海南自贸港“时间银行”互助型社区治理模式研究

唐小然，陈小华

（1.海南大学马克思主义学院，海口 570228；2.中共海南省委宣传部，海口 570203）

一、问题的提出

中央确立海南建设自由贸易港（以下简称“自贸港”），为海南经济社会的高质量发展提供了新的机遇。然而，在自贸港建设的推进过程中，也面临一系列新的挑战：

一是人口老龄化程度加深。在海南省常住人口中，60岁及以上人口147.66万人，其中65岁及以上人口105.15万人，占人口总数的10.43%，较2010年上升了2.36%。未来十年海南省的人口老龄化程度还将进一步加深。[1]人口老龄化的加剧，不仅会导致社区里出现大量的老年闲置人力资源，还会给政府带来巨大的养老财政负担。另外，在“421”“422”成为主流的现代家庭结构中，传统的家庭式养老既给年轻一代造成沉重负担，又无法让家庭中的老年人得到充分的照料。

二是外来人口数量激增。海南目前拥有跨省流动人口108.81万人。[2]随着自贸港建设进一步发展和新业态的不断增加，海南流动人口数量还将大幅增长。对于外来务工人员和“候鸟人群”而言，与本地居民邻里间的互动和交往是他们社区生活的重要组成部分。邻里互动的频率和交往的深度直接影响到这些流动人口对海南的归属感和安全感，成为关系社区发展和社会和谐的重要因素。

三是国家对基层社会治理提出新要求。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》要求：“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层社会治理体系……建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”《中华人民共和国海南自由贸易港法》第八条规定：“海南自由贸易港构建系统完备、科学规范、运行有效的海南自由贸易港治理体系……提高社会治理智能化水平，完善共建共治共享的社会治理制度。”社区作为社会治理的最小单位和基层社会治理的主要依托，其治理水平直接关系到海南自贸港的建设成效。

因此，如何创新社区治理，有效选用社区的闲置老年人力资源，满足新型家庭和特殊人群的需要，建立互帮互助共治共享的基层治理新格局，是更好建设海南自贸港的关键所在。

兴起于20世纪80年代的“时间银行”互助型社区治理模式，被广泛应用于社会服务领域，已成为一些发达国家基层社会治理的重要组成部分。“时间银行”指的是服务供给者通过“时间银行”这一媒介提供社会服务并记录时长，用服务时长换取时间积分进行存储，在未来需要之时用储蓄的时间积分换取别人的服务。[3]通过重新分配社区富余的人力资源、整合社会资本，“时间银行”构建起新的社会支持网络，有效应对了这些国家政府社会福利供给能力降低、闲置劳动力人数激增和社会养老服务需求增长等新型社会矛盾。20世纪末，面对日趋严重的人口老龄化问题，我国部分地区在借鉴域外有益经验的基础上，对适合本地具体情况的“时间银行”模式进行了探索。目前已经取得了一些成效和积累了一些经验，基本形成了与互助养老理念挂钩的“时间银行”模式。

有鉴于此，海南可以大胆借鉴国内外的经验和做法，积极创新和探索发展适合海南实际的“时间银行”互助型社区治理新模式：一方面，通过鼓励引导“老有所为”，重新整合和调动社区人力资源，使老年人成为基层社会事务的重要参与力量；另一方面，利用“时间银行”相互帮助、诚信交换的特点，将互帮互助共治共享的社区治理理念深入基层，以社区为单位创建人与人相互连接、相互信任、互帮互助的治理体系，增强归属感和安全感，为自贸港建设提供良好的社会氛围。

二、域外“时间银行”实践

（一）域外“时间银行”的发展脉络

19世纪初，为了能够更好地利用工作之外的社会时间，并让工作之内的社会时间产生新的价值，实现社会时间向劳动时间的转换，一些国家进行了有益的探索。美、英部分地区通过将社会劳动时间价值化，发展出可以用于交换的“劳动货币”(Labor Money)，在辛辛那提时间零售商店(Cincinmati Time Store)、国家公平劳动交换机构(National Equitable Labor Exchange)之中流通。[4-5]但是，20世纪70年代之前，学界并没有形成与“劳动货币”相关的理论体系，实践中“劳动货币”也未能产生更大的社会价值和经济价值。20世纪70年代，石油危机产生的经济动荡推动了西方国家对劳动时间货币化探索的进一步发展，专门用于“劳动货币”交换的银行组织开始出现。日本志愿劳工网络(Volunteer Labor Network,VLN)，在创办之初名为“志愿劳工银行”(Volunteer Labor Bank)，是第一个以银行命名的劳动货币存储机构，被认为是“时间银行”的雏形。[6]

20世纪80到90年代，为了应对底层民众因缺乏生活必需品和基本公共服务保障而产生的不满以及在社区重建过程中激发的新矛盾等社会问题，治理者希望能在主流市场之外寻求到一种新的交换机制和系统。“社区货币”(Community Currency)作为替代机制应运而生，主要可细分为“地方交换贸易系统”(Local Exchange Trading System,LETS)、“时间美元”(Time Dollar)和“时间系统”(Hours System)三种形式。实践中，埃德加·卡恩(Edgar S.Cahn)提出的“时间美元”因最具灵活性而受到青睐，得到广泛运用。[7]该交换机制遵循“一小时服务换取一时间美元”的原则，成员通过向他人提供服务赚取“时间美元”，再凭借“时间美元”换得服务或商品。[8]卡恩在实践的基础上提出了“合作共产理论”，指出“时间美元”包含了“人人具有社会价值、金钱不是衡量工作的唯一标准、互惠互助的必要性、重构社区和社会网络”四大核心价值①（1）人人都具有社会价值。每个人，包括老年人和残疾人，都可以成为社会的劳动者和奉献者，都是社会的重要财富。（2）金钱不是衡量工作的唯一标准。对于那些难以用金钱衡量的工作，如全职太太、社区义工，只要它们能维持稳固的家庭、培育健康的孩子、激发社区活力，也应该被视为是一种工作。时间美元的作用之一就是用以奖励、认可和尊重这些工作。（3）互惠互助的必要性。将互惠互助的思想植根于社区居民的脑海中，通过彼此间的相互帮助共同建设社区。（4）重构社区和社会网络。邻里间的互帮互助有利于重新编织起居民团结、相互信任的富有活力的社区。这些信任、互惠和公民参与还能够激发新的社会资本，社会资本通过互助又能形成新的社会网络。故而具备合作共产导向。[9]该理论突出了个体的社会价值，强调要发挥个体作为劳动者和奉献者的双重作用，激励社区居民，特别是失业者和退休者，通过充分利用社会时间实现人力资本增值，以推动社会支持网络重建。实践的探索和理论的发展，为“时间银行”的形成奠定了基础。

20世纪90年代，随着经济全球化的推进和信息技术的进步，“社区货币”被更多国家关注与接受，进入实践成熟期。这一时期最突出的特点是“时间银行”机制的制度化发展。1995年，卡恩筹建了美国“时间银行”组织。后来，“时间银行”(Time Bank)这一相对中性无国界的术语代替了前述的“时间美元”，促进了其在全球范围的普及。[10]卡恩在实践发展中进一步丰富了合作共产理论，在已有的四大核心价值上又增加了“相互尊重”第五大核心价值。①卡恩认为，尊重是民主的核心和灵魂所在，是人们所珍视的一切自由的基础。强调人们应尊重身边每一个人的现实状态，而不是他将来会达到的一个期望状态。目前，“时间银行”组织已在美国注册超过500家，并普及到欧洲、亚洲、南美洲等地区的30余个国家，[11]成为不同国家应对新型社会问题、促进社区和谐、推动经济社会发展的有效路径。

（二）域外“时间银行”的经验与局限

如前文所述，为了有效应对政府社会福利供给能力降低、闲置劳动力人数激增和社会养老服务需求增长等新型社会矛盾，美、英、日、德等国相继在基层社会治理中引入“时间银行”组织。这些组织充分结合本国的政治经济制度和社会文化传统等因素，形成了相对成熟的运行机制。

在创办理念上，域外“时间银行”组织以卡恩的“合作共产理论”为依据，突出了人与人之间互帮互助的核心价值，鼓励居民为他人提供力所能及的帮助。这些“时间银行”组织被定位为市场之外的补充性社会交换与分配机制，可以有效整合社会闲散资源资本，推进社会福利网络的重建、促进社会和谐和进步。

在制度设计上，这些国家不仅制定法律引导和保障“时间银行”的运行，还出台了相关规范准则激励民众参与，如，德国政府专门出台了一系列政策，鼓励年满18岁的公民利用空闲时间到养老机构提供志愿服务。[12]域外“时间银行”组织基本上都采取了志愿服务时间“积分制”。但是，不同国家的“时间银行”组织在积分兑换机制上略有差异。如，日本积极生活俱乐部在“积分制”的基础上，兼顾了“以物换物”和“多劳多得”两项原则，对于那些服务强度大或长期绩效好的服务提供者给予“1.5倍”或“双倍”积分。[13-14]希腊一家“时间银行”采取了市场价格系统，通过引入商品交换机制让服务提供者可以直接用积分购买理发、课程培训、体检等服务。[15]美国“时间银行”遵循“一小时服务换取一积分”原则，所有的社会劳动时间都看作具有等同的交换价值。[16]这些组织还与时俱进地利用信息技术完善管理体系，方便“时间积分”在同一组织不同分支机构间的跨地区兑换。

在队伍建设上，域外“时间银行”组织都非常善于利用本国的人力资源和资本优势。如，美国“时间银行”组织已形成网络，有入会费和年费作为较为稳定的资金支持，可以满足注册用户的任何类型的服务需求，并通过采用“邻居-帮助-邻居模式”（Neighbors-Helping-Neighbors Model），实现成员自由选择愿意提供的服务类型和服务对象。在众多的服务项目中，美国“时间银行”将核心资源应用于发展医疗照护服务，旨在减轻社区中一些弱势群体和贫困老年人的医疗负担。[16]日本“时间银行”组织的运行资金也主要来源于会费，但是他们根据本国的家庭工作习惯，将广大家庭妇女作为主要服务提供群体之一。[13]英国“时间银行”组织更关注社区中存在社交障碍的群体，提供针对性服务。[17]

域外“时间银行”组织在实践中面临的最大挑战是社会化运行带来的存续风险。像日本的志愿劳工网络和美国的时间银行联盟等都属于非政府组织。对于他们而言，只有实现人财物的持续供给才能生存和发展下去。据调查，许多“时间银行”组织都是个人主导成立的，过度依赖创办人的个人热情、领导能力和集资能力，这样并不利于“时间银行”的可持续发展。即使不是通过前述方式成立的“时间银行”组织，也会受到资金、会员、管理等多种因素的影响，难以维系甚至出现破产。[4]

三、国内“时间银行”试验

（一）国内“时间银行”的试验情况

20世纪90年代末，我国在借鉴域外有益经验的基础上，于1998年在上海市虹口区晋阳居委会开设了第一家与养老服务挂钩的“时间银行”。这一举动得到了广泛关注，此后，北京、太原、南京、杭州等地相继开展“时间银行”试验。[3]在这个过程中，我国政府出台了多个政策文件，如国务院办公厅于2019年4月发布的《关于推进养老服务发展的意见》，鼓励探索“时间银行”模式。由于中央和地方政府自上而下地推动，各地“时间银行”项目发展迅速，目前已在创办理念、制度设计和队伍设计等方面形成了符合本地实际、与互助养老挂钩的“时间银行”模式。

在创办理念上，目前我国“时间银行”试点基本是将其作为养老辅助和补充机制，①上海市民政局发布的《关于扩大养老服务“时间银行”项目试点工作的通知》中明确指出“‘时间银行’项目是整个养老服务体系中的辅助性组成部分”。通过引导低龄健康老年人投身志愿服务行业，实现“初老服务老老”。也有部分新设试点，突出了“时间银行”的公益理念，如广州市在海珠区成立的首个“公益时间银行”就是希望通过成立综合性志愿服务支撑平台，建立健全“公益慈善+社会工作+志愿服务”联动机制，整合政府、市场、社会资源，营造共建共治共享社会治理格局。[18]

在制度设计上，根据“时间银行”是养老辅助和补充机制的定位，部分地方已经形成自上而下的四级规范体系。以上海市为例，市人民代表大会常务委员会根据《中华人民共和国老年人权益保障法》和相关法律、法规，结合上海实际，制定了《上海市养老服务条例》，为各区开展“时间银行”试点提供了制度保障；市民政部门印发《上海市养老服务“时间银行”项目工作指引（试用版）》规范了“时间银行”试点运行；长宁、虹口等区均制定了实施细则和管理制度，推进“时间银行”在行政区域内的落实。在这些规范的指引下，上海市成功构建起了“市-区-街-居”四级联动的“时间银行”管理体系：在市级层面由市民政部门牵头，协调相关部门参与；在区级层面由区民政部门负责行政区内养老设施规划的推进落实，并成立“时间银行”总行，根据辖区情况制定服务项目类型、积分累计制度和兑换标准，并对街道层面的分行进行监督；在街道层面，选择合适的社区、养老服务发展中心或者公益事业发展中心设立“时间银行”分行；在社区层面由居委会与设在街道的“时间银行”分行配合，对有服务需求的高龄老年人进行资格审查，并根据高龄老年人的身体状况和服务需求等情况有针对性地派遣服务。同时，新创建的“时间银行”试点几乎都在建立伊始便开发了信息化的电子服务平台，提供的业务种类主要集中在两方面：一是志愿服务管理功能，包括服务提供者和服务对象的登记注册、服务时长记录、日常和专项培训报名、服务地点定位导航、参与活动的证明开具等基础功能；二是志愿服务拓展功能，包括服务积分生成和兑换、积分捐赠、爱心物资捐赠等功能。

在队伍建设上，由于目前“时间银行”试点主要以支持和鼓励低龄老年人为高龄老年人提供基本的生活照料和精神慰藉等非专业性的养老服务。所以，多数试点在招录服务提供者时，都偏向于辖区内身体健康且有服务意愿的退休人士，并从以下两个方面对服务质量进行监控：首先，在服务提供者方面，所有提交“时间银行”申请的志愿者都必须经过审核和培训，才能正式成为服务的提供者。其次，在服务满意度方面，社区工作人员一般默认没有特殊反应即为满意，因为多数情况下都会为服务对象安排与之熟悉的服务提供者。同时，社区也会随机抽选对象进行满意度回访。值得一提的是广州海珠区“公益时间银行”，受其创办理念影响，不仅将服务提供者范围拓展到志愿者、志愿服务组织、志愿服务工作者、公益慈善组织和爱心企业等社会力量，而且将服务对象扩大至困境儿童、残疾人等弱势群体。[18]

（二）国内“时间银行”的不足之处

虽然“时间银行”已显示出在应对人口老龄化上的优势，成为我国地方创新基层社会治理的重要路径之一。但是由于目前我国各地的“时间银行”均处于试验阶段，实践中还存在诸多不足。笔者在各地调研过程中发现，有部分在设立时很被看好的“时间银行”试点不仅未能得到有效推广甚至连存续都成问题。究其原因，可以归结为以下几点：

一是可持续性不够。我国很多地方的早期“时间银行”试点主要依靠区一级甚至是街道居委会干部的个人威望、党员的模范带头来实现运行，加之没有及时建立相应的规范制度、没有持续的资金支持，随着干部人事变动或者资金链断裂而难以为继。尽管新设立的试点已在规范层面尽力克服前述困难，如上海地方性法规中加入了“时间银行”的相关内容、民政部门出台了项目的工作指引、区和街道层面制定了具体的实施细则。但是这些文件对管理者、服务提供者和服务对象之间的权利义务依旧缺乏明确界定，影响规范执行效果。

二是统筹力度不够。现有的“时间银行”几乎都是由省或者市的民政部门主导，协调相关部门参与。此情形下，本省、市其他同级政府部门的配合力度完全出于自愿，取决于这些单位“一把手”对“时间银行”的重视程度。这也是“时间银行”推广难的主要原因之一。

三是管理方式不当。不区分劳动强度和技术含量的统一计量标准导致志愿者倾向于用低价值服务付出换取高价值服务回报。对于超出最高限额部分后的物质性奖励兑换标准，实践中也尚未出现具体的操作规定。而且，现有的服务质量监控方式是建立在老年人与社区关系密切的基础之上，如果纳入中年、甚至是青年志愿者后，这一评价体系恐难以准确反馈服务对象的真实满意情况。

四是公众认知上的差别。目前人们对该模式的认知存在偏差，比如将“时间银行”单纯视为社区居民间的相互帮助、必须是固定对象的服务交换、应该偏向奉献而不求回报，等等。而这些认知的偏差直接影响了“时间银行”对公众的吸引力。

五是应用领域狭窄。从有关政府出台的推动“时间银行”发展的规划文件和媒体的宣传材料来看，“时间银行”目前仅限于养老领域。

六是资金来源受限。部分“时间银行”试点出现了财政资金兜底的现象。财政资金兜底不能充分发挥“时间银行”作为政府之外的养老保险和服务体系的补充作用。又由于地方财政预算有限，再无持续社会资金支持，就会导致“项目式公益”有钱就干、没钱就散现象的产生，既影响到参与“时间银行”的企业和社会组织的能动性以及群众的积极性，也不利于充分发挥“时间银行”互帮互助的本质特征和向上向善的激励作用。

四、海南开展“时间银行”的可行性分析

（一）海南创新社区治理初见成效

海南自贸港为加强和创新社区治理，在基层社会治理、养老服务、社区禁毒、垃圾清洁等方面取得了一批改革创新成果。如，海口市在59个小区设立“议事堂”；海南省民政部门指导居家和社区养老服务试点工作，建设城乡社区日间照料中心209个，推动养老服务与医疗卫生服务的融合发展；海南省妇女联合会不仅成立了“妈妈训教团”的家庭禁毒、戒毒帮教，还在全省各市县组建“妈妈环保团”，动员广大妇女群众积极投身禁塑和垃圾分类的宣传和具体实践工作；海口市民政局与美兰区政府等单位联合指导开办了和平南街道君尧社区综合养老服务中心。这些创新成果都为海南推行“时间银行”奠定了基础。

在这些创新成果中特别值得一提的是海南省妇女联合会组建的“妈妈环保团”志愿者服务队。自2021年7月9日成立以来，不到半年时间“妈妈环保团”就吸引了3.5万余人注册参与。它以“妇联主导+志愿者队伍服务+社会各界参与”模式运行，成员主要为60岁至80岁年龄段的社区退休妇女、“候鸟老人”和全职太太，她们参加环保团的目的，一是为了参与社会公益事业，二是为了结识年龄相仿的老年人，可以相互陪伴、“抱团养老”。这些成员利用空闲时间到海滩、小区、广场、公园等场所进行捡拾垃圾、禁塑、垃圾分类等公益活动。目前，“妈妈环保团”示范点的成员已全部登记造册，有专门的工作人员负责记录管理，采取“积分制”将志愿时间按照一定比例转化为活动积分，作为兑换物质奖励的依据和标准。“妈妈环保团”不仅为成员提供免费的早餐和午餐，还在中秋节等传统佳节开展环保宣教活动、赠送节日礼品。物质奖励和活动奖品的资金，除了成员捡拾垃圾分类回收所得外，主要来自爱心人士和爱心企业的捐赠。由此可见，“妈妈环保团”志愿者服务队在服务提供者、成员管理、积分兑换、资金来源等方面都与“时间银行”具有相似之处。

（二）养老服务需求旺盛，社会养老意愿强烈

对于家庭来说,高龄老年人特别是丧失生活自理能力的老年人照料难度较大,加上家庭规模小型化的发展趋势,社会养老服务需求攀升。

调查数据显示，海南老年人失能率达19.3%，约28.19万人。[19]对于失能老人的照料，理想的状态是给每3位丧失自理能力的老年人配备1名护理人员。那么，海南所需要的护理人员约为9.4万人。但目前海南仅有各类养老机构153家，护理人员数量远远满足不了这样庞大的市场需求。要想在短时间内解决这一问题，建立一支专业且庞大的养老护理队伍，显然不切实际。加之现在市场中的大多数养老机构均为营利性企业，收费较高，而大多数老年人和家庭的支付能力较低。“时间银行”的一大优点就是可以吸收来自各行各业的大量退休人员。其中一些人在退休前从事医疗或相关职业，积累了一定的工作经验。可以挑选出这类退休人员组成专业的服务团队，提供医疗照护类服务。其他人经过日常培训，可以提供家政服务、基本身体护理、辅助餐饮、药物服用和涂抹管理、陪同就诊、生命体征监测、心理安抚等服务。这样，既可以不同程度地满足老年人的多样化需求，又在一定程度上缓解了专业医疗照护人员不足的问题。

伴随人口老龄化产生的另一个趋势，就是家庭规模小型化。海南平均家庭户为3.06人，[2]虽高于2.62人的全国平均水平，[20]但相较于2000年还是下降了1个百分点。在“421”“422”的家庭结构成为主流的趋势下，传统的家庭式养老不仅会让年轻一代不堪重负，而且家庭中的老年人也无法得到充分的照料。相比之下，社会化的养老服务则能发挥更好的作用。发展互助性、社会性的“时间银行”无疑是一项较优方案。

（三）低龄老年人和“候鸟老人”等人力资源充沛

“时间银行”招募的服务提供者大部分是年龄在60到75岁之间的低龄老年人。这些人是老年人中的“年轻人”，他们有着身为老年人的“同理心”，又比青、中年人更有空闲时间和生活经验。目前海南省50到59岁年龄段的每岁平均人口为14.05万人，60到69岁为8.02万人。两个年龄段的每岁平均人口相差6.03万人。[1]下一个十年，海南跨入老年行列的人口将会进一步增加。加上我国现行的法定退休制度，男为60周岁、女为55周岁，从事特殊行业、工种和岗位的职工还可以提前退休，给社区又增添了许多已退休但劳动能力依旧充沛的人力资源。另外，由于独特的地理位置和气候条件，海南每年吸引着大量的“候鸟人群”前来过冬，这些人中60岁以上的比例为56.62%。这些“候鸟老人”是海南建设“时间银行”可以调动的人力资源。[21]

除了本省低龄老年人、退休人员和“候鸟老人”外，热衷于社会公益事业的年轻人和中年人也是时间银行可以争取的重要群体。海南省现有标识志愿服务组织111家，志愿者服务团体7242个。[22]“时间银行”这种年轻的时候提供服务、年老有需求的时候兑换享受服务的互助理念，可以吸引这部分中青年群体。同时，年轻人在养老服务方面的一些新思维、新理念和新技术，可以丰富老年人的生活、扩展为老服务内容。对于那些外来务工的年轻人而言，他们通过向当地老年人提供服务来增强自身的归属感，更好融入社区生活。

如果将上述人群纳入“时间银行”服务提供者范围，那么在海南开展“时间银行”试点的人力资源数量是相当充沛的。

（四）老年人互帮互助养老意识较为强烈

除了身体健康有能力参与以外，是否有参与意愿也是非常重要的因素。根据第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查的数据，老年人不仅热衷于参加公益事业，45.6%的老年人经常参与各类公益活动，而且具有相当高的助老意愿，72.9%的老年人愿意帮助社区有困难的其他老年人。这说明老年群体互帮互助意识较为强烈。“时间银行”的主要作用之一，就是通过引导低龄健康老年人投身志愿服务行业，实现“初老服务老老”。

为了更好地了解海口市老年人的参与意愿，笔者专门咨询了白龙街道、和平南街道、海甸街道新安社区、龙华区金贸街道、省妇联在白沙门环保站等地设立的“妈妈环保团”等近200位年龄在60到75岁之间的老年人，其中本地常住居民72%，“候鸟老人”28%。在这些被访的老年人中只有个别“候鸟老人”听说过或稍微知晓“时间银行”，绝大多数人基本是头一次听闻这个名词。在笔者简单介绍什么是“时间银行”及其操作方法后，明确有参加意愿的约80人，占比约40%；表示不愿意的不到20人，占比约10%，剩下的老年人则是担心自己不能胜任这项工作，比重在50%左右。如果单看数据愿意参加的比例确实不高，但是在知晓度偏低的情况下，这一比例还是非常可观的。因此，只要理念宣传到位、制度设计合理、保障资金来源，“时间银行”在老年人群体中的接受度和参与度都会比较高。上海长宁、虹口等区“时间银行”试点所反映的情况也充分说明了这一点。

五、海南“时间银行”互助型社区治理模式构建

（一）明确“时间银行”定位和功能

海南发展“时间银行”，应借鉴各国特别是我国各地的创办经验，但又不同于上海、广州等地目前只是将“时间银行”定位为养老服务体系的补充。在规划伊始就要以构建一种互助社区治理机制为出发点，逐步形成自贸港社区共建共治共享新格局。

“时间银行”需要承载自贸港社会治理三方面的功能：（1）以“时间银行”为载体开发海南人力资源，聚集和发展海南社会资本，实现闲散资源、资本在“时间银行”交换机制中的整合与流通。（2）以“时间银行”数字化建设推动社会治理体系和治理能力现代化，构建“政府—社会—个人”协同的网络化治理体系，实现“时间银行”从养老服务工具向社会治理手段的转变。（3）以“时间银行”推动自贸港居民互助共治理念的升华，进而由单一居家养老领域，扩大到社区“抱团养老”、生态环保、平安社会建设等社会服务、社区治理的各个领域。

（二）建立科学的制度体系与信息服务平台

与美、英、日、德等国家的“时间银行”组织机构相比，我国“时间银行”的突出特点和最大优势在于政府主导，自上而下地推动了“时间银行”的创建和发展。因此，在自贸港社区治理中加入“时间银行”模式，也需要发挥海南省委、省政府顶层设计作用：

首先，成立省级领导小组，以克服其他地方因仅由民政部门牵头出现的统筹力度较弱问题。该领导小组可由省领导担任组长，在省民政部门设立日常办事机构。

其次，在海口、三亚等市进行试点。由市政府民政部门负责行政区内养老设施规划的推进落实，并成立“时间银行”总行，根据本地情况制定服务项目类型、积分累计制度和兑换标准、监督分行工作情况；选择有条件的区、街道设立“时间银行”分行，协助用户注册登记、签订协议、积分记录与兑换、评估服务质量、处理投书意见等。待试点取得一定经验后，及时总结并上升到法规制度层面，建立四级规范管理体系：（1）在地方性法规中明确“时间银行”制度定位；（2）省民政部门出台工作指引，规定各主体权责分配和追责机制；（3）各市县民政部门负责规划辖区内“时间银行”试点和实施细则，报省民政部门批准后运行；（4）社区“时间银行”公布自己的管理办法。

最后，搭建“互联网+”信息管理及共享平台。充分运用市场因素，调动市场积极性，规范、引导市场主体发挥作用。如，通过引入资质和信誉俱佳的商业公司或银行，打造高水平的网络平台与信息共享机制。[23]同时，开通手机端运营系统，满足各类人口流动需求。

（三）以党建引领“时间银行”建设

根据《中共海南省委关于坚持以党建引领海南自由贸易港建设的意见》要求，在新兴领域加强党建工作，“聚焦海南自由贸易港新产业、新业态、新模式，把党组织建在经济社会发展最前沿”。在“时间银行”的制度设计上，自然要凸显基层党组织战斗堡垒作用和广大党员先锋模范作用。

强化党建在“时间银行”社区治理机制中的引领作用，形成“社区党组织—网格党支部—小区党小组—楼栋党员中心户”的组织架构，分别做好统筹辖区内各方力量，共同参与“社区多边协商”；做好辖区内“时间银行”的宣传动员和落实推进工作；收集数据信息，对服务情况进行监督；指导和帮助小区内不会或不能使用智能手机的用户记录时长、发布需求和积分兑换；配合落实上级党组织的各项决策部署等等。

（四）以养老领域为切入点，探索海南特色的“时间银行”模式

由于“时间银行”在养老领域已经积累了相当的实践经验，因此，海南可以社区养老服务为试点进行推广。待条件成熟后，再不断开发和丰富其服务内容，推广至社区治理的其他方面。

首先需要营造宏观环境，提升“时间银行”知名度和吸引力。进行大力宣传，让居民逐渐改变传统的“养儿防老”观念，树立起社区邻里互帮互助的理念，营造适合“时间银行”发展的良好宏观环境。在宣传中应该注意突出其社会性和市场性。

其次需要多渠道开拓资金来源。在“时间银行”的建设过程中要杜绝地方财政兜底做法。地方财政仅在“时间银行”项目启动阶段给予少量的拨款，项目资金应主要来源于企业、社会组织或者投资者个人，自负盈亏。为了开拓资金来源，各试点可以通过鼓励和动员辖区内各基金会、爱心企业等社会资源，多渠道筹集资金。

最后需要实行精细化服务和管理。一是由民政部门或群团组织牵头，加强队伍建设和人员培训。培训内容可分为日常培训和特定服务培训。二是有针对性设置服务内容。目前国内多数“时间银行”试点提供的服务种类主要集中在基本生活照料和精神慰藉方面，难以满足老年人日渐丰富多样化的养老服务需求，同时也浪费了潜在医疗照护服务的人力资源。因此，海南推广“时间银行”，既要注重服务提供者的数量，也要对服务内容进行深化。对于有专业特长的服务提供者，可以根据他们的专业特点和服务意愿，引导其提供高质量的专业服务。三是设置合理的积分兑换和绩效评价制度。一方面，由于兑换机制是“时间银行”互助性的集中体现，缺乏具体的兑换标准将直接影响其运行效果。另一方面，绩效评价体系在考核“时间银行”效果上的作用是不可替代的。因此，应根据海南实际和养老服务需求制定灵活多样、具有可操作性的积分兑换标准和提取方式，并依据服务内容的难易程度实行差异积分制和绩效评估制，以“取”引“存”，平衡需求供给，促进“时间银行”可持续发展。同时加强监督和监管，以增强“时间银行”运行的社会可信度。