中国绿色生态发展的财政支出绩效测度与优化研究

许玉久，管治华，王登宝

（1.中国科学技术大学马克思主义学院，安徽合肥，230022；2.安徽大学经济学院，安徽合肥，230601；3.合肥工业大学管理学院，安徽合肥，230002）

在经历改革开放多年经济增长后，尤其是进入21世纪以来，粗放型的经济增长模式已经不再适合我国的高质量发展之路，资源稀缺、环境污染、生态弱化、人与自然难以和谐发展等一系列问题依然是我国目前面临的严峻考验［1］。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确指出要“广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现”，要求“统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的总体布局”和“坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念”［2］。习近平总书记创新性地提出了“绿水青山就是金山银山”的发展理念、“良好生态环境是最普惠民生福祉”的宗旨精神和“山水林田湖草是生命共同体”的系统思想，这是我国推进绿色发展和建设生态文明的思想遵循和行动指南。绿色生态发展是“人与自然和谐共存、可持续的发展模式”［3］，绿色生态文明是为了保护和建立良好的绿色生态环境所取得的一系列成果，包括能够反映社会文明整体发展状况的物质、精神和制度成果，这也是追求绿色发展的根本目标［4］。推进绿色生态发展正逐步成为我国提高发展质量，促进经济转型升级而坚定不移贯彻的理念指导。财政作为国家治理的基础和重要支柱，更应坚持绿色发展的理念，推进生态文明的建设，重视和支持绿色生态发展［5］。

在我国社会主要矛盾发生变化、社会生活转型、经济结构优化发展的重要时间节点下，必然需要梳理分析中国绿色生态发展的财政支出的内涵与理论机制，构建适合我国国情的绿色生态发展的财政支出绩效评价指标体系，测度中国绿色生态发展的财政支出绩效，并研究如何进一步优化与绿色生态可持续发展相适应的财政支出机制。这对以国家财政为导向内化经济活动的绿色生态发展成本，树立绿色生态发展的财政理念，正确认识绿色生态发展的财政资金投入对经济发展的作用，创新绿色生产的体制机制，实现经济、社会、生态协调可持续发展都具有重要意义。

一、中国绿色生态发展的财政支出绩效测度方法与指标构建

“绿色生态发展”这一概念涵盖了可持续发展、绿色生态和节能环保等各种理念，贯穿于经济、社会和生态各个领域［6］。将“绿色生态发展”蕴含的深刻内涵以国家为中心，与财政支出概念耦合得到研究基点——中国绿色生态发展的财政支出，其具体内涵为：财政支出的经济职能在我国生态文明建设上充分发挥作用，使得绿色发展理念在财政支出环节得以充分体现，具体实践就是财政对绿色发展、生态建设、节能环保等方面所投入的资金支持。绿色生态发展的财政支出是满足人民美好生活需求和社会永续发展的重要保障。

（一）测度方法介绍

本研究选择DEA模型测度中国绿色生态发展的财政支出绩效。在经济学领域，尤其是在公共财政支出的绩效评价研究方面［7］，利用DEA模型进行应用性研究是非常广泛的。在我国现有的财政体系下，绿色生态发展的财政支出仍然以绿色生态和环境保护资源为主，但绿色生态发展的财政支出作为一项单投入、多产出的系统工程，难以利用具体的函数形式来表现其绩效水平。因此，选取基于产出导向的DEA模型作为评价工具，不需要提前设定绩效（效率）的函数形式，对于测度单项投入、多项产出的复杂系统的效率分析更加方便可行。具体的表达式如下：

上式中：x表示投入量，y表示产出量，θ（0＜θ≤1）为决策单元的综合技术效率，k为决策单元个数，λj（λj≥0）为权重变量，s-（s≥0）和s+（s+≥0）分别为剩余变量和松弛变量，ε为非阿基米德无穷小量，分别为m维和k维单位向量空间。θ=1时，系统达到效率最优，表明决策单元既无需减少投入，也无需增加产出，该运行在最优生产前沿上面，决策单元达到了综合技术效率最优；θ＜1时，即决策单元非有效，表明需通过减少输入或者增加输出来调整，才能达到综合技术效率最佳。

（二）指标体系构建与变量选择

中国绿色生态发展的财政支出绩效测度涉及绿色生态发展的结构与方式、环境、社会协调等多个方面，因此测度评价指标必须由多方面的指标综合而成。本文的研究对象是中国绿色生态发展的财政支出，鉴于数据的可得性、完整性原则，选取2015—2019年作为研究时期。鉴于目前尚无专门针对中国绿色生态发展的财政支出绩效的整体核算体系，依据全面反映问题、指标相互独立的原则，同时借鉴前人已有的研究基础，本文以2015—2019年中国31个省级地区（含自治区、省、直辖市）作为决策单元，综合研究分析后，从地区公共财政支持节能环保和绿色生态发展等的资金投入、地区绿色生态资源量、绿色循环利用量、污染物排放量等方面分别选取了如表1所示的投入、产出评价指标。

表1 绩效测度指标体系

在投入指标端，本文使用15项经CPI指数平减后的财政支出水平来度量支持地区绿色生态发展的财政投入，这些投入能够最直接地反应公共财政对一个地区生态环保和绿色发展的资金支持力度；在产出指标端，绿色生态发展的财政支出的成效具有形式结构多样化、存在保持时间长、难于整合核算等特点，且产出指标要能够很好地体现投入的结果，根据不同类绿色生态发展类型的特点，笔者从期望产出和非期望产出两个角度进行考量，主要选择了支持绿色生态发展的财政投入的直接效果类数据作为产出的度量指标，这不仅有利于减少核算结果中的干扰融入量，也能够提升绩效测算的准确性。

（三）数据来源说明

本文所使用的有关数据均取自历年《中国统计年鉴》《中国环境状况公报》，部分指标数据取自各省统计年鉴和省级环境状况公报，对于个别缺失数据笔者采取了插值法等相关方法进行数据模拟补齐。

二、中国绿色生态发展的财政支出绩效测度结论与分析

（一）DEA绩效测度结果

根据构建的绩效评价指标体系，本文利用DEAP2.1软件，将各项投入与产出指标的数据输入基于产出导向的DEA模型，最终得到了2015—2019年共计465个综合技术效率（crste）、纯技术效率（vrste）和规模效率（scale）的数据检验结果。由于篇幅所限，本文将数据汇总于表2，给出中国31个省级区域（自治区、省、直辖市）支持绿色生态发展的财政支出2015年、2019年的上述三类效率指数的数值，以及2015—2019年5年间三类效率指数的均值，并按照东部地区、中部地区、东北地区和西部地区进行区域整体划分［8］。

表2 2015—2019年中国绿色生态发展的财政支出绩效

（二）中国绿色生态发展的财政支出绩效分析

1.总体分析

从2019年的数据来看，31个省级区域中，共有6个省级地区的绿色生态发展的财政支出绩效属于DEA有效，而剩余的25个省级区域则属于DEA无效。同时，从全国合计数据来看，2019年全国综合技术效率的变异系数为0.302，较五年均值有略微上涨，表明各省级区域间在支持绿色生态发展的财政支出利用效率上的差距并没有得到有效缓解，各个省级区域间仍然有明显差距，同时地域特征比较明显。从横截面上比较绿色生态发展的财政支出综合技术效率比较，可以看出无论是根据2019年数据还是借鉴2015—2019年间的均值数据，我国四大经济地区的综合效率排序为：西部地区〉东北地区〉中部地区〉东部地区。从时间纬度上来看，可以发现东部、中部、东北和西部地区绿色生态发展的财政支出综合技术效率为2019年数值〈5年均值〈2015年数值，表明在这五年间东部、中部、东北和西部的效率都是有所下降的，而其中东北和西部地区效率数值浮动相对较小。同时从全国均值数据也能够发现，绿色生态发展的财政支出综合技术效率在2015—2019年间也呈现下降趋势。

DEA分析中综合技术效率（综合利用效率）=纯技术效率×规模效率，笔者为了分析近几年来中国绿色生态发展的财政支出绩效发展缓慢的影响因素，将研究视角转入纯技术效率和规模效率。基于上文的分析，我们发现其实近几年来我国支持绿色生态发展的财政支出绩效综合技术效率并没有得到提升（2015—2019年综合技术效率均值分别为：0.843、0.779、0.738、0.707、0.714）。而纯技术效率和规模效率2019年的数据都小于其四年均值（分别为0.863〈0.865、0.829〈0.871），表明无论是在制度、管理水平、技术水平，还是在规模经济效率、要素投入配置结构等方面，都存在一定的不合理之处［9］。中国绿色生态发展的财政支出2019年的纯技术效率较2015年下降了0.064，规模效率更是下降了0.104。纯技术效率反映的是公共财政主体对绿色生态发展资金技术层面的管理使用效率，规模效率反映的是公共财政对绿色生态发展的资金要素投入的规模和配置结构的效率。这意味着现阶段，我国财政在绿色生态发展方面的支出和投入存在着一定的耗损和不合理。

从纯技术效率方面来说，虽然我国目前经济发展状况较好，但整体而言，我国绿色生态发展的财政支出的纯技术效率仍然偏低（2015—2019年分别为：0.904、0.874、0.837、0.846、0.863），财政在绿色生态发展方面的资金管理水平以及财政资金投入的技术结构还有一定缺陷，服务能力有待进一步提高［10］。从规模效率方面来说，2019年我国绿色生态发展的财政支出规模效率仅为0.829，且近五年总体呈持续下降趋势（2015—2019年分别为：0.933、0.888、0.878、0.827、0.829）。这表明我国财政在支持绿色生态发展方面的规模经济优势没有得到充分体现，投入规模不足。目前我国在绿色生态发展方面的财政支出占GDP的比重在0.65%左右（即一般公共预算支出中的节能环保支出占GDP的比重），这与公认的国际经验差距较大（按照国际经验，要维持生态环境不恶化，环保节能支出占GDP的比重应在1%以上，要实现生态环境的有效改善，则环保节能支出占GDP的比重应达到2%～3%）。这带给我们的直观感受就是我国目前的绿色生态发展状况还无法满足人民群众的需求，环境污染、资源浪费、缺少蓝天白云等实际问题一直存在。

2.区域分析

从四大经济区域和具体省级区域的数据来看，东部地区除了北京和江苏外的8个地区的绿色生态发展的财政支出综合技术效率都呈现下降趋势，但从五年均值数据来看，东部地区纯技术效率变化波动较小（2019年数据为0.817，均值为0.834），规模效率变化相对大一些（由2015年的0.884降至2019年的0.794），这表明问题的症结主要出现在规模效率上，生产单元在既定的技术水平下难以达到最优规模，即财政支出在绿色生态发展上的供给规模的不充分影响了综合效率，但技术效率问题同样也不可忽视。

中部地区整体上综合技术效率呈现降低趋势（由2015年的0.976降至0.640），主要是由于纯技术效率和规模效率同时降低，该地区2015—2019年纯技术效率降低了0.170，规模效率降低了0.218。横向来看，湖南和山西的综合技术效率较其余四个省份较好，江西、安徽的综合技术效率最低。

东北地区情况比较分化，辽宁和内蒙古地区绿色生态发展的财政支出综合技术效率、纯技术效率和规模效率近几年始终是有效的，这与当地的地理环境、地区相关政策、生态资源状况较好也是息息相关的。而黑龙江和吉林地区绿色生态发展的财政支出综合技术效率较低，并且大致是波动维稳、稳中有降的状态，其中黑龙江下降趋势更加明显（黑龙江2015—2019年分别为：0.634、0.679、0.411、0.630、0.504；吉林 2015—2019年分别为：0.537、0.506、0.559、0.529、0.507）。但两省不同的是，黑龙江主要由于规模效率的不经济导致了综合技术效率的非有效，而吉林则更多是由于纯技术效率不足影响了综合技术效率。

西部地区受地区位置、资源要素禀赋和经济发展水平的影响，整体的绿色生态发展财政支出综合技术效率较高，且处于一个稳定状态（始终在0.8～0.85左右），但不难发现，西部地区主要是由于规模效率的降低影响了综合技术效率的有效性。从横向来看，新疆、青海、西藏地区绿色生态发展的财政支出综合技术效率、纯技术效率和规模效率近几年始终是有效的。广西的效率也较高，2015年和2019年的财政支出综合技术效率、纯技术效率和规模效率也都是有效的。此外重庆、甘肃、宁夏地区绿色生态发展的财政支出综合技术效率也呈现增加趋势。贵州、云南、陕西地区绿色生态发展的财政支出综合技术效率较低，都在0.63以下（其中贵州整体状况较好，但2019年，贵州地区绿色生态发展的财政支出规模效率大幅度下降，影响了综合技术效率，经查验也并非数据收集有误）。无论是分地区还是从整体来看，西部地区绿色生态发展的财政支出综合技术效率降低主要是由规模效率导致的，这可能是部分地区财政在绿色生态发展的供给上还有所欠缺，财政资金供给发挥作用的过程中存在一些官僚主义、不作为等情况［11］。

三、优化中国绿色生态发展的财政支出绩效的路径

通过对2014—2019年间我国31个省级区域绿色生态发展的财政支出综合技术效率、纯技术效率和规模效率的测算、排序、梳理和分析，我们初步找到了各地区绿色生态发展的财政支出综合效率非有效的原因。这便于接下来在优化绿色生态发展的财政支出体系的分析中，根据不同的问题情况，从使用效率和投入规模两方面提出相应的措施建议。

（一）完善绿色生态发展的财政支出绩效综合考评体系

在上述分析中，如天津等地，主要由于纯技术效率的降低导致了综合技术效率的偏低，还有如上海、福建、湖北等地纯技术效率上下波动，缺乏稳定性。按照技术经济发展的正常情况，纯技术效率的发展应该是呈现逐步递增上涨的趋势的，因为技术水平、管理经验等很难会逐步下降。那么针对纯技术效率出现症结的地区，要探索财政资金投入使用过程中的技术创新和体制完善道路。要完善财政资金的绩效考核方式，通过制定绿色生态财政资金管理办法，建立相配套的资金管理机制。对支持绿色生态发展的财政资金的项目申请、使用过程、中期评价、完成结果等进行多方面的绩效考评，确保财政资金使用效益最大化。同时要结合绿色生态资源量、资源循环利用量、污染物排放量等方面内容，对我国的绿色生态发展事业进行全方位、多维度的统计描述评价［12］。在此基础上，要逐步构建适合我国国情的、符合我国经济质量发展方向的绿色生态发展的财政支出绩效考评指标体系，逐步建立和完善以市场为导向的财政投入绩效评价机制，引入合适的第三方机构进行参考性评价。同时，要不断满足人民群众对于绿色生态和美好生活的需要，要将群众的满意度指标纳入绿色生态发展的财政支出绩效考评体系，并且逐步提升其在考评中所占的权重。在财政预算计划、资金投入和结果考核工程中还要逐步建立实施专家评审和社会公示制度，建立健全从预算制定到运营开支公示的全程审计检查制度，增强支持绿色生态发展的财政资金使用的科学性、公开性和成效性，不断提高绿色生态发展的财政支出的透明度和服务能力。

（二）建立多元化的绿色生态发展财政资金来源机制

分析发现，多数地区绿色生态发展的财政支出综合效率较低主要是财政支出的规模效率不经济导致的，尤其是广东、山东等经济发展状况较好的地区。提高地区绿色生态发展的财政支出规模效率，要建立多元化的绿色生态发展财政资金来源机制，增强绿色生态资源的供给能力。地方政府作为地区绿色生态发展的主导者，可以通过完善和创新体制机制，合理引入市场资本进入绿色生态发展领域，实现绿色生态发展服务供给主体的多元化。第一，可以通过完善相关的税收优惠和财政补贴政策，提高市场资本投资绿色生态发展产业的积极性和主动性。这些补贴和优惠政策通过降低企业的运营成本来增加盈利空间，能够有效吸引市场主体加入绿色生态发展的相关产业。第二，可以充分利用政府采购、服务外包、委托生产等方式，提升从事绿色生态发展相关产业的企业利润，鼓励市场积极参与绿色生态资源的供给，增加企业的发展空间。第三，相关政府部门和组织可以搭建企业和研究院校的合作平台，引导相关企业支持院校对于绿色生态发展的研究项目，推动产学研相结合，从而推动绿色生态发展规模，提升绿色生态发展质量［13］。

（三）构建绿色生态发展的财政支出长效保障机制

要稳定地提高绿色生态发展的财政支出规模效率，还需要根据地区绿色生态发展的实际需求，强化财政投入的能力，逐步构建保障绿色生态发展的财政支出长效稳定增长机制。一是要加大地方公共财政的投入力度，充分发挥地方政府公共财政在地区绿色生态发展方面的主导作用，逐步合理提高地方财政对绿色生态发展的财政投入占GDP的比重。二是中央政府要根据相关的考核、评价，对地方绿色生态发展进行适当的转移支付，完善绿色生态发展的财政支出内部结构，确保增量部分向基层倾斜，满足人民群众对于绿色生态发展的需求，保障绿色生态资源均等化，有效提升绿色生态发展的财政支出投入能力［14］。三是要建立健全保障绿色生态发展的财政资金供给的长效机制，将主要的绿色生态发展产品和服务项目、活动等纳入财政经常性支出预算，规划建设增强我国的绿色生态发展实效，保障民众能够享受到优质的绿色生态服务。