自然资源与不动产登记信息化建设思考

王小燕

2013年11月召开的十八届三中全会和2015年3月颁发的《不动产登记暂行条例》分别对自然资源确权登记和不动产登记提出了更加清晰明了的权责分明的制度条例。而随着这些工作的逐渐拉开序幕，使得自然资源确权登记与不动产登记之间的联系也变得更加密切。尤其进入了互联网时代，使得我国自然资源确权登记与不动产登记的工作面临着前所未有的挑战。因此，了解自然资源确权登记和不动产登记的时代背景，认清两者之间的异同点，对建立起有效的信息化监管系统是非常重要的。本文主要阐明了自然资源与不动产登记信息化建设当前的一些现状，另外对当前信息化建设道路上一些亟待解决的问题提出了建议。

由于自然资源的登记工作是以将不动产进行登记为基础的，因此自然资源的登记也应当是不动产登记的基础，水流、森林、荒地和草原等自然资源都应该归纳为我国重要的资源资产，这也是我国进行生态文明体制改革的根本举措，对这一自然资源进行登记管理可以推动我国产业结构的改革创新，使我国生态文明建设更为完整。而不动产登记同样重要，它不仅仅是代表着相关政策的一种执行力，也是对不动产所有者权利的一种保障，并可以推动整个社会经济的平稳发展。

一、自然资源确权登记与不动产登记的发展历程

2013年11月，我国通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要对水流和森林等自然生态空间进行管理和登记，同时还提出了第二点要求，要求对资源资产的产权制度进行明确的规范，要求必须有清楚的归属和监管；紧接着，2014年开始我国自然资源部会同中央编办、财政部等各单位组织建立起不动产统一登记制度并开始实施，并且还根据《决定》制定了一系列改革成果，比如《自然资源登记簿》《自然资源统一确权登记办法(试行)》等一系列确权登记试点方案；2016年终于由中共中央和国务院对建立自然资源统一确权登记制定了《生态文明体制改革总体方案》，并做了要求，要将推进确权登记法治化，自然资源确权登记作为重要改革任务之一，同一年自然资源统一确权的试点工作也提上日程；2019年开始此项工作全面推开。

《不动产登记暂行条例》在2015年3月1日正式开始落地实施，这意味着我国不动产登记统一的制度正式建立起来；2016年的1月21日，《不动产登记暂行条例实施细则》也由我国国土资源部陆续公布了，其中的内容比较明确细致，关于房屋所有权、宅基地使用权、集体土地所有权、国有建设用地使用权等各种不动产登记的权利有了新要求；接着在2017年4月，国土部办公厅也制定了不动产登记的实施方案，内容包括：“要求各地方对登记的资料进行保护和移交，简化登记移交工作流程，进行准确的人员划转，并明确登记办理的时限要求等等”。直至2018年6月份，我国的不动产登记完成了全国联网，这也意味着我国的不动产管理制度实现了新的突破。

二、自然资源确权登记与不动产登记的异同点

我们所说的自然资源可以理解为自然界所赋予或前人留下的自然资源，能满足人类所需的资源，比如最基本像空气、水、土地这些，还有森林、草原、野生生物这种自然资源，还有各种矿产资源等。自然资源给人类提供赖以生存、发展的重要资源，而不动产相对动产而言是对物的一种划分，指的是不可移动或移动将会损害其价值的物，客体包括土地、房屋、林、草、海域等土地和附着于土地上和地下的改良物、附属物。因为两者的客体有着非常紧密的联系，所以自然资源统一确权登记和不动产统一登记也有很多的关系。

正常来讲，自然资源的所有权被称作为自然资源确定权，土地和房屋的所有权被称为不动产登记，而对于国家土地的所有权不进行不动产登记。

两者有着基本相同的登记原则，都是坚持物权法定和统一确权登记的原则。其中自然资源确权登记在《(试行)自然资源统一确权登记办法》的第2条有说明：“我国在自然资源统一确权登记工作上，应该坚守统一确权登记原则，始终坚持资源公有、物权法定；而不动产登记，在《物权法》第5条也做了有关规定：“物权的种类和内容，由法律规定”；另外第10条“国家应该根据不同的登记事项而选择提供权属证明和不动产面积等必要性材料”。另外《不动产登记暂行条例》第4条“国家实行不动产统一登记制度”，也说明了不动产登记实行的是统一登记原则。

两者登记机构也基本相同，都是由国家自然资源主管部门办理登记，自然资源统一确权登记在《自然资源统一确权登记办法(试行)》的第6条“自然资源主管部门负责承担自然资源统一确权登记工作的机构，管辖登记需按照属性和分级管理结合的方式进行。”中对登记机构做了规定；而不动产登记，虽然《不动产登记暂行条例》规定的是，由当地的直辖市、县级和社区人民政府进行统一办理，但在实际操作过程中基本上是由适合性级别自然资源部门进行办理的。

三、自然资源与不动产登记信息化建设目前现状

1.信息化应用得不到重视并存在短板

信息化给我们的生活方式、思维观念带来了巨大的改变，所以自然资源确权登记和不动产登记信息化的趋势势在必行，它也影响了政府部门工作人员的工作运行方式。部分政府登记机构一方面由于缺乏改革创新的精神，另一方面对信息化也不够重视，所以在政府部门工作人员实际操作中，用信息化处理业务的进度十分缓慢，觉得信息化的应用反而不如人工操作起来方便快捷，也不如人工操作安全灵活，甚至有的登记机构对信息化建设并不看好。

2.信息化数据共享、信息整合不全面

自然资源的确权登记统一使用的是全国自然资源登记信息系统，而不动产登记是各省市采用集中的模式搭建起来的，所以就存在无论是在自然资源的确权登记上，还是在不动产登记上，信息化数据共享存在困难，信息化整合不够全面，数据整合力度不够，办事不方便，资源重复建设的现象比比皆是。

3.财、人、物上面投入不足

有些地区政府部门在信息化建设问题上并不重视，所以信息化建设上所投入的资金也不够充足。再者没有专业的信息化建设团队，而且大多找的都是软件开发公司来运维信息化系统，所以就受人员流动性和业务能力的影响，并不能更好地给信息化系统提供持续长期稳定的支撑。

4.缺少法律规定和规章制度的保障

我国现在关于信息化建设的法律法规并不多，也不明确，在计算机和网络方面的法律法规太少，而且大多也不全面，仅仅是对计算机和网络使用方面做了一些管理规定，信息化建设的应用上基本是空白的，而且不动产登记方面所应该遵守的法律法规并不全面，大多也是从保密、规范制度的角度去做相关制约，所以就导致不动产登记信息化并没有相关健全的法律法规做依据。在规章制度方面，因为国家开展自然资源和不动产登记工作的时间存在较大差距，因此，各项规章制度和标准的内容也有错位和不同的情况，仅有的相关规章制度和信息标准也不全面，关于如何管理和应用都没有给出具体的规章制度，信息标准也存在技术和管理方面的不统一。

四、自然资源与不动产登记信息化建设的一些意见

1.将创新为民的服务理念真正的落到实处

登记机构既要把为人民服务作为宗旨、把公众的需求作为核心、把实现便民利民作为导向、并认真落实“高效便捷，创新为民”的服务理念、提升服务的意识、创新服务的举措；也要落实到执行当中去，比如减少办事环节、简化明晰材料，设置科学流程、缩短办理时间,真正能够做到服务群众，让群众少跑腿，从实际出发让群众获得满意，进而提升部门的社会形象。

例如2020年3月份安徽某公司负责人郝先生到马鞍山市不动产登记中心办理公司抵押权变更登记续抵押业务，急需抵押资金以周转公司的新冠肺炎疫情防控工作。工作人员在受理过程中发现该企业厂房用地需要进行实地勘测、权籍调查等流程，为了简化手续，方便企业办证，工作人员通过“国土资源一张图”卫星定位和数据导入电子地图进行了现场确认，最终以最快捷最准确的速度完成了权籍调查等手续，切实做到了让群众满意的服务。受理过程中工作人员发现资料不够的情况也给予了容缺受理，这让郝先生为该中心快速高效的工作效率点赞。

2.树立信息化新理念，提供智能化服务

计算机技术和信息化的快速发展使得人类社会进入了互联网大数据时代。所以我们一方面提供智能化服务，确保交易的真实性；另一方面要树立信息化新理念，将高新技术运用到信息化建设当中去。比如运用已经比较成熟的区块链技术、先进的AI人工智能、人脸识别等高新技术，以此来保证交易安全，相关的登记机构也应该成立专项工作小组，定期开展网络安全和数据安全检查工作，检查是否存在安全漏洞，必要时要对信息化系统做维护工作，来保障信息化系统的安全。

例如2020年9月上海阿里和易居联合推出的“不动产交易协作机制”，以区块链技术作为支撑，通过两库三平台对行业中断房、二手房交易过程中的直客触达难、营销成本高等痛点问题给出了针对性的解决方案，提供了完整的新房、二手房等交易场景；还开发了房源入库、验真包装等多项交易服务功能。此举以强开放、讲协作、趋公平的构建原则，为不动产行业建立一个公平、开放、有序、互利、共赢的交易协作新机制。

3.从大局出发重视整体规划，确保资源整合

自然资源与不动产登记信息化是政府信息化的重要组成部分，是关系到多部门、多个领域的一项综合性工作。所以要先从划分部门职责，明确登记范围，规范登记内容和流程等大局观出发，多部门联动起来统一做到信息共享。比如国家要对自然资源和不动产登记做整体规划，搭建起统一的、高效信息化管理平台，这样一来不仅可以方便统一管理，也可以节约成本，提高工作效力，简化工作流程。

例如2021年4月山东省自然资源厅印发了《2021年度自然资源统一确权登记工作计划》，明确提出“当前主要任务是对16条自然河流和18个自然保护地及90多个大型矿山的矿产资源等进行确权登记。并对确定开展自然资源统一确权登记工作的部分城市，如济南、烟台、青岛、枣庄等城市指导做好预算编制、调查成果核实、实施方案编写、数据库建设等工作。指导各市建立推进机制，建立技术指导组，有序的部署了自然资源确权登记工作的进行。”

4.加大资金投入、加强人才队伍扩建

首先，地方政府可以将不动产资源的登记纳入本期的预算当中，制定合理的经费支出方案。并调动社会各行业、各企业、各团体的积极性来进行招商引资，另一方面要加强复合型信息技术人才的引进，比如有针对性地开展定期培训，制定合理的人才激励机制，提高信息技术人才的待遇和晋升空间。

例如2020年湖南省湘潭县自然资源局的年度工作计划中提出“力争争取项目资金1.2亿元，推进国土空间生态修复”。并为此指定了《2019-2025砂石土矿开采专项规划》，把“推进绿色矿山建设、矿产资源整合”作为工作目标，另外2017年新疆维吾尔自治区伊犁州不动产登记中心也面向社会公开引进了4名高层次紧缺型人才。

5.完善监督考核制度以确保实现登记信息化

引入新的考核制度也是体现各政府部门职能的最重要的手段，可以确保不动产登记信息化更加有序高效地进行，也是对工作人员进行评价的重大依据，一般通过审查和民主评议这两种手段，对政府部门做好自然资源和不动产的登记工作进行评价和监管，也可以通过社会的一些力量对公共权力进行制约，比如使用媒体、互联网的公布方式在社会上进行公开，广泛听取群众的意见和建议。

例如2018年甘肃省张掖市国土资源局采用了多项举措建立不动产登记评价考核机制，把“放管服”改革、便民利民改革作为改革工作的重点，以“抓紧办”和“跑一趟”为目标，开展窗口作风的整治与监督工作，使不动产服务窗口的作风问题得以改善。其次，需要不断提升不动产登记的服务能力，应用社会监督的作用，国土监督部门也需要建立不动产工作人员的工作指标和具体考核情况，将现场评价和电话回访相结合，比如现场放置意见箱来征求群众意见，落实业务办理回访电话等措施，加强窗口工作人员的监管。并在9月份公布了群众对市、县窗口工作人员服务的满意度，累计拨打回访电话246多个，满意度百分之百，并收到了12条群众的建议，另外，在拨打回访电话时认真记录，每周反馈给各市、县的登记机构，真正做到了事后评价。

五、结语

随着我国经济和信息的共同发展，自然资源与不动产登记信息化是一项迫在眉睫的工作，也是一项重大又繁琐的工作。所以信息化建设不仅要把便民利企作为出发点，而且要立足于现有的登记信息化平台，不断的优化和发展，才可以使这两者之间得到更好地共享与连接，基于全球统一的自然资源管理平台和不动产登记信息平台，使各种管理手段能够满足我国当下的国情与需求。总之，自然资源确权登记和不动产登记应当实现关联，两者对于规范管理我国自然资源及个人物权都有重要意义。