会智库总体上还处于起步探索阶段，机构大多存在定位模糊、边界不清、职能混乱的问题。智库咨政辅政的方式、渠道、成果形式、标准化程序以及政府购买智库专业化服务的政策供给不足，咨政研究与政策实际运行部分脱节。研究工具创新滞后，应用大数据、云计算等现代化信息技术手段解析战略趋势与研判发展走势的创新不足。

（4）智库内部治理机制不完善。多数智库的经费管理、人事管理、科研管理等制度建设尚不能完全适应新型特色智库建设的需要。大多采取传统的科研管理评价体系对科研人员进行考核，未建立适应智库人员特点的评价方法和考评机制，重理论、重刊物、重数量的问题普遍存在。经费管理偏重于直接成本考核，不考虑或较少考虑智力成本、研究付出等间接成本，严重制约了科研工作的顺利开展，也压制了科研工作者的积极性。人事管理行政化，创新手段和办法不多，对人才吸引力不足，人才引进困难，高层次人才流失严重。

四、地方智库面临的发展机遇

在全球化时代，智力是最核心的竞争力，智力支撑是推动各领域深化改革与高质量发展最有力的支撑。世界正面临百年未有之大变局，国际环境日趋复杂，不稳定性和不确定性日益突出。新冠肺炎疫情在全球蔓延，保护主义和单边主义盛行，各种逆全球化思潮兴起，全球治理体系加快变革。随着我国更大范围、更深层次参与全球治理与世界发展进程，各地参与国际分工、拓展国际发展空间、提升外部发展环境、推动地方特色文化走向世界等方面面临的国际环境也呈现出很多新的复杂局面。传统智库通过组织重建、议程重整、与政策主体关系重构不断扩大发展空间和影响范围，尤其在国际政治、外交等领域的影响愈加凸显。行业智库在产业技术方向、产业政策制定、重大项目咨询方面话语权逐步扩大。

从国内看，我国正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，结构性、体制性、周期性问题相互交织。伴随着全面深化改革进程的持续深入，研判和处理问题的复杂性、专业性和风险性大幅增加，对党委和政府的战略决策能力提出更高要求。与此同时，随着大数据、云计算、人工智能技术的迅猛发展，智库研究方式发生显著转变。互联网、社交网络等新技术的发展，为不同类型、不同规模的智库创造了一个相对平等的传播平台。媒体、咨询公司、律师事务所等都成为智库的重要竞争对手，公众号、社交论坛、贴吧、知乎等自媒体和知识分享平台与传统智库抢占话语权和注意力。

综合判断，“十四五”时期是地方智库建设的重要机遇期，但也面临巨大挑战和严峻考验。地方智库要围绕地方未来发展定位和重大战略问题，加强前瞻性、全局性、战略性、整体性研究，全方位参与决策咨询、政策制定全过程。抓住新技术新方法带来的新机遇，通过提出新概念、新理论、新思想、新方法、新工具和新政策，引导公众和社会舆论。要不断完善地方特色新型智库体系，加强制度保障体系和智库理论建设，深化运行机制、人才体制改革，增强智库的新媒体传播意识和能力。重视高水平专业智库建设，提升研究质量与思想创新能力，提高智库影响力和话语权。特别是省委确定的重点智库，决不能仅仅满足于一般的建言献策，要强化问题导向、应用导向，致力于研究地方经济社会发展的重大战略问题，致力于全方位地提出地方发展热点难点问题的解决思路，致力于推动地方发展战略上升为国家战略，在政策研究、决策评估、政策解读方面充分发挥作用，为地方党委政府决策提供具有可操作性和借鉴意义的对策建议。

五、地方智库服务决策的路径优化

决策部门应与地方智库建立更加紧密的联系，让决策需求与智库供给有效对接。同时，地方智库则应依托自身强大的研究储备，积极发挥与当地经济社会发展紧密联系的比较优势，创新体制机制，以高质量的研究成果服务决策。

（一）健全服务决策的组织体系，解决沟通不畅的问题

地方智库服务决策的深度和广度，更多地依靠决策部门对智库的重视程度，而智库与决策部门之间沟通顺畅程度，决定着智库获取决策信息、了解决策需求、明确决策目标等的难易程度。智库最终能否形成高质量的解决方案或者建议，恰恰又与获取信息、明确目标紧密相关。因此，要健全决策服务体制，设立专门机构负责沟通决策者与智库之间的联系，让智库服务决策常态化。地方智库要紧密围绕地方中心工作，保持与决策部门、决策者的有效互动，精准掌握信息，避免研究与决策两张皮。对咨政报告作出明确批示是智库成果转化的重要体现，决策部门要将决策者的批示及时反馈给智库，并做好批示的跟踪督办。

（二）拓宽参与决策的内容和形式，解决智库服务决策方式单一的问题

智库不是决策部门，而是通过一定的方式参与或者影响决策。那么参与决策的渠道广，研究成果才能更多地服务到经济社会发展。拓宽智库参与决策的渠道大致有几个方面。一是凡有涉及公共利益的决策，应把征求智库意见作为决策事项的必经程序，特别是决策部门组织的论证会、听证会等对形成决策非常重要的会议，要把地方智库参与的具体程序作出明确规定。二是探索建立多层次的决策咨询服务供给体系，对于公开的决策事项可以采取“一事一议”招标购买的方式，让更多的地方智库参与进来。对于智库提供的政策方案、调研数据等成果，应依法纳入政府采购范围。三是加大社会智库参与服务决策的力度。要通过政策支持和规范引导社会智库健康发展，提升社会智库服务决策的能力和水平，运用社会智库力量开展特色化的服务决策项目。

（三）提高地方智库快速反应能力，解决服务决策的时效性问题

决策者经常会有在短期内需要作出决策的事项，这些事项必须快速、精准传递给具体的智库，同时，智库也要能够及时提供科学合理、切实管用的咨政报告、解决方案。因此，提高地方智库快速响应能力，是有效服务决策的重要途径。一是决策部门要掌握一批不同类型的智库，如有应急决策事项，可由决策部门或者智库管理部门直接安排给相应智库开展研究，也可以通过一定的竞争性供给机制选择几家不同的智库同时开展研究，实现决策需求的快速传递。二是各类智库要树立问题导向、需求导向，主动作为，增强对经济社会重大现实问题的研究敏锐性，尽快关注、提前组织、整合力量，早出成果。

（四）搭建智库交流合作平台，解决智库之间合作不够的问题

加强党委政府在智库发展规划、政策法规、统筹协调等方面的宏观指导责任，建立专门的地方智库管理协调机构，推动引导各类智库建立专业化的调查研究、组织运营团队。一是地方智库应加强与国家高端智库的合作联系，建立战略研究、重大课题、重大项目等松散型联系平台，借助高端智库专业优势和宽广视野，发挥地方智库熟悉情况、贴近实际的优势和特点，围绕地方党委政府的重大决策需求联合攻关。二是地方智库之间应加强合作，建立智库开放式交流平台，建立定期沟通机制，以调研、论坛、会议等方式互通有无，实现资源共享，解决低水平重复研究的问题。三是搭建智库联盟平台，打破智库与高校、智库与智库之间的壁垒，改变单兵作战现状，形成协同研究、协力攻关的智库合力。

（五）给予地方智库更大的支持力度，解决供给不足的问题

认真贯彻落实中央及省关于新型智库建设要求，对新型智库的发展给予大力支持和规范化管理，加大对新型智库建设的宣传力度，让智库在规范发展、良性发展中不断提升服务决策的质量和水平。加强新型智库建设的经费保障，建立健全符合财政规范管理要求和智库运行特点的经费管理制度。科学合理编制经费预算，规范直接费用支出管理，合规合理使用间接费用，发挥绩效支出的激励作用。根据财力状况和智库建设工作需要，根据不同类型智库的性质，研究具体的经费支持措施，提供稳定专项经费列入年度预算予以保障。同时，加强决策效果的评估，构建科学合理的“决策效果评估指标体系”，依托高端智库等作为第三方评估机构，围绕重大改革举措、重要政策措施、重点工作任务的决策、执行、落实情况定向、定量开展评估。

六、地方智库打造自身优势的路径

智库的一切工作都要围绕研究而运转，这就要求智库创新管理体制机制，以科研业绩考核、大数据运用、人才培养为抓手，凝练自身特色、打造竞争优势，以高效管理体制机制推动优质要素资源转化为智库现实生产力。

（一）着力特色化发展，在某一领域深耕

各地的经济结构、文化底蕴、社会矛盾表现都有所不同，需要地方智库发挥特色优势，研究地方问题、研究地方文化，建立特色研究领域。对于地方智库而言，特色就是其核心竞争力，这就需要地方智库立足地方实际，选择少数几个主攻方向，做深度研究、持续研究，形成鲜明的地方特色，大力扶植和培养相关领域的专业性人才，能够在关键时刻提供靠谱、管用的政策咨询建议，以高质量的研究成果服务决策。

（二）着力智能化发展，紧跟时代步伐

大数据、云计算、物联网和人工智能的迅猛发展，正在改变众多的领域，智库的研究方法、传播方式也在发生深刻变化。地方智库要积极向数字化转型，借助大数据进行预见性分析和预测性判断。比如，新冠疫情暴发一开始就通过1000多个全国新冠肺炎患者的大数据了解到潜伏期、临床特征，根据大数据做出了新冠肺炎疫情预测模型，为新冠肺炎早期症状鉴别起了很大作用，为政策制定提供了重要依据。地方智库要借助大数据、人工智能技术进行模拟仿真、辅助分析，建构有自身特色的结构化研究咨询流程和工具。此外，智库要与大数据服务第三方机构建立合作机制，共建研究开发数据获取、整理、清洗、分析、交易等方式，建立起智能化的思想库。

（三）着力专业化发展，夯实服务决策基础

地方智库很多都是承担若干职能的综合机构，均承担着智库之外的其他职能。决策咨询服务需要建立在长期跟踪、深入调研、经验转化、信息反馈与评估等工作为特征的专门化研究和专业知识与技能的基础上。非专业智库机构往往因为其工作的重心在科研教学、党政培训、文稿起草等方面，对智库主要任务中的战略性、前瞻性、全局性决策研究缺乏专注，导致智库职能发挥不充分。地方社科院应充分发挥地方综合性智库的职能，成为地方智库的“智库”，加强对智库发展模式、服务决策路径、决策咨询制度、体制机制改革、地方特色品牌、研究方法创新等方面的研究，加强智库相关的公共政策学科建设，夯实智库建设的学科基础，解决智库发展中的深层次问题，强化智库作用发挥，积极为地方智库改革开展创新试点，推动地方智库高质量发展。

（四）着力开放化发展，研究与决策良性互动

智库研究需要掌握和分析大量的数据信息，因此，拓宽、畅通决策需求和研究供给之间的渠道尤为重要。首先，应健全政府信息公开共享机制、智库成果报送反馈机制、重大决策意见征集制度、政府购买决策咨询服务机制、重大政策风险评估和实施效果评估机制。其次，通过定期举办研讨会、座谈会、论坛等方式，把智库的研究重点同党委政府决策需求契合起来，鼓励和支持各类智库对决策需求课题公开竞标。此外，探索智库与决策部门之间的挂职交流，以特聘、兼职等方式有针对性地吸纳智库人才到党政部门挂职，以访问学者、荣誉研究员等方式选派有研究能力的领导干部到智库挂职，形成研究和决策之间的良好互动。

（五）着力创新化发展，打造以科研为中心的体系

地方智库也要与时俱进。组织形式上，打破原来以部门为单位、论资排辈的课题组织方式，推动建立科研团队和学科建设团队，弹性引进人才，团队内部分工协作、能上能下，对某些研究领域、某些问题长期跟踪研究，形成团队研究特色，培养领域专才，这样在研究上才能做到战略性、长期性、综合性、前瞻性、储备性，才能在关键时刻靠得住、用得上。管理方式上，要从学术导向转变为结果导向，基础理论研究与应用决策研究并重，更加注重研究成果的转化和实用性，改变以个人兴趣为基础的学术研究方式，转变为以组织目标、团队方向为研究目标的研究方式，探索更加合理的经费分配方式。