高速公路投资模式探究

严生

一、高速公路投资模式分析

1.BOT+车购税资金补助+可行性缺口补助模式

首都地区环线高速公路（G95）承德（李家营）至平谷（冀京界）段，采用BOT（Build Operate Transfer，建设、经营、转让）模式运作。项目纳入国家高速公路网，建设期可向交通运输部申请不超过33.06亿元人民币的车购税资金补助，运营期财政每年等额可行性缺口补助按社会资本投标报价（每年18000万元人民币为招标控制上限）确定，且为固定报价，合作期内不予调整。

2.BOT+股权合作+运营期有限补助模式

贵州省德江（合兴）至余庆高速公路，采用BOT模式运作，由贵州省交通厅通过公开招标选择社会资本，中标的社会资本与政府出资代表贵州省公路开发有限责任公司共同出资组建项目公司（SPV），后者出资30%，由项目公司负责项目投融资、建设、运营、移交工作，合作期满后，将公路及附属资产无偿移交。

3.BOT+县县通建设期补贴+可行性缺口补助+附条件额外运营期补贴模式

为保障社会资本合理投资收益，项目合作期内，因扩建广昆高速南宁至岑溪段或新建岑溪（粤桂界）至大新高速公路对本项目车流量造城实质性分流，导致当年通行费收入达不到可行性研究报告通行费收入的80%，甲方通过增加运营期补贴（不受可行性缺口补贴上限限制）的方式予以补足。项目建设期在玉林市境内工程施工涉及增值税附加、项目公司在建设期及运营期的相关税费必须在玉林市缴纳，玉林市交通运输局可用上述所得税收收入支付运营期可行性缺口补贴。本项目的社会资本享有“三重”补贴机制，风险可控。

4.BOT+股权合作+建设期补助模式

贵州省纳雍至晴隆高速公路（简称纳晴子项目）和六枝至安龙高速公路（简称六安子项目）2个子项目，共同作为一个PPP（Public Private Partnership，公私合作）项目实施。

纳晴子项目按照BOT+股权合作+建设期补助方式合作，由贵州省交通厅通过公开招标选择社会资本，中标的社会资本与政府出资代表贵州省公路开发有限责任公司共同出资组建项目公司（SPV），后者出资40%，由项目公司负责项目投融资、建设、运营、移交工作，合作期满后，将公路及附属资产无偿移交。项目建设期补助来源于交通运输部补助资金123.39亿元人民币，扣除政府出资代表认缴项目资本金后的剩余金额约88亿元人民币，专款专用于纳晴子项目。

六安子项目按照BOT方式合作，中标的社会资本组建项目公司（SPV）负责本项目的投融资、建设、运营、移交等工作，合作期满后，将公路及附属资产无偿移交。本项目无政府出资资本金，也无合作期内各项补助资金，纯粹属于自担经营风险的使用者付费项目。

纳晴子项目和六安子项目采用“肥瘦搭配”的方式一体化招标，平衡投资人的合理收益。

二、高速公路投资模式应用特点

1.纯BOT模式运作的高速公路越来越少

交通运输部发布的《2019年全国收费公路统计公报》显示：2019年末，全国高速公路总里程达14.28万km。每年新增建设的高速公路多为断头路延长线、加密线，而预期交通量可观、潜在投资价值大的高速公路少之又少，仅靠高速公路本身的预期收益难以覆盖项目建设运营成本及利息，社会资本算经济账的话，无一例外都需要政府提供各种形式的补贴与优惠。

2.建设期与运营期“双补贴”高速公路成为主流

高速公路项目具有投资大、回收期长、预期回报不确定性高的特点，一般要求20%～25%的项目资本金，其余资金由银行等金融机构提供20～30a的长期贷款。社会资本在建设期出资压力大，往往要求地方政府配套一部分项目资本金，多为向交通部申请的车购税资金和省级政府提供的专项资金。在运营期，项目的实际交通流量常常低于工程可行性研究报告预测的数值，导致车辆通行费收入无法覆盖项目还本付息的支出和运营成本，要求地方政府承担运营期的交通量最低需求风险、保障社会资本的合理收益成为常态。

3.附条件的运营期补贴方式层出不穷

目前，各地方政府给予辖区内新建高速公路的优惠政策、补贴力度千差万别，几乎每一条高速公路的投资建设模式都打上了特色烙印。总体上来说，高速公路运营期补贴可分为确定性补贴和触发性补贴。前者指在运营期（或运营期某一固定时期），社会资本（或项目公司）享有数额固定的补贴，不随物价、交通量等因素的变化而调整，政府承担固定的财政支出责任，社会资本承担敞口的风险。后者指运营期（或运营期某一固定时期），政府与社会资本约定，项目的年投资收益率低于约定基准，比如5a期LPR（LoanPrimeRate，贷款优惠利率）+基点，或项目的年车辆通行费收入低于约定的工程可行性研究报告基准，触发补贴机制，通常设置补贴额上限，政府不承担敞口风险，只承担有限风险，社会资本承担剩余敞口的风险。

4.多条高速公路打包整体建设方兴未艾

基于“肥瘦搭配”的原则，地方政府通常把预期效益好和差的多条高速公路整体打包，交由地方平台公司主导，其他社会资本参与。大多数预期效益差的高速公路在公开招标时，由于商务边界条件达不到社会资本的最低要求而流标，预期效益好的高速公路成为香饽饽。地方政府出于经济社会均衡发展的考量，倾向于采用“肥瘦搭配”的方式遴选社会资本，社会资本迫于抢占、深耕区域市场的需要，可能会不惜代价获取项目，毕竟地方政府掌握着大量资源，边干边谈，大有回旋的余地。

三、高速公路投资模式发展趋势

1.捆绑资源的高速公路项目前景广阔

《交通强国建设纲要》指出，深化交通运输与旅游融合发展，推动旅游专列、旅游风景道、旅游航道、自驾车房车营地、游艇旅游、低空飞行旅游等发展。交通+旅游成为当下时髦的提法，地方政府的诉求已经从单一的交通基础设施建设转变为交通建设带动产业融合发展，具备产业资源和工程建设能力的社会资本容易赢得地方政府的青睐。

对于预期收益差、未纳入国网省网的高速公路，地方政府受制于有限的财力，往往无法提供足够的补贴，高速公路一般位于市县郊区，周边的经营性土地资源稀少，用周边配套的矿产等资源开发来平衡高速公路建设运营成本、弥补社会资本的合理收益就成为地方政府的首选。

2.地方平台公司主导的“参小股、干大活”模式逐渐盛行

近年来，以控股方式大规模地参与高速公路投资建设，使得社会资本背上了沉重的财务负担，靠负债驱动支撑资产扩张的模式难以为继，以中央建筑企业为代表的社会资本开始寻找优质投资标的和合作对象（省级地方平台为主），逐步转向“参小股、干大活”的思路，期望做到不并表、不负责融资、不补亏、可退出。

地方平台公司具有先天的政治资源，从政治站位的角度，首先要满足地方经济建设的需要，在地方政府财力不足、其他社会资本财务杠杆过高的双重背景下，主动担纲，控股投资建设大型高速公路项目义不容辞。再者，地方平台公司的资产规模、业务规模已经十分庞大，急需开发新项目来维系公司的正常运转，为保增长、保就业出一份力。

国家《交通强国建设纲要》，提出统筹铁路、公路、水运、民航、管道、邮政等基础设施规划建设。高速公路作为综合立体交通网络的重要载体，一直是基础设施投资热点领域。交通运输部发布的《收费公路管理条例（修订草案）》已经按照法定程序提上议程。高速公路适合社会资本以特许经营方式参与，具体投资模式创新层出不穷，对这些投资模式进行系统梳理，具有重要的现实意义。