应用“未来思维”进行科学决策的国际经验与启示

洪剑涛，曾露玲（.厦门海事局，福建 厦门 3606；.集美大学，福建 厦门 360）

对充满不确定性的未来进行探索和预见，是政府部门进行科学决策的基础和前提。为加快推进交通强国建设，实现海事高质量发展，2022年交通运输部海事局在《交通运输部海事局关于加强海事战略研究工作的意见》（海宣传〔2022〕2号）中，明确提出加强顶层设计和前瞻性思考的工作原则。国际海事组织（IMO）也基于前瞻性思考，在《2021—2030年能力建设十年战略》中提出了组织发展的愿景与特别战略重点领域。

未来思维作为一种决策理论，日渐成熟、完善，已成为部分国际组织和国外众多政府部门政策制定的重要依据。与中国的政策制定理论相比，二者具有相同的理念和目标，但在实现路径中，未来思维基于更大范围的实践，已形成比较系统的方法论和工具组合。另外，这一理论正在被引入国际多边会议的议事内容，因此，加深对其了解并加以应用，有利于进一步提高中国国际事务参与能力，提升海事系统的决策水平。

一、未来思维概述

未来思维，是一种用于战略发展、设计和规划的理论和方法，是对未来问题的系统性和批判性审查[1]。它强调通过了解影响政策规划领域未来发展的长期问题及挑战，帮助确定议程的战略重点，探索政策制定对发展的影响，并形成政策建议。它提供了一套研究方法和建模工具，帮助决策者在复杂环境和分散领域中获取可靠信息，进行战略性思考，为政府决策和远期规划的形成提供具体研究路径和科学依据。未来思维的主要理念包括：

（一）预见（Foresight）但不预测（Predict）未来[2]。研究对象是多样化且不确定的未来场景，不追寻肯定或正确的唯一答案和后果[3]。

（二）识别弱信号（weak signals）[4]。有别于提炼和挖掘现有大量信息的预测方法，未来思维更关注科学研究领域或社会实践中出现的尚未引起广泛关注的信息。

（三）专注更远的未来。未来思维关注的是中长期变化，但没有具体时间跨度限定。根据研究方向或参考条件，可能是15～20年的预见，也可能是50～60年[5]。

（四）运用系统化视角。不仅要考虑与所定政策直接相关的因素，而且要考虑未来可能影响国内外关系的更宏观的因素。

（五）寻求广泛参与。不确定的未来场景，需要多层级、多部门、多群体的共同构建与分析，在不确定性中寻找更多可能性。

未来思维，目前已发展成为独立的学科，除了成为国家层面的战略决策思维范式，也推广应用于行业规划和企业经营策略选择等领域，并逐渐被认为是个人素养的组成部分。

二、未来思维技术和工具

未来思维指导下的政策制定过程一般可分为五个阶段：定义目标—信号监测—深入洞察—形成战略—付诸行动。根据不同的研究阶段和目的，运用不同的工具组合。随着政策研究项目的丰富，研究人员已经发展出30多种研究工具。其中使用较为广泛的有：

（一）地平线扫描

地平线扫描（Horizon Scanning）是对处在现行思维和规划中的潜在威胁、机会和某种未来可能性的系统化检验。这是寻找政策和战略环境变化中潜在的重要因素早期迹象的过程[6]，是整个政策制定的起点。该技术起源于20世纪60年代的美国商业活动研究，并在20世纪末被荷兰、瑞典拓展至公共政策领域[7]。国内情报学科方向已有学者关注并详细梳理了这一技术的发展与应用[8]。

（二）未来之轮

未来之轮（Futures Wheel）是一种结构化的头脑风暴，能够帮助参与者构想重要趋势或事件可能对政策领域产生的影响。该工具由杰罗姆·格伦（Jerome Glenn）在20世纪60年代末开发，使用创造性和逻辑性思维来构建可能的结果。

（三）场景描绘

场景描绘（Scenarios）描述的是未来外部环境可能发展的各种方式。每个场景都探讨了不同的条件是如何支持或阻碍政策的执行和战略目标的实现的。

（四）风洞测试

风洞测试（Windtunnelling）也称为政策压力测试（Policy Stress-testing），是在一组场景下测试不同政策方案的稳健性的方法，以了解这些政策方案在应对外部条件下是否经得起检验。

（五）分层因果分析

分层因果分析（Causal Layered Analysis）构建文字表象、系统性原因、世界观和隐喻四个维度的分析层次，从表面逐渐深入，用于探索政策领域的深层结构和确定如何协调政策反应以实现预期结果。

（六）其他

回溯法（Backcasting）、驱动图谱（Driver Mapping）、不确定因素轴心法（Axes of Uncertainty）、七问法（Seven Questions）、假设测试（Assumption Testing）、德尔菲法（Delphi）、路线图（Roadmapping）等方法，也经常作为组合工具综合应用于政策制定过程中。

各种工具和技术的开发，旨在帮助政策制定者确定变化的驱动因素，探索它们可能的结合方式以及改变未来政策环境的各种方式，并考虑什么是最佳政策反应。

三、应用案例介绍

（一）英国

英国对于未来思维理论和技术的研究开展较早，并已长期融入到政府政策制定的流程当中。英国政府科学办公室（Government office for science, GOS）是英国政府的决策支持部门，通过未来研究，开展地平线扫描和预见工作，向首相和内阁成员提供建议，以确保政府在具备充分的科学证据和前瞻思维的基础之上进行决策。该部门设有专门的研究小组和地平线扫描团队（Horizon Scanning Programme Team, HSPT），已持续开展了20多年的研究，形成体系化的研究方法和相应工具，同时向其他政府部门提供培训和技术支持。

英国交通运输部的《海事2050战略》规划，即采用GOS的未来思维技术和人员支持，通过地平线扫描和未来之轮，界定了贸易、基础设施、环境、人员和安全方面的重要议题；通过场景描绘和风洞测试，分析了全球化程度高低和技术吸收率不同的四种场景和相应影响；采用路线图法制定了不同未来的发展策略选择，最终形成英国未来30年的海运发展方向与指导。

（二）新西兰

未来思维也是新西兰政府部门制定政策的必备工具。有别于英国行政部门内设研究机构的做法，新西兰未来思维的研究和技术应用，主要由独立公司参与运作。麦吉尼斯研究所（McGuinness Institute）作为新西兰政府智库，主持“2058项目”战略规划，该项目以促进政府部门综合性长期思维、领导力和能力建设为目的，以便新西兰能够有效地寻求和创造机会，同时探索和管理未来风险。该研究所通过系统回顾新西兰政府的主要政策和规划，从过去的经验中吸取教训，形成有效的研究方案和技术工具，进而明确和推动未来的研究领域[3]。该研究所还与各级政府部门、国际组织和非政府组织合作，为其提供技术支持和咨询建议，协助制定有助于社会发展的长期政策。

2020年生效的《公共服务法案》，也对所有行政部门提出一项新的要求，即至少每3年制定并公开发布《长期洞察简报（Long-term Insights Briefings）》。该简报并不是政府政策说明，而是部门对于所服务领域的未来思考，用于向公众展示决策方向，以便公众更多参与和讨论，促进作出更符合国家利益的政策决定。为了支持相关部门完成这一任务，新西兰总理与内阁部（Department of the Prime Minister and Cabinet）编制相应指南，为部门行政长官和简报编写人员分别提供不同版本的程序解释、技术说明和进程控制建议，以形成较为统一的执行标准。遵循未来思维指南，新西兰海事安全监督委员会（Maritime Security Oversight Committee, MSOC）基于地平线扫描的信息，于2020年制定了新西兰的《海事安全战略》，对未来的职能定位和发展方向进行阐述。报告强调了建立跨部门、具有领导性的海事安全策略机构，以期形成足够的政策协调、评估、沟通和活动计划的能力。

（三）新加坡

运用未来思维进行远期预见，也是新加坡总理办公室的主要工作内容，下设的战略集团部、公共服务司、国家安全协调秘书处等部门均有相应研究团队开展此项工作。

隶属于战略集团部的战略未来中心（Centre for Strategic Futures，CSF）成立于2009年，继承早期政府情景规划工作，目前主要通过发展战略预见和风险管理的理论和应用工具来强化政府部门的研究能力，对未来趋势进行洞察，形成决策参考。CSF通过开发培训课程和研讨会的形式，向新加坡的公务员介绍政府未来展望工作的相关技能和工具，共享和推广CSF开发的研究工具“情景规划Plus”（SP+）。该中心每隔3～5年编制报告《驱动未来》探索影响未来20年的关键因素，提供对于未来的思考和发展选择，是新加坡战略研究的重要参考。2021年的年度报告《预见》重点分析了新冠肺炎疫情的影响，关注点非常广泛，除了常规的国际关系、国家治理、科技和经济发展等，还涉及民众心理变化、劳动技能断层、新弱势群体等社会性问题。同时，未来思维研究在新冠肺炎疫情中所发挥的作用和面临的问题也有相应阐述、经验总结和改进建议。

新加坡国际海事中心（International Maritime Centre, IMC）2017年向政府提交了名为《IMC 2030》的海事战略审查报告，围绕互联互通、创新和人才，提出发展路径以推动新加坡海事局成为全球性的海事枢纽。在新冠肺炎疫情暴发之后，新加坡海事局重新审视了海事领域的发展变化，主要涉及数字化、脱碳减排和贸易方面的影响，但对于长期战略规划有何调整，还有待于持续跟踪。

（四）欧盟

未来思维和预见（Foresight）在欧盟政策制定的过程中具有极为重要的作用。预见能力中心（Competence Centre on Foresight）是欧盟政策支持机构，应用未来思维相关技术，支持欧盟战略规划与发展。开发相关技术工具和培训课程，如大趋势中心（The Megatrends Hub）、DLT4GOOD扫描 （DLT4Good Scanning）、迁移讨论工具箱（Migration Discussion Toolkit）等，发展内部组织的预见能力。

此外，“地平线欧洲”项目，也是欧盟研究和创新领域的重点战略计划，涵盖了民间应用和国防研发等众多细分领域的大规模地平线扫描和战略制定。

四、启示与建议

未来思维，包括预见能力，在国外政府部门和国际组织的实践应用中，除了政策研究的长期性之外，还表现出一些共同特点，如开发适合于本组织的应用工具和技术指导、深度融合于各级行政部门、社会参与度高等。通过分析研究相关案例，得到以下几点启发以服务海事领域战略发展：

（一）结合海事战略研究工作，激发顶层设计思路

海事战略研究工作是全面贯彻和响应国家重大战略，服务海事系统未来发展的重要工作。未来思维的各种工具顺应了国家战略部署“自上而下、层层递进”的特点。特别是在顶层设计阶段，通过未来思维辅助决策可以加强政策制定的准确性，提前预估政策执行的可操作性。通过借鉴主要航运国家战略规划的制定程序、政策逻辑和实现路径，为中国海事顶层政策制定提供理论参考。

（二）评估现有工作方式，提升海事部门工作效率

作为一种模块化客观评估工具，利用未来思维的回溯法（Backcasting）可以直观回溯各层级工作职能，协助上级机关合理制定工作指标，体现海事核心工作目标，实现全过程评估，避免出现政策传达不到位、执行不到位。同时，回溯法可以在各层级传达工作指标时提供清晰脉络，防止政令断层。通过持续评估回顾，可以梳理出各项工作难点和重点，为各项资源分配提供参考。

（三）机制化各部门运转，避免人员流动影响

在开展日常工作时，各部门、各岗位人员时常存在交流更替，在工作交接时容易出现无从下手的情况。未来思维可将前期工作要求系统化、书面化，形成具有指导意义的工作指南，在前端将预见转化成实践，有助于维持工作思路的稳定性和延续性，减少人员或组织变动造成的人员断层和工作中断产生的影响。

（四）提供政策执行压力评估，避免政策发布出现“反效果”

在近年来的全球抗疫过程中，出现了许多“乌龙”政策，引发恶劣的社会影响。未来思维的风洞测试（Windtunnelling）工具即是为了避免这样的情形，无论是政策发布或是内部工作指标的制定，提前通过风洞测试开展沙盘模拟研究，进行政策压力测试以评估其发布后的影响，预估工作人员、社会大众的接受程度，能够在很大程度上减少不合理的政策或指标。

（五）建立长期稳定的研究机制，加强跨部门跨学科合作

作为一种基础理论和方法，未来思维所关注的是远期的未来，目标是寻求不同的可能性，制定相应的预案和发展规划，成效并非短期可见。因此应坚持长期投入，保持稳定的研究机制，同时确保内外部信息及时更新和上下级信息互通，以方案的丰富性作为主要评价指标，接受有风险的未来方案，而不是以预测的准确性来衡量研究成果的成效。未来场景的刻画，需要更多学科和行业来共同参与。海事领域涉及部门广泛，跳出固有思维，借助信息化、数字化工具，建立简洁高效的多方联络机制，进行定期的交流和反馈，吸收不同学科或行业的特点和发展动态，有助于提升政策推行效果。

目前政策研究工作主要集中于专职的政策研究室和高层决策者，而政策执行者对决策过程和方法论则较为陌生，科学决策经验和过程应适当精炼后，向中层和基层部门进行推广，以提高政策理解的准确性和执行过程的有效性。基层部门的工作环境，是产生大量早期弱信号的区域，通过详细而明确的应用指南，还可以提升基层工作人员的未来思维能力，增强对环境信号和发展态势感知的敏锐程度，形成系统化向上的工作建议，丰富高层决策信息库。