RCEP背景下深化中国（海南）与东盟开放合作的策略

王 胜，黄丹英

（1.中国南海研究院，海南 海口 570203；2.海南大学外国语学院，海南 海口 570228）

2021年11月22日，习近平主席出席并主持中国-东盟建立对话关系30周年纪念峰会，发表了《命运与共共建家园》的重要讲话，正式宣布建立中国东盟全面战略伙伴关系，为中国-东盟关系指明了方向。“三十而立”，中国-东盟合作实现了跨越式发展，已成为亚太地区合作最紧密、最具活力的典范[1]。随着2022年1月1日《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）的正式生效，中国-东盟伙伴关系面临新的发展机遇。海南作为中国面向东盟开放合作的前沿，正在蹄疾步稳推进自由贸易港建设，在与东盟开放合作中具有比较优势和合作基础，但也面临许多挑战，未来海南与东盟合作必须立足新发展阶段，贯彻新发展理念，找准合作突破口，服务构建新发展格局，实现海南自由贸易港高质量发展。

一、中国（海南）与东盟开放合作的成效与挑战

（一）中国-东盟合作成果

2021年是中国和东盟建立对话关系30周年，双方战略伙伴关系内涵不断丰富和完善，政治、经济、人文等领域取得丰硕成果[2]。在政治层面，建立了中国-东盟（10+1）领导人会议、东盟与中日韩（10+3）领导人会议、东亚峰会等国家级以及部长、高官等各层级的对话机制，并就有关重大问题保持战略沟通；在经济领域，东盟成为中国最大贸易伙伴，中国则连续12年保持东盟第一大贸易伙伴地位。双边贸易额从1991年不足80亿美元跃升到2020年的6800多亿美元，增长85倍[3]。双向投资合作蓬勃发展，截至2021年6月底，中国和东盟国家相互累计投资总额超过3100亿美元。在人文交流领域，双方不断深化文化、教育、旅游、体育、青年、媒体等人文领域务实合作，人员往来年度超过6000万人次，双方互派留学生超过20万人次，结成200多对友好城市[4]。

（二）海南与东盟合作成效

一是政府间往来密切。近年来，海南和东盟间政府高层交流频繁，其中东盟国家10多位政要和30多位前政要出席博鳌亚洲论坛（含线上），双方建立了中国（海南）-东盟省市长对话、海口-东盟国家驻广州总领事馆对话会等多个政府间交流合作平台，海南省级领导出访东盟20多批次，与东盟建立国际友好城市9对，签署对外合作协议和项目50多个，首个领事机构柬埔寨驻海口总领事馆落户。开通连接东盟港口外贸航线近10条，基本形成连接东盟主要城市的航线网络布局。

二是经贸合作稳步发展。近3年，海南与东盟货物进出口额675.43亿元，2021年1—7月，海南与东盟货物进出口额132.13亿元，占全省总量的36.31%；服务贸易进出口82.3亿元，仅2021年前7个月，海南与东盟服务贸易总额达到56.98亿元，占全省总量的36.4%①资料来源于海南省商务厅《商务专报》2020年第26期。。

三是双向投资不断提升。海南在东盟新设（含并购）对外投资企业34家，占全省总量的29%，主要经营天然橡胶加工、农业种植加工、椰子加工、电信服务等项目，投资金额5.6亿美元；东盟在海南新设外资企业223家，主要投资商贸零售、物流、仓储运输、人力资源服务等项目，实际利用外资1.78亿美元，新加坡是东盟国家中主要外资来源地。

四是人文交流日益密切。成功举办“中国（海南）柬埔寨光明行”义诊、岛屿观光政策论坛等活动，与东盟国家建立20多对校际友好关系，成功设立中国国际青少年交流活动中心(海南)、海南热带海洋学院教育部教育援外基地、中国-东盟教育培训中心、海南师范大学东南亚汉语推广师资培训基地等，双方在旅游、医疗、教育、文化等领域交流进一步拓展。

（三）现实挑战和不足

一是东盟国家对华心态更加复杂多元。在东盟地区形势和中国自身均发生巨大变化的背景下，东盟国家对华形象认知也在变化，正面与负面两种形象同时上升。一方面，东盟认为中国是亚洲的中心国家，不远的未来会超过美国成为世界第一大经济体，亚洲任何国家都不可能不重视中国，因此对中国经济战略倚重和主动靠拢不断加大。另一方面，东盟对中国出现复杂心态，对华负面因素也在不断增多，东盟国家有人认为中国正成为一个越来越“强硬”的大国，在南海问题、钓鱼岛争议、东海防空识别区等问题上的做法“咄咄逼人”和“反应过度”。此外，也有人认为中国注重通过“一带一路”倡议和东盟国家开展基础设施、能源开发等大项目合作，重视走“上层”路线，但是对当地民生、就业等事业投入不足，老百姓感觉实惠不多，有些项目纠纷被西方媒体和NGO故意放大，成为抹黑攻击中国话柄。

二是缺乏海南与东盟开放合作顶层规划。一方面，海南还有一些政府工作人员、高校智库、企业界等对中国-东盟自贸区以及RCEP经贸规则了解还不够深入，缺乏与东盟开放合作的战略规划指导，对海南服务和融入RCEP国际经贸规则研究也不够透彻；另一方面，对东盟国家所掌握的各类信息资源比较缺乏，对东盟开展国际合作的需求研究不多，产业合作需求匹配也不够精准，导致产业合作层次不高、规模体量不大、投资占比总量较小等问题。较多企业反馈对RCEP具体内容不熟悉、不了解，有的企业表示RCEP文本太长，不知如何运用等等，政府部门培训指导做得还不够。

三是面向东盟开放合作的政策优势可能被弱化。一方面，RCEP生效后，零关税优势面临相对“摊薄”影响。在货物贸易方面，RCEP生效以后的10年内，RCEP成员国区域内90%以上商品将实现零关税[5]，海南省与东盟货物贸易量不大的情况下，与其他大体量省份相比，自由贸易港零关税优势可能相对“摊薄”；在服务贸易方面，中国在RCEP协定中承诺6年内服务贸易清单“由正转负”，6年后RCEP带来的是全国性的服务贸易开放，将会对海南服务贸易带来倒逼和挑战。另一方面，随着上海临港新片区、横琴合作区、前海合作区等国内自由贸易试验区的改革创新，国家在内外贸、投融资、金融、出入境、人才等方面赋予了许多开放政策，这些地区长期处于经济发达阶段，资源要素集聚和投资吸引力优势明显，海南自由贸易港的政策优势也会面临一定程度上的弱化。

四是产业基础薄弱，产业结构与东盟国家互补性偏弱。从周边区域看，2020年广东、广西、云南与东盟进出口总额分别为1.09万亿元、2375.7亿元、1230.1亿元，东盟均已是上述三省（区）第一大贸易伙伴，海南仅为236.6亿元[6]，分别是海南的46倍、10.04倍和5.19倍，海南在面向东盟经贸合作中处于弱势；同时，海南产业结构与大部分东盟国家相似，比如旅游产品、农产品等，缺乏有竞争力的产业集群和增长点，产业发展面临激烈竞争，特别是随着RCEP协定正式生效，贸易流通便利化、非关税贸易壁垒逐步消减等将有助于东盟等具有优势的农产品拓展中国市场[7]，可能会对海南传统农业优势造成冲击。

五是南海问题将给海南与东盟部分国家合作带来挑战。近年来，中国-东盟关系的稳定持续发展，一定程度上为中国和东盟国家妥善处理南海问题奠定了稳固的政治基础。但是，当前南海地区的国际政治生态复杂敏感，大国战略博弈集中，美西方域外势力的干预和搅局，使南海局势暗流涌动，美国、澳大利亚、英国等成立三边安全联盟“奥库斯”（AUKUS），也在一定程度上加剧地区紧张；有的东盟国家对中国发展壮大的疑虑和不适感仍然很强。虽然海南地处南海，面向东盟，与东盟国家隔海相望，具有较强的区位优势，但是南海问题长期困扰和影响也可能使双方合作成为海南的“区位劣势”，有关国家对与海南合作特别是海上合作始终保持谨慎态度，合作积极性不是很高。

二、战略机遇与合作思路

（一）发展机遇

一是东盟具有强劲的经济发展潜力。新冠疫情虽然对人员流动、商品供应链、投资等要素流动型开放造成影响，但是开放与合作仍是国际社会的共同期待和大势所趋，东盟作为RCEP协定主要成员国，经济发展潜力空间巨大，有望在2030年成为全球第四大经济体。根据《2020-2021年东盟投资报告》[8]，虽受疫情影响，但东盟仍是最具吸引力的投资目的地，尽管2020年有所减弱，但与2015—2017年相比，2018—2020年东盟国际项目融资翻番，年均投资额从370亿美元增长至740亿美元，占全球份额从7.9%升至12.5%。RCEP协议生效是构建面向东盟的产业链的重要战略机遇，也是构建区域内统一大市场的重要保障。

二是我国进入新发展阶段为海南深入融入区域经济发展提供了动力。我国经济已进入高质量发展阶段，制度优势、经济优势、文化优势明显，社会大局稳定，经济持续向好，发展韧性强劲，海南自由贸易港背靠超大规模国内市场和腹地经济，具有国家赋予的面向全球的“零关税、低税率、简税制”等一系列利好政策，这将有利于海南在较短时间内实现各类要素集聚，加速海南形成新的产业形态、开放模式和经济增长点，为海南在更大范围、更宽领域和更深层次上与东盟开放合作提供良好的、不可替代的有利条件。

三是海南在“双循环”格局中的交汇点作用为其集聚各类要素资源提供了便利。海南地处中国-东盟、“海上丝绸之路”等重要节点和交汇点，具备利用国内国际两个市场、两种资源、两类规则的有利因素，特别是随着RCEP的签署和生效，商品、技术、服务、资本等将进一步加速流动，有利于海南自由贸易港对标RCEP国际高水平经贸规则，加快制度型开放，加快海南经济、产业转型升级和高质量发展，成为引领新时代对外开放重要门户，在连接和畅通国内国际双循环中发挥关键作用。

（二）合作思路

一是明确定位。中央12号文明确了海南建设“三区一中心”的战略定位，基于这一定位，未来海南开放发展目标是打造成为中国面向太平洋和印度洋的重要对外开放门户、21世纪海上丝绸之路重要战略支点和开放新高地。

二是制定合作目标。东盟是中国周边外交的优先方向，也是海南面向太平洋和印度洋的重要伙伴。围绕上述目标，实现与东盟开放合作主要是用好海南自由贸易港和RCEP叠加政策优势，实现要素集聚，以差异化国别合作为策略，以园区产业开放合作为重点，构建海南与东盟合作大平台。

三是强化政策对接。率先在海南全面实施RCEP关税减让等试点，进一步优化海南自由贸易港“零关税”政策和跨境服务贸易政策，加快构建适应RCEP框架下贸易自由化便利化的全岛封关运作。

四是发挥比较优势。发挥海南“人无我有、人有我优”的独特开放政策优势，实施“一国一策”，立足“东盟所长、海南所需”，强化需求对接，增强互补性。

五是重点抓好产业园区合作。在园区产业开放方面，围绕海南自由贸易港重点园区产业发展规划，利用海南各类对外开放平台，瞄准重点园区市场主体对外合作需求，谋划一批园区国际合作示范项目，以点带面，助推园区面向东盟开放。

三、合作策略

拓展和深化RCEP框架下的中国（海南）-东盟合作是我国面向东南亚地区开放的一个重大战略问题，是发挥海南自由贸易港政策优势，利用海南连接国际国内“两个市场”“两种资源”“两类规则”交汇点，拓展海南开放新空间的重要抓手。海南应抢抓自由贸易港建设和RCEP叠加机遇，不断创新工作机制，拓展合作领域，提升合作水平。

（一）从国家战略层面加大对东盟的投入，优化中国形象。东盟是我国经略周边、巩固周边和实施“一带一路”倡议重要优先方向，在中国东盟正式建立全面战略伙伴关系的新形势下，要增强主动塑造意识，加大战略投入。首先，在政治层面，应进一步强化中国与东盟各层级的沟通对话机制，有针对性做东盟各国工作，实施“一国一策”，增进战略互信，织密双边互惠互利合作的共同利益网络，妥善处理好域外大国因素，推动地区形势和秩序向我有利方向发展。其次，在形象塑造上，保持谦虚的大国姿态，加强与东盟国家社会各界对话和接触，以教育、文化、环保、扶贫、卫生、媒体、民间组织等方面的交流合作，让老百姓有实实在在的获得感，让更多人认识中国、了解中国，夯实和巩固民间基础。

（二）加快中国-东盟海上合作务实进程，推动共建蓝色经济伙伴关系。文莱、菲律宾、马来西亚、印度尼西亚、越南与中国隔海相望，中国-东盟海洋合作潜力巨大。近年来双方在渔业基地建设、港口城市合作网络、海洋科技、防灾减灾、航行安全与搜救、涉海人才培训交流等开展了务实合作并取得积极成效。建议下一步，双方抓住RCEP正式生效和海南自由贸易港建设等契机，加强双方涉海部门的对话沟通，阐释好海洋命运共同体重要理念，探讨建立蓝色经济伙伴关系交流合作机制，率先在海南自由贸易港建设一批海洋经济发展示范项目。以加强新冠肺炎疫情防控国际合作为契机，向东盟提供更多海洋治理公共产品，办好中国海洋经济博览会，拓展海上联通、海洋环境、海上安全、海洋人文等领域的务实合作，为沿线各国共建21世纪海上丝绸之路和共建蓝色经济伙伴关系积累经验，树立样板。

（三）以RCEP协定签署和实施为契机，谋划制定深化海南与东盟合作的战略规划。一是做好RCEP区域与东盟合作的顶层设计。RCEP成员国特别是东盟国家是海南省利用外资重要来源地。应研究谋划深化海南与东盟开放合作的规划，制定经贸、旅游、现代服务业、高新技术产业和农业等合作领域的具体措施、合作机制，明确短期、中长期目标，有计划有步骤推进务实合作。二是RCEP生效是东亚区域经济一体化新的重大进展，将有效降低企业利用自贸协定的制度型成本，优化区域内整体营商环境，推动区域内经济要素自由流动，强化成员间分工合作，将给区域内产业链、供应链和价值链带来深刻变革。建议成立RCEP工作专班对标研究这些变化，结合产业发展实际需求，优化零关税、服务贸易的清单，促进海关通关便利化，分析研究RCEP规则下如何叠加用好海南加工增值税收优惠政策。

（四）积极加强海南自由贸易港政策与RCEP的对接，形成叠加优势，将海南打造成高水平对外开放压力测试区。一是根据我国关税减让承诺采取“国别减让”方式，对其他缔约方适用不同的降税安排和海南自由贸易港免征关税政策不做国别限制的安排，建议梳理关税减让优势明显和增值税、消费税较高的货物，推动其纳入免税清单。二是支持海南率先实施RCEP规则鼓励类义务试点。据统计，RCEP协定871项义务清单，约束性义务701项，鼓励性义务170项，鼓励性义务主要包括提供许可标准咨询、海关放行时间、接受电子文书等义务，这些鼓励类义务与海南营商环境的透明化、法治化建设息息相关。建议推动国家有关部委支持率先在海南实施鼓励类义务试点，率先做好压力测试，进一步优化海南营商环境，为国家探索有益经验。三是围绕2025年前全岛封关运作目标，适应RCEP规则下贸易自由化便利化要求，在高标准建设口岸设施和监管设施的同时，进一步争取国家部委支持，特别是与海南自由贸易港生产和贸易紧密相关的运输、仓储、保理、金融等，制定更精简的跨境服务贸易清单，出台禁止、限制进出口货物、日用消费品等物品清单和商品目录。四是海南可发挥博鳌亚洲论坛等国际办会经验，发挥海南生态和区位优势，建议积极争取推动RCEP非常设机构落户海南或在海南举办有关专题会议。

（五）搭建海南与东盟开放合作新平台。一是推动博鳌亚洲论坛中国-东盟省市长对话平台转型升级和“脱虚向实”，做实全球自贸港发展趋势圆桌会，增加企业间合作内容，建议举办中国-东盟省市长对话暨RCEP企业家合作交流会，拓展与RCEP成员国特别是东盟国家地方双向投资合作，建设RCEP地方经贸合作示范区。二是在海南省与泰国商业部签署贸易合作谅解备忘录基础上，拓展海南与东盟其他国家的经贸合作机制，利用中国国际消费品博览会等国际贸易展会平台促进海南与东盟双边贸易，与中国驻东盟大使馆和东盟国家驻华大使馆建立“经贸直通车”。三是深化与东盟国家和地区在旅游、文化创意、数字经济、农产品等领域加工合作，建设21世纪海上丝绸之路旅游、文化、教育、农业交流平台。

（六）以差异化策略深化海南与东盟产业合作。一是以国别差异化合作策略，深化重点产业合作。东盟国家人口、经济、规模、产业、需求既有相同也有差异，这种共性和差异性决定了海南与东盟合作必须立足国别实际和需求，制定“一国一策”的合作思路。比如新加坡，可重点抓好航运、生物医疗、经贸机制等方面的合作。航运方面，新加坡是亚太地区航运中心和“国际陆海贸易新通道”的重要伙伴，海南可利用洋浦率先实施“一线放开、二线管住”“加工增值30%”政策，增开海南-新加坡海运航线，争取更多的进出口货物到海南装卸、加工、改装、贮存、交易，吸引新加坡在海南设立航运代表处或分公司；生物医药方面，海南可利用全面放宽合同研究组织（CRO）准入限制和世界真实数据试点政策，加强海口高新区、博鳌乐城医疗先行区与新加坡大士生物医药园交流，吸引世界药企在博鳌设立研发中心，推动海南医疗机构与合同研究组织合作；经贸机制方面，可发挥新加坡总部经济优势和海南自由贸易港低税率政策，可探讨在新加坡设立海南自由贸易港投资服务代表处，举办投资经贸会和路演活动，为世界各国与海南双向投资和经贸往来提供专业服务和推广。二是建设海南-东盟特色产业合作园区。我国是燕窝、鱼胶、橡胶、珠宝玉石等消费大国，而且大部分原料从东盟进口，海南可充分发挥加工增值和“一负三正”清单等政策优势，在学习借鉴中新苏州工业园、天津生态城等合作模式和运营经验基础上，探讨在海南有关保税港区建立海南-东盟特色消费品、热带水果贸易和仓储加工的中外合作园区，吸引东盟企业在海南落户，对接国内超大规模消费市场，形成产业集聚，建设高水平国际旅游消费中心，为畅通国内国际双循环作出海南贡献。三是将海南打造成面向东盟的数字经济出口基地。RCEP协议的生效为中国与东盟数字经济合作提供了良好发展环境，数字经济合作未来或将成为中国东盟间合作的一大亮点。互联网信息产业和数字经济是海南自由贸易港发展的重点产业，当前海南正在推动跨境数据安全有序流动，建议海南充分利用全面开放增值电信业务、开展国际互联网数据交互试点、探索将国产网络游戏试点审批权下放海南等政策优势，加大数字龙头企业引进培育力度，吸引全球数字经济龙头企业综合性总部、区域性总部、功能性总部落户海南生态软件园、海口复兴城互联网信息产业园等重点产业园区，开发面向东盟的数字产品，开拓东盟国际市场，实施“数字出海”。

（七）加快“南海行为准则”（COC）磋商进程，通过南海合作推动构建海洋命运共同体。习近平主席强调，我们人类居住的这个蓝色星球，不是被海洋分割成了各个孤岛，而是被海洋连结成了命运共同体，各国人民安危与共[9]。海南与南海周边各国隔海相望，在推动构建海洋命运共同体中，我们应坚持尊重各方合理的海洋利益诉求，通过对话弥合分歧，通过谈判化解争端的“双轨思路”，加快COC磋商进程，争取早日达成。发挥好海洋合作与治理论坛等平台机制作用，推动涉海低敏感领域合作。海南作为连接中国-东盟海上合作的桥头堡，在南海合作中可以发挥更加独特的作用。建议抓住2022年中国东盟签署《南海各方行为宣言》20周年契机，发挥海南生态、自由贸易港政策和独特地理单元等方面的优势，推动举行COC线下磋商，倡议建立区域海洋治理机制，通过对话管控争议，增进理解互信、深化互利合作，把南海建设成和平之海、友谊之海、合作之海，为构建海洋命运共同体发挥海南作用。